CE-SECCION CUARTA-25000-23-27-000-2001-00229-03(14751)-2006

CONTRIBUCION DE VALORIZACION - Al decidir la revocatoria directa no es posible para la administración subsanar las inconsistencias de la liquidación inicial / REVOCATORIA DIRECTA DE LA CONTRIBUCION DE VALORIZACION - Al resolverla no puede decidirse sobre cuestiones que no corresponden a las pretensiones del recurrente / LIQUIDACION DE CONTRIBUCION DE VALORIZACION - No puede hacerse mas gravosa efectuando una nueva liquidación al resolver la revocatoria directa / DERECHO AL DEBIDO PROCESO - Se desconocer al realizar una nueva liquidación de valorización con motivo de la decisión de revocatoria directa La Sala observa que la decisión adoptada por la entidad demandada no se ajusta al procedimiento previsto para el efecto, pues es evidente que no se trató de configurar la causales de revocatoria directa de que trata el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo, sino de adecuar la liquidación de la contribución a las características del predio, con base en las cuales se produjo una nueva segregación del mismo, atendiendo en cada caso su destino económico, con la consecuente incidencia en la determinación de la contribución de valorización. Es decir que se aprovechó la reclamación de la contribuyente para subsanar las inconsistencias en que incurrió la administración al asignar la contribución inicial, con base en las cuales se produjo una nueva liquidación, que agravó la carga impositiva de la demandante. Si bien es cierto que la contribución de valorización debe liquidarse y asignarse con sujeción a la normatividad local que rige el respectivo procedimiento, ello no implica que se desconozca el derecho fundamental del debido proceso, sustituyendo los procedimientos legales

establecidos, precisamente para garantizar la seguridad jurídica de los administrados, como en efecto se hizo, al resolver en la revocatoria directa sobre cuestiones que no corresponden a las pretensiones del recurrente ni a la finalidad de esta forma de reclamación, creando una nueva situación jurídica, más gravosa para la contribuyente, pues no le es permitido a la autoridad fiscal adecuar a su arbitrio los procedimientos. De otra parte, el hecho de que la entidad demandada haya concedido recursos contra la resolución que resolvió la revocatoria directa, que no son procedentes, y que de ellos haya uso la actora, no implica que la actuación cumpla con el debido proceso, pues no se trata de adecuar los procedimientos legales, según convenga, sino de aplicarlos “con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio”. RECURSOS ORDINARIOS GUBERNATIVOS - Respecto de ellos la administración debe decidir sobre todas las cuestiones planteadas por el recurrente / CONTRIBUCION DE VALORIZACION EN EL DISTRITO CAPITALLos recursos procedente son los ordinarios que prevé el artículo 59 del CCA Tampoco puede ampararse la Administración en la disposición prevista en el artículo 86 del Acuerdo 7 de 1987 (Estatuto de Valorización del Distrito Capital de Bogotá), según la cual, al resolver los recursos interpuestos, “La decisión resolverá todas las cuestiones que hayan sido planteadas y las que aparezcan con motivo del recurso, aunque no lo hayan sido antes”, ya que la norma se refiere, en los mismos términos en que aparece consagrada en el artículo 59 del Código Contencioso Administrativo, a los recursos ordinarios y por ello no es legal

mediante la revocatoria directa, sorprender al contribuyente incrementando en forma considerable la contribución de valorización, a propósito de su reclamación, pues lo que impone la norma es una obligación a la administración, de decidir sobre todas las cuestiones planteadas por el recurrente en vía gubernativa, incluidas aquéllas que no hayan sido propuestas por él en instancias anteriores al acto definitivo, que es objeto de la reclamación. PRINCIPIO DE LA NO REFORMATIO IN PEJUS - Constitucionalización como garantía del debido proceso; impide agravar la situación jurídica del recurrente / DERECHO AL DEBIDO PROCESO - Comprende la prohibición de la reformatio in pejus Adicionalmente, la Sala encuentra pertinente al caso el criterio expuesto en la jurisprudencia que cita el demandante, según el cual, la prohibición de la reformatio in pejus es un principio básico del derecho procesal que fue constitucionalizado como una garantía del debido proceso, pero que igualmente, se lo considera como una garantía procesal, contenida en el derecho de defensa y en el núcleo esencial del debido proceso. También se considera que la prohibición de la reformatio in pejus rige tanto la actuación administrativa como el proceso contencioso, por constituir un principio general del derecho garantizado por el artículo 29 de la Constitución. Y por lo mismo no se ajusta a derecho que a una persona oficiosamente se la desmejore o agrave su situación jurídica a causa del recurso ordinario o extraordinario interpuesto contra un acto, con el objeto de que se le aclare, reforme, adicione o revoque, en cuanto le es desfavorable.

NOTA DE RELATORIA: Corte Constitucional Sentencia T-474 de 29 de julio de

1992 M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: MARIA INES ORTIZ BARBOSA

Bogotá, D.C., marzo dos (2) de dos mil seis (2006) Radicación número: 25000-23-27-000-2001-00229-03(14751)

Actor: CONSTRUCTORA J. ORTIZ G. & CIA. S. EN C.

Demandado: INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO DEL DISTRITO

CAPITAL DE BOGOTA - IDU

Referencia: CONTRIBUCION DE VALORIZACION FALLO Se decide el recurso de apelación interpuesto por las partes demandante y demandada, contra la sentencia de 24 de marzo de 2004 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, parcialmente estimatoria de las súplicas de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho incoada contra los actos de distribución y asignación de contribución de valorización por beneficio local correspondiente al conjunto de obras de la zona Eje 5.

ANTECEDENTES El 26 de octubre de 1998 el INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO IDU expidió la Resolución 5100 “por la cual se asigna la contribución de valorización por beneficio local correspondiente al conjunto de obras de la Zona Eje 5, incluidas en el Plan de Desarrollo “Formar Ciudad” (fl. 21), en la cual se asignó contribución de valorización al predio de propiedad de Jorge Alberto Ortiz Gutiérrez, hoy de CONSTRUCTORA J. ORTIZ G. & CIA. S. EN C., de las siguientes características:

Numeral 450125 Dirección real FINCA LA ROSITA EL CHANCO Cedula catastral FBR 3977 Matrícula inmobiliaria 050-00599511 Área 153.229.0 M2 Estrato 2 Uso 6320 suburbano preservación hidrográfica Contribución $39.308.916. Numeral 450745 Dirección Real FINCA LA ROSITA EL CHANCO Cédula catastral FBR 3977 1 Matrícula Inmobiliaria 00000 Área 21.920.0 M2 Estrato 2 Uso 5221 Lot. Trat. act. industrial Contribución $50.609.630. El 5 de marzo de 1999 la actora presentó solicitud de revocatoria directa contra la citada resolución, y manifestó su inconformidad con el fraccionamiento del predio, y el destino económico, que afirmó es “suburbano de preservación hidrográfica” (fl. 51). Con la Resolución 1080 de 13 de mayo de 1999 (fl.27) se decidió la solicitud de revocatoria directa, en el sentido de modificar los numerales 0450125 y 0450745 y adicionar el numeral 461910, así: Numeral 450125 Área 152.063.4 M2 Uso 6100 suburbano de expansión Contribución $117.029.689. Numeral 450745 Área 14.650.2 M 2 Uso 6310 suburbano de preserv. orográfica Contribución $2.596.791 Numeral 461910 Área 14.650.2 M2 Uso 6320 Suburbano de preserv. Hidrográfica Contribución $3.758.319.

Contra la anterior resolución se concedieron” los recursos de ley”. El 31 de mayo de 1999 la actora interpuso recurso de reposición y subsidiario de apelación contra la citada resolución, y aclaró que lo solicitado fue que se cambiara el destino económico del numeral 0450745, de “Lot. Trat. act. industrial” por “suburbano preserv. hidrográfica”, y se rebajara la contribución, porque todo el predio tenía un solo destino económico (fl.56). El recurso de reposición se resolvió con la Resolución 4865 de 20 de septiembre de 1999 y se decidió confirmar el acto recurrido (fl.33). Con la Resolución 1503 de 18 de agosto de 2000 se resolvió el recurso de apelación y se decidió “modificar la Resolución 4865”, para fijar el valor de la contribución así: Numeral 450125 Área 146.875.1 M2 Uso 6100 suburbano de expansión Contribución $113.036.716 Numeral 450745 Área 8.626.2 M2 Uso 6310 suburbano de preserv. orográfica Contribución $2.655.528. Numeral 461910 Área 18.436.6 M2 Uso 6320 suburbano de preserv. hidrográfica Contribución $4.729.671 DEMANDA La actora solicitó la nulidad de las Resoluciones 5100 de 1998, 1080 y 4865 de 1999, 1503 de 2000. A título de restablecimiento del derecho pidió se declare cancelada la totalidad de la obligación, con el pago realizado por $39.308.916, que corresponde a la contribución determinada en la Resolución 5100 de 1998, para el

numeral 450125; y en subsidio, se ordene al IDU realizar una nueva liquidación de la contribución de valorización demandada.

Fundamento de las pretensiones:

1. Violación del debido proceso.- No se dio a la contribuyente la oportunidad de ejercer el derecho de defensa y contradicción, por cuanto no se surtió el traslado de las pruebas practicadas, en particular los informes técnicos, elaborados por Juan Carlos Vargas, al resolver la revocatoria directa, y Mauro Alejandro Contreras, al decidir el recurso de reposición; así como de las comunicaciones de los Departamentos de Planeación y Catastro Distrital; por lo que tales pruebas no pueden tenerse en cuenta para proferir la decisión correspondiente, de conformidad con lo previsto en las normas del Código de Procedimiento Civil que regulan el régimen probatorio.

Tampoco se decretó la inspección judicial solicitada en la revocatoria directa, ni se hizo ningún pronunciamiento al respecto, con lo cual se violó el derecho de defensa.

2. Desconocimiento de la garantía procesal de la no reformatio in pejus.- El IDU no podía, al resolver la revocatoria directa, incrementar la cuantía del gravamen a $73.727.800 (sic), respecto del numeral 450125, como lo hizo en la Resolución 1503 de 2000, por cuanto lo previsto en el artículo 86 del Acuerdo 07 de 1987, acerca de la posibilidad de resolver sobre las cuestiones no planteadas, pero que aparezcan con motivo del recurso, no es aplicable a la revocatoria directa.

Además, en aplicación del principio procesal de la no reformatio in pejus que hace

parte del derecho fundamental del debido proceso, no es posible, que con motivo de la reclamación, se haga más gravosa la carga impositiva de la contribuyente.

3. Nulidad de la Resolución 1080 de 1999, por revocar un acto de contenido particular sin consentimiento del titular.- Mediante la citada resolución se modificó la Resolución 5100 de 1998, incrementando el gravamen respecto del numeral 450125, cuyo uso es “Suburbano de preservación hidrográfica”, el cual no fue objeto de impugnación, desconociendo los presupuestos de la revocatoria directa de que tratan los artículos 73 y 74 del Código Contencioso Administrativo.

4. Extinción de la obligación por pago.- La demandante pagó en su totalidad la contribución asignada sobre el inmueble, relacionada en el numeral 450125 de la Resolución 5100 de 1998, por $39.308.916, menos el descuento por pronto pago y de contado, de $3.930.892 conforme recibo de pago que se acompaña. Por tanto, se incurrió en violación del artículo 1625 del Código Civil, que consagra la extinción de la obligación por pago.

OPOSICIÓN La demandada contestó la demanda y expuso las siguientes consideraciones, en defensa de la legalidad de los actos acusados: Si bien los informes técnicos constituyen la base de la liquidación de la contribución, su traslado generaría la posibilidad de formular nuevas objeciones, pese a que constituyen el sustento probatorio de la decisión administrativa, contra la cual proceden los recursos respectivos. Las comunicaciones de los Departamentos de Planeación y Catastro Distrital fueron allegadas por la misma actora con la solicitud de revocatoria directa y la

inspección judicial solicitada fue practicada, como se constata en el informe técnico, soporte de la Resolución 1080 de 1999. De conformidad con el artículo 70 del Acuerdo 21 de 1983, cuando la Administración conoce de los recursos interpuestos, tiene competencia para pronunciarse respecto del acto recurrido en su integridad, de suerte que si como resultado de la revisión, resulta que el gravamen fue liquidado por un menor valor del que realmente correspondía, está facultada para reliquidarlo. Como precisamente el destino económico fue el argumento de la solicitud de revisión de la contribución asignada al inmueble, la consecuencia de tal revisión implicó modificar el valor de la misma, y para garantizar el derecho de defensa, contra la resolución que decidió la revocatoria directa se concedieron los recursos de ley. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal de Cundinamarca se declaró inhibido para hacer un pronunciamiento de fondo en lo referente a los numerales 450125 y 450745 contenidos en la Resolución 5100 de 1998; anuló parcialmente el numeral 461910 de la Resolución 1503 de 2000 y declaró que la demandante sólo está obligada al pago de $3.758.319 por contribución de valorización del predio, en lo que respecta al citado numeral. Para respaldar la decisión inhibitoria el a quo se remitió a lo expresado en el auto de 16 de julio de 2001, por el cual se revocó el auto inadmisorio de la demanda, donde se advirtió que ésta sólo era procedente respecto de la resolución que resolvió la revocatoria directa y sus confirmatorias posteriores. Advirtió que el análisis de fondo se limitaría al numeral 461910, al cual se asignó

una contribución de valorización de $3.758.319 en la Resolución 1080 de 1999, y al respecto expuso: Dado que es mediante el respectivo acto administrativo que se toma determinada decisión, y frente a él proceden los recursos, controvirtiendo las pruebas y los argumentos, la falta de notificación o traslado de los informes técnicos, no vulnera el debido proceso ni el derecho de defensa. Sobre la inspección judicial solicitada y no decretada, se advierte que no se vulnera el debido proceso ni el derecho de defensa, “dado que la falta de un pronunciamiento equivale a una decisión negativa”. En relación al desconocimiento del pago, se precisa que el aspecto fáctico que permite juzgar el fondo de la controversia es el referente al numeral 461910, para el cual se fijó inicialmente una contribución de $3.758.319, que luego se modificó a $4.729.671, “y en tales condiciones el pago no resulta probado”. Teniendo en cuenta que en la Resolución 1503 de 2000, se aumentó a $4.729.671 el valor de la contribución para el numeral 461910, que había sido fijada en la Resolución 1080 de 1999 en $3.758.319 y se hizo más gravosa la situación jurídica de la contribuyente, se vulnera el principio de la no reformatio in pejus, tal como lo ha expresado la jurisprudencia1. Por lo anterior, se mantiene la contribución en la suma fijada en la Resolución 1080 de 1999. APELACIÓN La demandante manifestó su inconformidad con la sentencia de primera instancia en los siguientes términos: En la Resolución 5100 de 1998 se asignó al numeral 0450125 una contribución de

$39.308.916 y al numeral 450745 una contribución de $50.609.630, para un total de $89.918.546. Con la Resolución 1080 de 1999, se resolvió la revocatoria directa, y en dicho acto el valor de la contribución del numeral 450125 se fijó en $123.384.7999, es decir que el tributo se incrementó en $84.075.883. Contra tan improcedente e injusto aumento del gravamen se ejercieron los recursos de reposición y apelación, es decir que respecto de la contribución fijada por la citada resolución y su numeral 0450125, se agotó la vía gubernativa. El Tribunal incurre en error cuando deja de pronunciarse sobre el numeral 450125 de la Resolución 1080 de 1999, porque es este el acto que aumentó la contribución ya fijada para ese numeral, es decir que se trata de un hecho nuevo sobre el que debía pronunciarse el a quo, precisamente porque la admisión de la demanda dispuesta por el Consejo de Estado, fue para que se debatiera este punto y se concediera la defensa al contribuyente. No aceptar la vía contenciosa contra los aumentos sorpresivos de gravámenes, no contemplados en las resoluciones inicialmente reclamadas, implica la violación del debido proceso y el establecimiento de un poder omnímodo de la administración, para sancionar al contribuyente, aumentando el tributo en forma oficiosa, por el solo hecho de solicitar su reconsideración. Los actos administrativos de carácter particular no pueden ser revocados sin el consentimiento del respectivo titular, más aún cuando se demostró con la 1 Consejo de Estado sentencia de 24 de octubre de 1975 Exp. 2211 M.P. Humberto Mora Osejo.

demanda que el tributo atinente al numeral 450125 de la Resolución 5100 por $39.308.916 ya fue pagado y por tanto dicha obligación se encontraba extinguida por pago, al tenor del artículo 1625 del Código Civil. Sin embargo el IDU, sin el consentimiento de la demandante, revocó el acto inicial y aumentó la contribución de valorización, en la suma de $84.075.883 y con ello incurrió en violación del artículo 73 del Código Contencioso Administrativo, y del principio de la reformatio in pejus, porque hizo más gravosa la situación jurídica de la contribuyente. La demandada solicita se revoque la sentencia apelada, en cuanto declara la nulidad del numeral 461910, por las siguientes razones: El numeral 461910 de la Resolución 1080 de 1999, para el cual se determinó una contribución de valorización de $3.758.319. corresponde a la zona de preservación hidrográfica del inmueble, con un área de 14.650.2 M2,, es producto de la petición de revocatoria directa que hizo el titular del derecho de dominio del inmueble, quien en su escrito manifestó que el área total del inmueble era de 175.149 M2, y que su destinación es la anotada. De ahí, que para obrar de acuerdo a lo solicitado, el IDU procedió a redistribuir por usos el área total señalada, por cuanto la documentación expedida por la entidad competente soportaba esa cabida superficiaria. Para seguir el trámite correspondiente, se efectuó el estudio técnico pertinente y se estableció que existen 18.436.6 M2 de afectación por el antiguo cauce del río

Bogotá, el cual cuenta con una zona de ronda hidráulica y de manejo de preservación ambiental de 30 metros, demarcada por la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, entidad que así lo certificó en oficio 7500-2000-00399. Además presenta afectación de vallados que no se tuvieron en cuenta en la instancia anterior. Por ello se modificó el área asignada en la Resolución 4865 de

1999. También existen 8.626.2 M2 de afectación orográfica por la Avenida Centenario y vía local y el área restante del predio quedó en 146.875.1M2, como suburbano de expansión (6100).

El fraccionamiento del predio está soportado en el literal f) del artículo 56 del Acuerdo 7 de 1987, es decir reconociendo sus afectaciones, pues de no ser así, todo el predio se hubiese gravado como suburbano de expansión y el factor de liquidación sería mayor en comparación con el de preservación. En la resolución que decidió el recurso de reposición se fijó el gravamen en $123.384799, y en la que resolvió la apelación se redujo a $120.421.915, lo cual demuestra que se cumplió el debido proceso y no se hizo más onerosa la situación del apelante. Está demostrado que la actuación del IDU se hizo en estricto seguimiento de las peticiones del recurrente y para ello se ofició a la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, con el fin de determinar lo concerniente a la petición de la afectación ambiental, y dicha entidad soportó la información para determinar el

área del numeral 461910. La reformatio in pejus, no es de aplicación absoluta, sino que tiene limitaciones que restringen su operatividad. Y si bien puede ser aplicable a algunos procedimientos administrativos, ello depende de que la normatividad aplicable lo permita, como es el caso, puesto que el Estatuto de Valorización -Acuerdo 7 de 1987y los Acuerdos 25 de 1995 y 9 de 1998, son normas especiales, que regulan lo concerniente al tema y deben ser aplicadas, porque a ellas está supeditada la Administración. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La demandada reitera los fundamentos de la apelación. La demandante insiste en los argumentos de la apelación. MINISTERIO PÚBLICO Solicita confirmar el numeral 1 de la sentencia apelada, en el cual el Tribunal declaró la inhibición para fallo de fondo en lo referente a los numerales 450125 y 450745 de la Resolución 5100 de 1998, respecto de la cual no se agotó la vía gubernativa, y se acceda a las demás súplicas de la demanda, por las siguientes razones: La Administración hubiera podido revocar o modificar la Resolución 5100 de 1998, alegando razones de legalidad o conveniencia, pero en todo caso sujetándose al trámite y las exigencias previstas en los artículos 63 a 73 del Código Contencioso Administrativo. El actor optó por la revocatoria directa, con la única finalidad de que la Administración corrigiera la liquidación de la contribución de valorización asignada en la citada Resolución por $50.609.603, a la parte del predio identificada con el numeral 450745, como quiera que el uso atribuido al bien “lote para tratamiento de

actividad industrial”, lo consideraba anómalo frente a la ley y causante de agravio injustificado a sus derechos. Sin embargo, la administración modificó la Resolución 5100, sin el consentimiento expreso y escrito del contribuyente, a quien debió citar para darle a conocer los nuevos hechos y razones existentes dentro del expediente, así como las pruebas allegadas, a fin de acomodar la actuación a las normas que regulan la revocatoria directa. Si bien el principio de la no reformatio in pejus no se aplica íntegramente en el procedimiento tributario, es claro que los funcionarios distritales, con competencia para resolver los recursos de reposición y apelación, tenían la limitación de no hacer más gravosa la situación del contribuyente, respecto de las sumas consignadas en la Resolución 5100, sin su consentimiento. CONSIDERACIONES DE LA SALA Previo a decidir la Sala advierte, que la demanda sólo fue admitida respecto de la Resolución 1080 de 1999, por la cual se decidió la revocatoria directa propuesta contra la Resolución 5100 de 1998, que distribuyó y asignó contribución de valorización al predio “Finca la Rosita El Chanco”, de propiedad de la actora; y de sus confirmatorias 4865 de 1999 y 1503 de 2000. En consecuencia, y de acuerdo con los términos de la demanda, la controversia se contrae a establecer si el incremento del gravamen dispuesto a través de las citadas resoluciones respecto del numeral 450125 se ajusta a la legalidad. Lo anterior, porque si bien de conformidad con el artículo 72 del Código Contencioso Administrativo, ni la resolución que decidió la revocatoria directa, ni

las que resolvieron los recursos de reposición y apelación interpuestos contra ella, permitían revivir los términos para ejercitar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la circunstancia de haber aumentando el valor de la contribución de valorización, constituye un hecho nuevo creador de una situación jurídica particular, por lo que es posible acudir ante la jurisdicción, para permitir la revisión de esa decisión, tal como lo precisó la Sala en la providencia de 16 de julio de 2001 (fl. 79), que desató el recurso de apelación interpuesto contra el auto inadmisorio de la demanda proferido por el Tribunal. Significa que la actuación que culminó con la Resolución 5100 de 1998 surtió los efectos jurídicos propios de la firmeza adquirida y el atributo de la ejecutoriedad y que ella no es susceptible de control jurisdiccional. Precisado lo anterior, procede la Sala a decidir, sobre el recurso de apelación interpuesto por las partes demandante y demandada, conforme a las siguientes consideraciones: Según la Resolución 5100 de 1998, por la cual se distribuyó y asignó la contribución de valorización, el predio de propiedad de la actora afectado con el gravamen, se identifica así: Numeral 0450125

Área: 153.229.0 M 2

Uso 6320 Suburbano Preserv. Hidrográfica Contribución $39.308.916 Numeral 0450745 Área 21.920.0 M 2 Us 5221 Lot. Trat. Activ. Industrial Contribución $50.609.630.

Total contribución asignada: $89.918.546

La contribuyente al formular la solicitud de revocatoria contra la anterior

resolución, solicitó “revisar y unificar el destino económico que se le dio al inmueble”, que es el de “suburbano de preservación hidrográfica”; que no hay lugar a fraccionar el inmueble; y que se reduzca el valor de la contribución. Para demostrar sus afirmaciones solicitó decretar una inspección judicial con peritos. Con la Resolución 1080 de 13 de mayo de 1999, se resolvió la solicitud de revocatoria directa, en el sentido de “modificar la Resolución 5100 de octubre 26 de 1998 en lo que respecta a los numerales 0450125 y 0450745, los cuales quedaran así:” Numeral 0450125 Área 152.063.4M 2 Uso 61000 suburbano de expansión Contribución $117.029.689 Numeral 450745 Área 8.435.4 M 2 Uso 6310 suburbano de preserva. orográfica Contribución $2.596.791 Numeral 461910 Área 14.650.2 M 2 Uso 6320 suburbano de reserva. hidrográfica Contribución $3.758.319 Como se observa, el valor de la contribución fijado inicialmente para el numeral 0450125, fue incrementado de la suma inicialmente asignada ($39.308.916), a $117.029.689; se redujo el valor de la contribución inicial para el numeral 450745 ($50.609.630) para fijarla en $2.596.791; y se adicionó un nuevo numeral, el 461910, al cual se asignó una contribución de $3.758.319. Para un total a cargo de $123.384.799. En la Resolución 1503 de 2000, al decidir el recurso de apelación el valor de la

contribución de valorización se determinó así: Numeral 450125 $113.036.716 Numeral 450745 $2.655.528 Numeral 461910 $4.729.671 Total contribución de valorización: $120.421.915 Según los argumentos de la demanda, que se reiteran en el recurso de apelación, la inconformidad de la demandante radica en que al decidir la revocatoria directa se incrementó en $73.727.800 la contribución de valorización asignada por la resolución 5100 de 1998 al numeral 450125, en $39.308.916, dado que en la Resolución 1503 de 2000, que resolvió el recurso de apelación, se fijó en $113.036.716. El incremento del gravamen discutido en la demanda es el hecho nuevo que permite acceder a juzgar de fondo la controversia propuesta a consideración de la jurisdicción, relativa únicamente al numeral 450125, pues no se hace referencia alguna a la adición del numeral 461910, como lo entendió el a quo, por lo cual el análisis de la controversia se limita a establecer la legalidad de tal decisión. La Sala observa que la decisión adoptada por la entidad demandada no se ajusta al procedimiento previsto para el efecto, pues es evidente que no se trató de configurar la causales de revocatoria directa de que trata el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo, sino de adecuar la liquidación de la contribución a las características del predio, con base en las cuales se produjo una nueva segregación del mismo, atendiendo en cada caso su destino económico, con la consecuente incidencia en la determinación de la contribución de valorización. Es

decir que se aprovechó la reclamación de la contribuyente para subsanar las inconsistencias en que incurrió la administración al asignar la contribución inicial, con base en las cuales se produjo una nueva liquidación, que agravó la carga impositiva de la demandante. Si bien es cierto que la contribución de valorización debe liquidarse y asignarse con sujeción a la normatividad local que rige el respectivo procedimiento, ello no implica que se desconozca el derecho fundamental del debido proceso, sustituyendo los procedimientos legales establecidos, precisamente para garantizar la seguridad jurídica de los administrados, como en efecto se hizo, al resolver en la revocatoria directa sobre cuestiones que no corresponden a las pretensiones del recurrente ni a la finalidad de esta forma de reclamación, creando una nueva situación jurídica, más gravosa para la contribuyente, pues no le es permitido a la autoridad fiscal adecuar a su arbitrio los procedimientos. De otra parte, el hecho de que la entidad demandada haya concedido recursos contra la resolución que resolvió la revocatoria directa, que no son procedentes, y que de ellos haya uso la actora, no implica que la actuación cumpla con el debido proceso, pues no se trata de adecuar los procedimientos legales, según convenga, sino de aplicarlos “con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio”. Tampoco puede ampararse la Administración en la disposición prevista en el artículo 86 del Acuerdo 7 de 1987 (Estatuto de Valorización del Distrito Capital de Bogotá), según la cual, al resolver los recursos interpuestos, “La decisión resolverá todas las cuestiones que hayan sido planteadas y las que aparezcan con

motivo del recurso, aunque no lo hayan sido antes”, ya que la norma se refiere, en los mismos términos en que aparece consagrada en el artículo 59 del Código Contencioso Administrativo, a los recursos ordinarios y por ello no es legal mediante la revocatoria directa, sorprender al contribuyente incrementando en forma considerable la contribución de valorización, a propósito de su reclamación, pues lo que impone la norma es una obligación a la administración, de decidir sobre todas las cuestiones planteadas por el recurrente en vía gubernativa, incluidas aquéllas que no hayan sido propuestas por él en instancias anteriores al acto definitivo, que es objeto de la reclamación. Adicionalmente, la Sala encuentra pertinente al caso el criterio expuesto en la jurisprudencia que cita el demandante, s