CE-SECCION CUARTA-25000-23-27-000-2001-00420-01(15199)-2008

APORTES AL SENA - Aporte de las personas naturales y jurídicas dedicadas a la industria de la construcción / DIRECTOR REGIONAL DEL SENAFacultades / DEUDAS POR APORTES PARAFISCALES AL SENA - El Director Regional tiene facultades para obtener el pago de tales deudas Conforme a los artículos 4 del Decreto 2375 de 1994 y 4 del Decreto 083 de 1976, reglamentario del primero, las personas naturales y jurídicas dedicadas a la industria de la construcción deben pagar en cada año fiscal como aporte al SENA el ½% del valor de las obras que ejecuten directamente o por subcontratistas. El artículo 7 de la Ley 21 de 1982 “por el cual se modifica el régimen del subsidio familiar y se dictan otras disposiciones”, dispuso que están obligados a pagar aportes al SENA, entre otras personas, los empleadores que ocupen uno o más trabajadores permanentes. El artículo 6 de la Ley 119 de 1994, que reestructuró el SENA, dispuso que la dirección y administración de dicha entidad están a cargo del Consejo Directivo Nacional y del Director General, quien es su representante legal (artículo 11); y, tiene dentro de sus funciones dictar los actos administrativos necesarios para cumplir la gestión administrativa a cargo de la entidad. Según el artículo 16 ibídem la dirección y administración regional de la entidad están a cargo del Consejo Regional y de un director regional, quien representa al Director General y se encarga de coordinar, administrar y velar por la ejecución de las actividades del SENA en su jurisdicción (artículo 20 ibídem). Así pues, al Director Regional le corresponde ordenar las acciones necesarias para obtener el pago de

las deudas por aportes parafiscales, con base en las liquidaciones individuales. Esta facultad comprende desde la constitución del título o determinación de la obligación con base en las liquidaciones de aportes, hasta el cobro mismo de la obligación. DIRECTOR REGIONAL DEL SENA - Una de sus funciones es liquidar a nivel regional los aportes adeudados por los empleadores / EMPLEADORES PUBLICOS Y PRIVADOS - Sus deudas por aportes al SENA puede ser liquidadas por las directores regionales / LIQUIDACION OFICIAL DE APORTES PARAFISCALES - Los Directores Regionales del SENA tienen facultad para expedirla Con base en las liquidaciones en mención, el Director Regional del SENA del Quindío por Resolución 234 de 1999 determinó la obligación por aportes a cargo de la actora, para lo cual estaba plenamente facultado, con base en el artículo 25[a] de la Resolución 434 de 1998. Lo anterior, porque dentro de las funciones de los Directores Regionales del SENA se encuentra la de liquidar a nivel regional los aportes adeudados por los diferentes empleadores públicos o privados y constituir así el título ejecutivo a cargo de los obligados. En consecuencia, tanto el acto definitivo, como las liquidaciones individuales que le sirvieron de soporte fueron expedidos por quienes estaban debidamente facultados para ello. En cuanto a la imposibilidad de impugnar las liquidaciones individuales, se aclara que por tratarse de actos de trámite, no procedía recurso alguno (artículo 49 del Código Contencioso Administrativo), tal y como expresamente se menciona en dichos actos. Sin embargo, las liquidaciones fueron conocidas por la actora, como consta

en el texto de las mismas, en las que aparece sello y firma de recibido. De otra parte, no se afectó el derecho de defensa de la actora, pues, a través del recurso de reposición contra el acto que determinó los aportes a su cargo, pudo cuestionar las liquidaciones individuales que le sirvieron de soporte.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: HECTOR J. ROMERO DIAZ

Bogotá, D.C., tres (3) de abril de dos mil ocho (2008) Radicación número: 25000-23-27-000-2001-00420-01(15199)

Actor: INVERSIONES URBANAS LTDA.

Demandado: SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA FALLO Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia de 12 de octubre de 2004 del Tribunal Administrativo del Quindío, que negó las súplicas de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos por los cuales el SENA liquidó y ordenó el pago de los aportes de los años 1995 a 1997.

ANTECEDENTES Por liquidaciones de 21 de julio de 1998 el SENA declaró la existencia de una deuda por aportes parafiscales a cargo de INVERSIONES URBANAS LTDA. por $3.363.456 por el año 1995, $8.354.401 por 1996 y $11.711.785 por 1997 (fls. 4 y 5 c.a.). Con base en las liquidaciones en mención, mediante Resolución 234 de 28 de octubre de 1999, el SENA liquidó y ordenó el pago de $15.602.991, a cargo de

la actora por aportes durante los años 1995 a 1997. El acto fue confirmado en reposición por Resolución 335 de 30 de diciembre de 1999. LA DEMANDA La actora solicitó la nulidad de las Resoluciones 234 y 335 de 1999. A título de restablecimiento del derecho pidió que se declare que no está obligada a pagar los aportes determinados en los actos acusados. Como normas violadas invocó los artículos 29 y 209 de la Constitución Política; 1, 2, 3, 50 y siguientes del Código Contencioso Administrativo, cuyo concepto de violación desarrolló así: Se violó el debido proceso porque las liquidaciones, fundamento de los actos acusados, no contienen la cuantía de la obligación, el documento que sirvió de base a la misma, la tarifa, el funcionario competente y la relación laboral que constituyó el hecho generador del aporte. Además, las liquidaciones no fueron notificadas en debida forma, lo que impidió interponer los recursos. No hubo proceso de determinación de los aportes y las contribuciones a favor del SENA; por tanto, debió aplicarse el artículo 1 del Código Contencioso Administrativo en lo que se refiere a la notificación y recursos contra la liquidación. Según los actos acusados las liquidaciones son órdenes de pago que no se encuentran en firme, porque no han sido notificadas y por tanto no se interpusieron los recursos que agotaran la vía gubernativa. En consecuencia, es nula la resolución que ordenó el pago, pues, se expidió con base en liquidaciones que carecen de fundamento legal. El Director Regional del SENA del Quindío no tenía competencia ni

jurisdicción para liquidar los aportes y la contribución al FIC, porque no existe norma que lo faculte; tampoco el Consejo Nacional del SENA y el Director General la delegaron. La facultad que mediante Resolución 434 de 1998 delegó el Director General en el Director Regional fue la de ordenar las acciones para obtener el pago del capital y de los intereses adeudados al SENA por los empleadores públicos y privados, conforme a las liquidaciones que se practiquen por concepto de aportes y contribuciones al FIC administrado por el SENA. Entonces, el Director Regional no tiene facultad para liquidar los aportes y contribuciones. Los actos acusados no son una liquidación sino una orden de pago cuyo cobro procede mediante el trámite coactivo. Como la prueba o soporte de los actos acusados no fue notificada, es nula, al igual que la resolución que contiene la orden de pago. No se pudieron interponer los recursos de reposición y apelación contra las liquidaciones son el soporte de los actos acusados, por lo que se violó el derecho de defensa de la actora. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El demandado solicitó reconocer ajustados a derecho los actos administrativos impugnados, y al efecto expuso: Los aportes a favor del SENA son una contribución parafiscal, creados por el Decreto 118 de 1957, reglados por las Leyes 21 de 1982, 119 de 1994, 225 de 1995 y el Decreto 111 de 1996. Según las Leyes 21 de 1982 y 119 de 1994 los aportes deben ser pagados al SENA por los empleadores particulares cada mes y equivalen al 2% del pago que efectúen como retribución por concepto de salarios.

Los aportes deben ser pagados dentro de los diez primeros días de cada mes, a través de una caja de compensación familiar o consignación ante la entidad, con base en la liquidación que el empleador efectúe. El SENA sólo interviene para verificar la correcta liquidación y el pago oportuno, motivo por el cual se expidieron los actos acusados. Si el pago no es oportuno, el SENA puede persuadir al empleador para que cumpla con su deber; si persiste la mora, se inicia proceso de cobro (artículos 51 del Decreto 341 de 1988 y 112, 113 de la Ley 6 de 1992). LA SENTENCIA APELADA El Tribunal negó las súplicas de la actora por las siguientes razones: En la Resolución 234 de 1999 el SENA determinó los aportes conforme a los artículos 4 y 5 del Decreto 2375 de 1974 y 4,7,8,9 y 10 del Decreto 083 de 1976 y con base en las liquidaciones de 21 de julio de 1998, que sirvieron de soporte. La citada resolución se notificó por edicto sin que aparezca constancia de la imposibilidad de la notificación personal y aunque no está el escrito de interposición del recurso, se deduce que éste se presentó y que fue resuelto por la entidad por Resolución 335 del mismo año. En las liquidaciones que fundamentaron la resolución que ordenó el pago a cargo de la actora de los aportes, aparece constancia de que la sociedad la recibió, luego, sí tuvo oportunidad de controvertirla. La Resolución 234 de 1999 fue expedida por funcionario competente, pues

según los artículos 25 y 42 [6] de la Resolución 434 de 1998, al Director Regional del SENA Quindío, se le delegó la representación del Director General en aquellos actos de carácter procedimental y administrativo, como los que fijan los aportes al SENA, así como para resolver los recursos que contra tales actos se interpongan. EL RECURSO DE APELACIÓN La demandante sustentó el recurso así: La Resolución 434 de 1998 delegó en las regionales y seccionales del SENA la función de ordenar las acciones para obtener el pago de los aportes por concepto de capital e intereses, de acuerdo con las liquidaciones individuales que se hayan practicado. La facultad está limitada al cobro con fundamento en la liquidación que como acto administrativo debe contener los elementos que permitan al empleador conocer los factores que sirvieron para determinar la obligación, las bases, tarifas y circunstancias de tiempo, modo y lugar. Además, respecto de tal liquidación debió agotarse la vía gubernativa y garantizar el derecho de defensa. El SENA fijó de manera caprichosa la obligación sin notificar el acto que le sirvió de soporte y sin competencia del funcionario que lo expidió. Así mismo, las resoluciones acusadas son órdenes de pago de sumas que no han sido controvertidas por el administrado. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Las partes demandante y demandada no intervinieron en esta oportunidad procesal. El Ministerio Público no emitió concepto. CONSIDERACIONES En los términos de la apelación la Sala precisa si se ajustaron a derecho los actos por los cuales el SENA liquidó y ordenó el pago de los aportes parafiscales

de los años 1995 a 1997 a cargo de la actora, quien se dedica a la industria de la construcción (fls. 21 a 26 c.ppal). En concreto, determina si el funcionario que profirió las liquidaciones de los aportes que sirvieron de base para expedir los actos acusados era competente y si la imposibilidad de impugnar dichas liquidaciones violó el debido proceso de la actora. Conforme a los artículos 4 del Decreto 2375 de 1994 y 4 del Decreto 083 de 1976, reglamentario del primero, las personas naturales y jurídicas dedicadas a la industria de la construcción deben pagar en cada año fiscal como aporte al SENA el ½% del valor de las obras que ejecuten directamente o por subcontratistas . 1 El artículo 7 de la Ley 21 de 1982 “por el cual se modifica el régimen del subsidio familiar y se dictan otras disposiciones”, dispuso que están obligados a pagar aportes al SENA, entre otras personas, los empleadores que ocupen uno o más trabajadores permanentes. El artículo 6 de la Ley 119 de 1994, que reestructuró el SENA, dispuso que la dirección y administración de dicha entidad están a cargo del Consejo Directivo Nacional y del Director General, quien es su representante legal (artículo 11);y, tiene dentro de sus funciones dictar los actos administrativos necesarios para cumplir la gestión administrativa a cargo de la entidad. Según el artículo 16 ibídem la dirección y administración regional de la entidad están a cargo del Consejo Regional y de un director regional, quien 1 En virtud de las Leyes 21 de 1982 y 119 de 1994 el aporte es del 2%.

representa al Director General y se encarga de coordinar, administrar y velar por la ejecución de las actividades del SENA en su jurisdicción (artículo 20 ibídem). Por Resolución 434 de 1998 el Director General delegó algunas de sus funciones en distintos funcionarios de la entidad. En el artículo 25[a] ibídem delegó en los directores regionales y seccionales del SENA, la facultad de “ordenar las acciones que sean necesarias para obtener el pago de las sumas de capital e intereses adeudados por los empleadores públicos o privados, de acuerdo con las liquidaciones que individualmente hayan sido efectuadas por concepto de aportes a la entidad y contribuciones al Fondo Nacional de Formación Profesional de la Industria de la Construcción –FICadministrado por el Sena, dictando las resoluciones correspondientes y resolviendo los recursos de la vía gubernativa”. Así pues, al Director Regional le corresponde ordenar las acciones necesarias para obtener el pago de las deudas por aportes parafiscales, con base en las liquidaciones individuales. Esta facultad comprende desde la constitución del título o determinación de la obligación con base en las liquidaciones de aportes, hasta el cobro mismo de la obligación. Para cumplir dicha finalidad puede proferir los actos administrativos que sean necesarios y resolver los recursos. Las liquidaciones individuales de los aportes que sirven de soporte a los actos de determinación de los mismos, son expedidas por la Tesorería de la entidad (fl.119). Tales liquidaciones, entonces, no son de competencia de los Directores Regionales, como erróneamente lo entiende la actora. Además, las liquidaciones sin número de 21 de julio de 1998 no fueron dictadas por el Director

Regional del SENA en el Quindío, sino por la funcionaria de Tesorería autorizada por la entidad para ello. En el caso sub júdice, se encuentran probados los siguientes hechos: Por liquidaciones sin número de 21 de julio de 1998 (fl. 118 y 119), la Tesorería del SENA liquidó individualmente los aportes parafiscales de los años 1995 a 1997, a cargo de la actora. En dichas liquidaciones se encuentran identificados el sujeto pasivo de la contribución (la actora), los factores base de liquidación de aportes y la funcionaria que las expidió, quien, se insiste, no es la Directora Regional de la entidad. Con base en las liquidaciones en mención, el Director Regional del SENA del Quindío por Resolución 234 de 1999 determinó la obligación por aportes a cargo de la actora, para lo cual estaba plenamente facultado, con base en el artículo 25[a] de la Resolución 434 de 1998. Lo anterior, porque dentro de las funciones de los Directores Regionales del SENA se encuentra la de liquidar a nivel regional los aportes adeudados por los diferentes empleadores públicos o privados y constituir así el título ejecutivo a cargo de los obligados. En consecuencia, tanto el acto definitivo, como las liquidaciones individuales que le sirvieron de soporte fueron expedidos por quienes estaban debidamente facultados para ello. En cuanto a la imposibilidad de impugnar las liquidaciones individuales, se aclara que por tratarse de actos de trámite, no procedía recurso alguno (artículo 49 del Código Contencioso Administrativo), tal y como expresamente se menciona en dichos actos (fls. 118 y 119).

Sin embargo, las liquidaciones fueron conocidas por la actora, como consta en el texto de las mismas, en las que aparece sello y firma de recibido. De otra parte, no se afectó el derecho de defensa de la actora, pues, a través del recurso de reposición contra el acto que determinó los aportes a su cargo, pudo cuestionar las liquidaciones individuales que le sirvieron de soporte. Por último, se repite, en las liquidaciones individuales se encuentran identificados el sujeto pasivo de la contribución (la actora), los factores base de liquidación de aportes, la tarifa y la funcionaria que las expidió. En consecuencia, como no se desvirtuó la legalidad de los actos, se confirmará la sentencia apelada por las razones expuestas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

F A L L A

1. CONFÍRMASE la sentencia de 12 de octubre de 2004 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de INVERSIONES URBANAS LTDA. contra EL

SENA. Cópiese, notifíquese, comuníquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen y cúmplase. Esta providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha.

MARÍA INÉS ORTIZ BARBOSA LIGIA LÓPEZ DÍAZ -Presidente de la SecciónHÉCTOR J. ROMERO DIÁZ JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ