CE-SECCION CUARTA-25000-23-27-000-2001-00689-01(14047)-2006

DECLARACION DEL IMPUESTO PREDIAL - Se tiene por no presentada la que omite dirección o se informa incorrectamente / OMISION O ERROR AL INFORMAR LA DIRECCION - Se tiene por no presentada; impuesto predial Conforme al artículo 17 del Decreto Distrital 807 de 1993, las declaraciones del impuesto predial se tienen por no presentadas en los casos de los artículos 580 y 650-1 del Estatuto Tributario y cuando se omita o informe equivocadamente la dirección del predio, salvo que corresponda a predios urbanizables no urbanizados y rurales. El artículo 580 del Estatuto Tributario prescribe los eventos en los cuales no se entiende cumplido el deber formal de declarar. Y el 650-1 ibídem, dispone que cuando en la declaración no se informe la dirección o se informe incorrectamente, se aplicará lo dispuesto en los artículos 580 y 589-1. Es decir, que también se tiene por no presentada una declaración de predial si en la misma no se informa la dirección o dicho dato se suministra equivocadamente. En sentencia C-844 de 1999, Magistrado Ponente doctor Fabio Morón Díaz, la Corte Constitucional declaró exequibles los artículos 580 y 650-1 del Estatuto Tributario, pues consideró que la finalidad de los mismos es la seguridad jurídica de los administrados en sus relaciones tributarias, al igual que garantizar el deber de colaboración de los contribuyentes con la Administración. En relación con la omisión de informar la dirección en la declaración, o de informarla de manera incorrecta, señaló la Corte en la sentencia C-844, citada, que en tales eventos el contribuyente está desconociendo el más importante paso hacia la garantía de su

propia defensa y contradicción, porque, al tenor de las normas tributarias, una notificación o un aviso a una dirección incorrecta, por ejemplo, implica una indebida notificación, que le impedirá el no poder explicar, oportunamente, las razones por las cuales considera justa o injusta una decisión de la Administración Tributaria, dentro, claro está, de las oportunidades legales que el propio ordenamiento jurídico tributario consagra para estos eventos. El artículo 60 del Decreto 807 de 1993 dispone cómo se determina la sanción por no declarar en cada uno de los impuestos distritales, entre éstos, el predial. SANCION POR NO DECLARAR IMPUESTO PREDIAL - Nulidad al sancionar por no declarar y al resolver el recurso de reconsideración por omitir dirección; inexistencia del auto declaratorio previo / IMPUESTO PREDIALRequisitos de la sanción por no declarar Pues bien, se encuentra probado que, previo oficio persuasivo de 19 de noviembre de 1999, el actor presentó declaración de impuesto predial por el año 1995, el 10 de diciembre de 1999, la cual fue recibida sin pago. El 29 de diciembre presentó nueva declaración, que se tiene como corrección a la inicial (artículo 19 del Decreto 807 de 1993), en la cual determinó los mismos valores por impuesto y sanción, e hizo un pago parcial. Tanto en la declaración de 10 de diciembre de 1999 como en la del 29 del mismo mes, el actor diligenció erróneamente el renglón 15 “dirección para notificación” , dado que en lugar de dicho dato puso su nombre. Lo anterior, por cuanto en el espacio de la declaración exclusivo para

correo, el demandante informó su nombre y dirección, y en el renglón tres, suministró la dirección del predio, por lo que además de que vio garantizado su derecho de defensa, colaboró con la demandada y permitió a ésta ejercer sus funciones de manera eficiente, a tal punto que la entidad lo notificó de la resolución sanción a la dirección del predio que fue informada en la declaración de

1995. Además, el contribuyente oportunamente interpuso recurso de reconsideración, por lo que se observa que también, en ese aspecto, se garantizó el debido proceso y que conoció sin dificultad alguna la decisión administrativa. De otra parte, encuentra la Sala que al imponer la sanción por no declarar, la demandada violó el debido proceso del actor, puesto que en la Resolución 1289 de 2000 se sancionó a la demandante por no encontrarse prueba de la presentación y pago de la Declaración Tributaria del Impuesto Predial Unificado año(s) gravable(s) 1995. Pero en la resolución que resolvió el recurso de reconsideración, la autoridad tributaria dispuso sancionar al contribuyente porque omitió declarar la dirección de notificación, por lo cual esta declaración se da por no presentada. Se advierte, pues, que la autoridad tributaria cambió los motivos por los cuales el contribuyente fue sancionado, y, por ende, violó su derecho de defensa, puesto que no pudo controvertir administrativamente el argumento nuevo que la autoridad tributaria esgrimió en su contra. Basta con revisar el recurso de reconsideración para concluir que éste no se refirió siquiera al deber de informar la

dirección, sino al hecho de que presentó la declaración de predial de 1995 e hizo pagos parciales de la misma, esto es, que no incurrió en la conducta que se le imputó inicialmente. Por último, observa la Sala que asiste razón al Ministerio Público en cuanto afirma que para que se tenga una declaración por no presentada y como consecuencia, proceda la sanción por no declarar es necesario, en aras del debido proceso, que la autoridad tributaria expida un acto administrativo en el que tenga por no presentada la declaración; sin embargo, como el actor no cuestionó la legalidad del acto acusado por la falta del auto declarativo, no profundizará la Sala en dicho aspecto.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: HECTOR J. ROMERO DIAZ

Bogotá D.C., veintinueve (29) de junio de dos mil seis (2006) Radicación número: 25000-23-27-000-2001-00689-01(14047)

Actor: CRISTOBAL SASTOQUE MELANI

Demandado: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTA Referencia: APELACION SENTENCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de 14 de mayo de 2003, estimatoria de las súplicas de la demanda, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos por los cuales el Distrito Capital impuso a la actora sanción por no declarar impuesto predial por el año gravable 1995.

ANTECEDENTES Por Resolución RS 1289 de 5 de julio de 2000, notificada por correo el

mismo día, el Distrito Capital impuso a CRISTÓBAL SASTOQUE MELANI sanción por no declarar impuesto predial por el año 1995, por no haber incluido en la declaración la dirección para notificaciones (renglón 15). Contra la resolución sanción, el contribuyente interpuso recurso de reconsideración, el cual fue resuelto por Resolución SH 585 de 23 de noviembre de 2000, en el sentido de confirmar el acto recurrido. DEMANDA CRISTÓBAL SASTOQUE MELANI demandó la nulidad de los actos administrativos por los cuales el Distrito Capital le impuso sanción por no declarar impuesto predial por el año 1995. A título de restablecimiento del derecho, pidió que se declare válido y en firme el pago efectuado por concepto del impuesto en mención. El actor alegó como violados los artículos 17 del Decreto Distrital 807 de 1993; 580 y 650-1 del Estatuto Tributario; 251, 252, 254, 258, 278, 279 y 280 del Código de Procedimiento Civil y 155 del Decreto 1421 de 1993, recopilado por el artículo 1 del Decreto 423 de 1996. El concepto de violación lo sintetizó así: No se cumplió ninguno de los supuestos del artículo 580 del Estatuto Tributario para tener por no presentada la declaración del impuesto predial, puesto que la declaración se presentó en el lugar indicado, se suministraron la información del declarante y los factores necesarios para determinar la base gravable y fue firmada por el contribuyente. El acto se encuentra falsamente motivado porque le niega valor probatorio a

la declaración de predial, a pesar de que en la misma se anotaron las direcciones y nombres. A su vez, la demandada desconoció la existencia de la declaración y el pago de la misma, con lo cual infringió los artículos 251 y 252 (5) del Código de Procedimiento Civil, que presumen auténticos los recibos de consignación y comprobantes de crédito y los artículos 258, 278, 279 y 280 ibídem, sobre documentos expedidos por los bancos. También, vulneró el artículo 155 del Decreto 1421 de 1993, recopilado en el 1 del Decreto 423 de 1996, puesto que consideró equivocadamente que el contribuyente no pagó la obligación tributaria. Hubo aplicación indebida del artículo 650-1 del Estatuto Tributario, sobre la sanción por no informar la dirección, por cuanto en la primera casilla de la declaración, “exclusivo para correo”, el contribuyente informó su nombre y dirección y en la casilla 3, la dirección del predio (renglón 3). Así mismo, desconoció los artículos 563 y 564 ibídem, relativos a las direcciones para notificaciones y procesal, respectivamente, pues ha informado las mismas a la Administración. El diligenciamiento del renglón de la dirección es un aspecto puramente formal, puesto que ese dato puede ir en cualquier sitio y la Administración está obligada a verificar tal información por cualquiera de los medios previstos en el artículo 563 del Estatuto Tributario; por lo demás, lo sustancial es el pago del impuesto. El artículo 17 del Decreto 807 de 1993, incluye el 650-1 como causal para

tener por no presentada la declaración, a pesar de que el Estatuto Tributario no lo hace. En consecuencia, es una norma expedida sin facultades legales, como quiera que sólo al legislador, no al Ejecutivo, corresponde fijar las sanciones. La resolución que resolvió el recurso de reconsideración hizo más gravosa la situación del actor, porque incluyó como hecho nuevo la sanción por no suministrar información, a pesar de que el acto inicial impuso sanción por no declarar. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La parte demandada se opuso a las pretensiones del actor en los siguientes términos: Es válida la remisión que al Estatuto Tributario y, en concreto, al artículo 650-1, hace el artículo 17 del Decreto Distrital 807 de 1993, como quiera que conforme a dicho precepto, cuando el contribuyente no informa la dirección o lo hace de manera incorrecta, se tiene por no presentada la declaración en los términos del artículo 580 del Estatuto Tributario. Se cumple el supuesto para la procedencia de la sanción por no declarar, dado que el renglón 15, “dirección para notificación”, fue diligenciado con el nombre del contribuyente y no con la dirección solicitada. Otra cosa es la inclusión de la dirección del predio, pues el impuesto predial es real, como lo ha reconocido la doctrina. SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca anuló los actos acusados y, a título de restablecimiento del derecho, declaró que la actora no debe suma alguna por concepto de la sanción impuesta. Las razones de la decisión son las siguientes:

La Administración sí contaba con facultades para expedir el artículo 17 del Decreto 807 de 1993, pues el artículo 176 del Decreto 1421 de 1993 facultó al gobierno distrital para armonizar las disposiciones locales con el Estatuto Tributario, entre otras materias, en el régimen fiscal. Y el 162 ibídem, dispone que son aplicables en el Distrito Capital las normas del Estatuto Tributario sobre procedimiento y sanciones, entre otros aspectos. En ese orden de ideas, la demandada debía dar aplicación al artículo 17 del Decreto 807, conforme al cual, en términos generales, las declaraciones de impuestos distritales se tienen por no presentadas en los casos de los artículos 650-1 y 580 del Estatuto Tributario. El demandado impuso sanción por no declarar porque no había prueba de la presentación y pago de la declaración de predial; sin embargo, al resolver el recurso de reconsideración, modificó el argumento inicial porque sostuvo que en la declaración no se indicó la dirección de notificación judicial, lo que motivaba que la misma se tuviera por no presentada. En sentencia C844 de 1999, la Corte Constitucional declaró exequibles los artículos 580 del Estatuto Tributario, que prevé cuándo se tiene por no presentada una declaración y 650-1 ibídem , según el cual si el contribuyente no informa la dirección en la declaración o lo hace incorrectamente, ésta se tiene por no presentada. Entre las razones expuestas, figuran el deber de colaboración que corresponde a los administrados, “sin el cual la labor de la Administración Tributaria sería ampliamente dispendiosa, costosa e ineficaz”. Así las cosas, cuando en la declaración no se informa la dirección para

notificación judicial, la Administración debe imponer la sanción por no declarar, pues con dicha omisión el contribuyente no sólo deja de colaborar con la Administración, sino que obstaculiza el procedimiento de determinación oficial del tributo. En el caso concreto, sin embargo, no era procedente la sanción, pues si bien el actor no diligenció el renglón de dirección de notificaciones, sí lo hizo en los renglones de “uso exclusivo para correo” y “dirección del predio”, según lo manifestó en la demanda. A su vez, la entidad notificó los actos acusados a una de las direcciones señaladas por el demandante, quien, en efecto, las recibió y ejerció su derecho de defensa. Además, con base en los criterios de proporcionalidad y razonabilidad y el principio de justicia, la falta de diligenciamiento del renglón 15 no era razón suficiente para imponer la sanción, puesto que esta omisión no causó daño al Distrito, dado que el contribuyente intervino en toda la actuación administrativa y acreditó que había presentado la declaración oportunamente. RECURSO DE APELACIÓN La parte demandada interpuso recurso de apelación contra el fallo del a quo, que sustentó así: Cuando los contribuyentes presentan sus declaraciones de impuestos deben hacerlo correctamente para no generar un desgaste a la Administración y el desconocimiento de los principios de economía y celeridad. Independientemente del obstáculo para el ejercicio de las funciones de la autoridad tributaria, el actor incurrió en la conducta por la cual fue sancionado, toda vez que no diligenció correctamente el renglón “dirección de notificaciones”, dado que puso en él su nombre. De otra parte, la norma no exige que se cause

perjuicio alguno a la Administración. No se contravienen los principios de justicia y equidad, porque si se pasa por alto la omisión de informar la dirección en la declaración, se viola el principio de igualdad en relación con quienes cumplen adecuadamente su deber formal. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Las partes demandante y demandada reiteraron, en esencia, los argumentos de la demanda y contestación de la misma, respectivamente. El Ministerio Público solicitó que se confirme el fallo apelado por las siguientes razones: Si bien la sanción tenía soporte legal, la Administración debía reconocer que el actor contribuyó con la Administración, pues presentó su declaración de predial y pagó el importe de la misma. Además, antes de dictar la resolución sanción, la demandada debió proferir auto declarativo para tener por no presentada la declaración de predial del año 1995. La sanción impuesta no es razonable ni consulta los principios de justicia y equidad, por cuanto el supuesto incumplimiento del contribuyente no generó perjuicios a la Administración. Las normas distritales no disponen que la falta de dirección en la declaración acarrea su no presentación, razón por la cual se violó el principio de legalidad de la sanción. CONSIDERACIONES DE LA SALA En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, debe la Sala precisar si se ajustó a derecho la sanción por no declarar, impuesta a la parte actora por no haber diligenciado correctamente el renglón 15 de la declaración de predial del año 1995, relativo a la dirección para notificación. Conforme al artículo 17 del Decreto Distrital 807 de 1993, las declaraciones

del impuesto predial se tienen por no presentadas en los casos de los artículos 580 y 650-1 del Estatuto Tributario y cuando se omita o informe equivocadamente la dirección del predio, salvo que corresponda a predios urbanizables no urbanizados y rurales. El artículo 580 del Estatuto Tributario prescribe los eventos en los cuales no se entiende cumplido el deber formal de declarar1. Y el 650-1 ibídem, dispone que cuando en la declaración no se informe la dirección o se informe incorrectamente, se aplicará lo dispuesto en los artículos 580 y 589-1.2 Es decir, que también se tiene por no presentada una declaración de predial si en la misma no se informa la dirección o dicho dato se suministra equivocadamente. En sentencia C-844 de 1999, Magistrado Ponente doctor Fabio Morón Díaz, la Corte Constitucional declaró exequibles los artículos 580 y 650-1 del Estatuto Tributario, pues consideró que la finalidad de los mismos es la seguridad jurídica de los administrados en sus relaciones tributarias, al igual que garantizar el deber de colaboración de los contribuyentes con la Administración. En relación con la omisión de informar la dirección en la declaración, o de informarla de manera incorrecta, señaló la Corte en la sentencia C-844, citada, que en tales eventos “el contribuyente está desconociendo el más importante paso hacia la garantía de su propia defensa y contradicción, porque, al tenor de las normas tributarias, una notificación o un aviso a una dirección incorrecta, por ejemplo, implica una indebida notificación, que le impedirá [...] el no 1 ART. 580.—Declaraciones que se tienen por no presentadas: No se entenderá cumplido el

deber de presentar la declaración tributaria, en los siguientes casos: a) Cuando la declaración no se presente en los lugares señalados para tal efecto; b) Cuando no se suministre la identificación del declarante, o se haga en forma equivocada; c) Cuando no contenga los factores necesarios para identificar las bases gravables; d) Cuando no se presente firmada por quien deba cumplir el deber formal de declarar; o cuando se omita la firma del contador público o revisor fiscal existiendo la obligación legal. 2 El artículo 589-1 del Estatuto Tributario fue derogado por el artículo 285 de la Ley 223 de 1995. (sic) poder explicar, oportunamente, las razones por las cuales considera justa o injusta una decisión de la Administración Tributaria, dentro, claro está, de las oportunidades legales que el propio ordenamiento jurídico tributario consagra para estos eventos.” El artículo 60 del Decreto 807 de 1993 dispone cómo se determina la sanción por no declarar en cada uno de los impuestos distritales, entre éstos, el predial. Pues bien, se encuentra probado que, previo oficio persuasivo de 19 de noviembre de 1999, el actor presentó declaración de impuesto predial por el año 1995, el 10 de diciembre de 1999, la cual fue recibida sin pago (folio 16 c. 3). El 29 de diciembre presentó nueva declaración, que se tiene como corrección a la inicial (artículo 19 del Decreto 807 de 1993), en la cual determinó los mismos valores por impuesto y sanción, e hizo un pago parcial (folio 15). Tanto en la declaración de 10 de diciembre de 1999 como en la del 29 del

mismo mes, el actor diligenció erróneamente el renglón 15 “dirección para notificación” , dado que en lugar de dicho dato puso su nombre. No obstante, precisa la Sala que no había lugar a imponer la sanción por no declarar, pues aun cuando legalmente se tiene por no presentada la declaración cuando en ésta se omite informar la dirección o dicho dato es suministrado de manera incorrecta, en el caso sub judice se observa que se cumplió la finalidad de informar la dirección, esto es, garantizar la seguridad jurídica y el derecho de defensa del administrado y el deber de colaboración con las autoridades tributarias. Lo anterior, por cuanto en el espacio de la declaración “exclusivo para correo”, el demandante informó su nombre y dirección, y en el renglón tres, suministró la dirección del predio, por lo que además de que vio garantizado su derecho de defensa, colaboró con la demandada y permitió a ésta ejercer sus funciones de manera eficiente, a tal punto que la entidad lo notificó de la resolución sanción a la dirección del predioque fue informada en la declaración de 1995- (folios 17 y 18 c. 3). Además, el contribuyente oportunamente interpuso recurso de reconsideración, por lo que se observa que también, en ese aspecto, se garantizó el debido proceso y que conoció sin dificultad alguna la decisión administrativa. De otra parte, encuentra la Sala que al imponer la sanción por no declarar, la demandada violó el debido proceso del actor, puesto que en la Resolución 1289 de 2000 se sancionó a la demandante “por no encontrarse prueba de la presentación y pago de la Declaración Tributaria del Impuesto Predial Unificado

año(s) gravable(s) 1995” (folios 17 y 18 c. 3). Pero en la resolución que resolvió el recurso de reconsideración, la autoridad tributaria dispuso sancionar al contribuyente porque “omitió declarar la dirección de notificación, por lo cual esta declaración se da por no presentada”. Se advierte, pues, que la autoridad tributaria cambió los motivos por los cuales el contribuyente fue sancionado, y, por ende, violó su derecho de defensa, puesto que no pudo controvertir administrativamente el argumento nuevo que la autoridad tributaria esgrimió en su contra. Basta con revisar el recurso de reconsideración para concluir que éste no se refirió siquiera al deber de informar la dirección, sino al hecho de que presentó la declaración de predial de 1995 e hizo pagos parciales de la misma, esto es, que no incurrió en la conducta que se le imputó inicialmente (folios 19 y 20 c. 3) . Y no se diga que la violación del debido proceso se “subsanó” ante la Jurisdicción, porque en la demanda el actor se refirió a la información de la dirección, porque, de una parte, el debido proceso no sólo debe surtirse ante los jueces, sino ante las autoridades administrativas (artículo 29 C. Política), y, de otra, el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo prevé como causal de nulidad de los actos de la administración cuando han sido expedidos con desconocimiento del derecho de defensa, como sucede en el caso sub exámine. Por último, observa la Sala que asiste razón al Ministerio Público en cuanto afirma que para que se tenga una declaración por no presentada –y como

consecuencia, proceda la sanción por no declarares necesario, en aras del debido proceso, que la autoridad tributaria expida un acto administrativo en el que tenga por no presentada la declaración; sin embargo, como el actor no cuestionó la legalidad del acto acusado por la falta del auto declarativo, no profundizará la Sala en dicho aspecto. Las razones anteriores son suficientes para confirmar la sentencia apelada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A CONFÍRMASE la sentencia de 14 de mayo de 2003, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. RECONÓCESE personería al abogado PEDRO PASTOR HUERTAS PESTAÑA, como apoderado de la demandada. Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.

HÉCTOR J. ROMERO DÍAZ LIGIA LÓPEZ DÍAZ

Presidente

MARÍA INÉS ORTIZ BARBOSA JUAN ÁNGEL PALACIO H.

RAÚL GIRALDO LONDOÑO

Secretario