CE-SECCION CUARTA-25000-23-27-000-2001-00703-01(14215)-2007

RECURSO DE RECONSIDERACION - Se puede prescindir de interponerlo cuando se atiende debidamente el requerimiento / REQUERIMIENTO ESPECIAL - Al atenderse debidamente se puede prescindir del recurso de reconsideración / AMPLIACION DEL TERMINO PARA CONTESTAR REQUERIMIENTO - No es a lo que se refiere el artículo 708 del E.T / AGOTAMIENTO DE VIA GUBERNATIVA - No se produce al no interponer el recurso de reconsideración siendo que no se atendió debidamente el requerimiento / SENTENCIA INHIBITORIA - Se presenta al no haber interpuesto el recurso para agotar vía gubernativa El artículo 720 del Estatuto Tributario consagra de manera especial el recurso de reconsideración como necesario para el agotamiento de la vía gubernativa y prevé en su parágrafo la posibilidad de acudir directamente a la Jurisdicción, sin interponerlo, cuando se ha “atendido en debida forma el requerimiento especial y no obstante se practique liquidación oficial". Evento éste que tiene ocurrencia, cuando se trata de un acto de determinación oficial del impuesto, en el que el requerimiento especial es presupuesto de procedencia. La Sala ha entendido, que atender el requerimiento especial en debida forma, hace referencia implícita al artículo 707 del Estatuto Tributario, y significa que se dé respuesta dentro de los tres meses siguientes a su notificación, por escrito y firmado por el contribuyente o quien tenga la capacidad legal para hacerlo (artículo 559 ibídem). Además, el escrito debe contener las objeciones a las glosas que le ha hecho la Administración. Finalmente, en cuanto a la petición que hizo el demandante para que en aplicación

del artículo 708 del Estatuto Tributario, se le ampliara el plazo para dar respuesta al requerimiento especial, es preciso dejar sentado, que tal disposición no consagra el supuesto de hecho pretendido, pues éste contempla la facultad que tiene la Administración para expedir la “Ampliación al requerimiento especial” para abarcar hechos y conceptos no contemplados en el inicial, así como para proponer una nueva determinación del impuesto, situación diferente a la que planteó el contribuyente. De acuerdo con lo anterior, fluye sin duda alguna, que el contribuyente no interpuso el recurso de reconsideración contra las liquidaciones de revisión ni atendió en debida forma los requerimientos especiales. En consecuencia, no podía prescindir del aludido recurso para acudir directamente a la Jurisdicción, pues ello implica la ausencia de uno de los presupuestos esenciales para poder demandar en la acción que en el presente asunto se ha intentado, como es el no agotamiento de la vía gubernativa.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: HECTOR J. ROMERO DIAZ

Bogotá, D.C., doce (12) de abril de dos mil siete (2007) Radicación número: 25000-23-27-000-2001-00703-01(14215)

Actor: SALVADOR CARDENAS GOMEZ

Demandado: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTA FALLO Decide la Sala los recursos de apelación interpuestos por las partes, contra la sentencia de 31 de julio de 2003 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, parcialmente estimatoria de las súplicas de la demanda de nulidad

y restablecimiento del derecho instaurada contra los actos administrativos que modificaron el impuesto predial unificado por las vigencias fiscales de 1998 y 1999, respecto del predio de propiedad del demandante. ANTECEDENTES SALVADOR CÁRDENAS GÓMEZ, presentó el 24 de abril de 1998, declaración del Impuesto Predial Unificado por el año gravable 1998, del predio de su propiedad, en la que liquidó como base gravable la suma de $87.348.000. El 17 de junio de 1999 presentó la declaración del año 1999, en la que liquidó como base gravable la suma de $100.450.000. El 19 de junio de 2000, la Dirección de Impuestos Distritales de Bogotá, mediante los Requerimientos Especiales 09-2956 y 09-2957, propuso modificar las liquidaciones privadas del impuesto predial por los años 1998 y 1999, respectivamente, en atención a que la base gravable declarada no correspondía al avalúo catastral vigente para 1997 incrementado en la meta de inflación para cada uno de los años. Propuso igualmente la imposición de la sanción por inexactitud. El 17 de noviembre de 2000, la Administración profirió las Liquidaciones Oficiales de Revisión 1332 y 1333, mediante las cuales modificó las liquidaciones privadas por los mencionados años, en los mismos términos propuestos en los requerimientos especiales. LA DEMANDA El demandante solicitó la nulidad de las liquidaciones de revisión y a título de restablecimiento del derecho, que se confirmen las liquidaciones privadas. Invocó como normas violadas los artículos 6, 29 y 338 de la Constitución Política; 8 de la Ley 14 de 1993; 1 del Decreto1597 de 1985 y 683 y 708 del

Estatuto Tributario.

Fundamento de las pretensiones: En las declaraciones se tuvo en cuenta el autoavalúo del año inmediatamente anterior incrementado en el índice de precios al consumidor, sin embargo, el Distrito las modificó con el fin de aplicar un nuevo avalúo producto de la formación catastral, que nunca se le notificó y por tanto, no pudo objetarlo antes de que adquiriera vigencia.

Aunque el proceso de formación catastral se haya adelantado conforme a la Ley 14 de 1983, al Decreto 3496 de 1983 y las Resoluciones 2555 de 1988 del IGAC y 250 de 1995 del Departamento Administrativo de Catastro Distrital, el avalúo formado no podía tomarse como base del año siguiente, porque para la fecha en que comenzó la vigencia fiscal no estaba en firme, lo cual sólo ocurrió 5 días después del 8 de marzo de 2000, cuando se notificó la decisión que lo confirmó. No procede la sanción por inexactitud, porque se cumplió oportunamente con el denuncio fiscal y liquidó correctamente el impuesto con base en el autoavalúo del año inmediatamente anterior incrementado en el porcentaje fijado por el Gobierno Nacional. Se violó el artículo 708 del Estatuto Tributario Nacional, porque no se accedió a ampliar el plazo para responder al requerimiento especial y fue negado con el argumento de que dicho término se le concedió por igual a todos los contribuyentes. OPOSICIÓN La parte demandada se opuso a las pretensiones de la demanda, para lo cual expuso las siguientes razones: Desconoce el demandante que la base gravable mínima para liquidar el

impuesto predial conforme al artículo 155 del Decreto Ley 1421 de 1993, es el avalúo catastral. El avalúo catastral fue realizado por el Departamento Administrativo de Catastro Distrital, única entidad oficial autorizada para el efecto, por lo tanto su decisión es obligatoria y la Administración Tributaria debe tenerlo en cuenta para liquidar el impuesto, sin cuestionar su validez. Conforme al artículo 11 del Acuerdo 15 de 1987, los avalúos catastrales provenientes de formación, se entienden notificados el día que se efectúe su incorporación en el archivo magnético correspondiente, por lo tanto no es obligatorio notificarlos en forma personal o por edicto y corresponde a los contribuyentes estar al tanto de sus estados de cuenta. De otra parte, el artículo 11 del Decreto 3496 de 1983, prevé que el proceso de formación termina con la resolución que ordena la inscripción en el catastro de los predios que han sido formados y a partir del día siguiente se inicia el proceso de conservación, dentro del cual el propietario o poseedor puede solicitar la revisión del avalúo. De acuerdo con lo anterior, la fecha que cita la demandante no corresponde a la firmeza del avalúo, sino a la notificación personal de la Resolución 104978 de 14 de diciembre de 2000 que decidió una solicitud de revisión, sin modificación alguna. Procede la sanción por inexactitud, porque se utilizó en la declaración tributaria una base gravable equivocada que dio lugar a un menor impuesto a pagar. No se violó el artículo 708 del Estatuto Tributario, que se refiere a la facultad que tiene la Administración para ampliar el requerimiento especial con el fin de

incluir hechos y conceptos no contemplados en el requerimiento, o proponer una nueva determinación oficial del impuesto, lo cual es distinto a la pretensión del demandante de ampliar el término de respuesta al requerimiento especial. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca anuló parcialmente las liquidaciones de revisión y a título de restablecimiento del derecho declaró que el demandante no está obligado a pagar la sanción por inexactitud impuesta en cada una de ellas. Respecto a la base gravable, señaló que mediante la Resolución 1042 de 26 de diciembre de 1995 el Departamento Administrativo de Catastro Distrital estableció el avalúo catastral para el predio del demandante, con vigencia de formación 1996, de manera que para los años gravables 1998 y 1999, se encontraba en firme y era obligatorio para el contribuyente. Su notificación se hizo conforme al artículo 11 del Acuerdo 15 de 1987 mediante la incorporación en el archivo magnético y publicación en el Registro Distrital y en dos periódicos de amplia circulación. Adicionalmente, precisó que la revisión del avalúo solicitada por el demandante y decidida mediante la Resolución 104978 de 14 de diciembre de 1999, hacía parte del proceso de conservación catastral y no era posible discutir su validez en el proceso de determinación tributaria. En consecuencia, la base gravable determinada en los actos acusados corresponde al avalúo catastral fijado mediante un proceso que se encuentra en firme y cuya legalidad no fue desvirtuada. El término para dar respuesta al requerimiento especial está previsto en el artículo 707 del Estatuto Tributario y no consagra posibilidad de prorrogarse. De

otra parte, el artículo 708 ibídem, citado como violado, se refiere a la facultad de la Administración de ampliar el requerimiento a hechos o conceptos no contemplados en el inicial, y no a ampliar el plazo para su respuesta, como erróneamente lo aduce el demandante. Finalmente, levantó la sanción por inexactitud por considerar que el demandante liquidó su impuesto, conforme él creía, era la forma correcta, sin evidenciar el ocultamiento u omisión intencional de datos, por lo que se presenta una diferencia de criterios sobre el derecho aplicable, que impide la imposición de la sanción. LOS RECURSOS DE APELACIÓN El demandante, controvirtió el valor asignado al predio por el Distrito, pues no corresponde a la realidad económica del mismo, debido a que existe una afectación vial que lo divide en dos. Esta situación ha sido tal vez la razón por la cual, la Administración ha venido rebajando cada año su valor. La demandada solicita que se revoque la decisión y en su lugar no se dicte sentencia de mérito, o, se modifique con el fin de confirmar la sanción por inexactitud que se impuso en los actos acusados. Considera que no puede haber una decisión de fondo, por cuanto el contribuyente no agotó la vía gubernativa, mediante el ejercicio del recurso de reconsideración que procede contra las liquidaciones de revisión, conforme al artículo 104 del Decreto 807 de 1993 y 720 del Estatuto Tributario. Tampoco dio respuesta a los requerimientos especiales, sino que respecto de uno de ellos, solicitó ampliación del plazo para contestar, lo cual no tiene cabida en este procedimiento. De manera que no podía demandar directamente

las liquidaciones de revisión sin haber interpuesto el recurso de reconsideración. En lo de fondo, considera que debe mantenerse la sanción por inexactitud, porque el mayor impuesto a pagar se debió a que el demandante inobservó el valor catastral de su predio y no se trató de la interpretación de ninguna norma, ni menos de una diferencia de criterios, de manera que no es aplicable la eximente prevista en el inciso tercero del artículo 101 de Decreto 807 de 1993. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La demandada reiteró los argumentos expuestos en su apelación. En oposición al recurso del demandante, consideró que se trataba de un argumento que no tiene relación con el tema de controversia, ni sirvió de fundamento para la sentencia apelada. El demandante no alegó de conclusión. EL MINISTERIO PÚBLICO Considera que debe declararse probada la excepción de inepta demanda por indebido agotamiento de la vía gubernativa, debido a que el demandante no dio respuesta a los requerimientos especiales previos a las liquidaciones de revisión, ni contra ellas interpuso el recurso de reconsideración, obligatorio para ese efecto, en virtud de lo dispuesto por el artículo 104 del Decreto 807 de 1993 en concordancia con el artículo 720 del Estatuto Tributario. Que como se observa en el expediente, el contribuyente solicitó una ampliación del plazo para dar respuesta al requerimiento especial, pero no formuló ninguna objeción, de manera que, no podía acudir directamente a demandar sin interponer el recurso. CONSIDERACIONES DE LA SALA En los términos del recurso de apelación interpuesto por la entidad

demandada y por cuanto se trata de un presupuesto de procedibilidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, debe la Sala decidir, si el demandante cumplió con el requisito del previo agotamiento de la vía gubernativa para poder demandar las liquidaciones de revisión por el impuesto predial de los años 1998 y 1999, correspondientes al inmueble de su propiedad. De encontrarse satisfecho ese presupuesto, la Sala abordará el estudio del recurso de apelación del demandante y luego, el segundo aspecto controvertido por la demandada en su recurso. Del agotamiento de la Vía gubernativa Conforme al artículo 135 del Código Contencioso Administrativo, la demanda para que se declare la nulidad de un acto particular y se restablezca el derecho del actor, debe agotar previamente la vía gubernativa. Según los artículos 62 y 63 ibídem, el agotamiento de la vía gubernativa acontece cuando contra los actos administrativos no proceda ningún recurso o cuando los recursos interpuestos se hayan decidido, o cuando el acto administrativo quede en firme por no haber sido interpuestos los recursos de reposición o queja, pues éstos no son obligatorios (art. 51 ib). De manera excepcional, el mismo artículo 135 permite demandar directamente, cuando las autoridades “no hubieren dado oportunidad de interponer los recursos procedentes”. En el presente asunto, se demanda la nulidad de las liquidaciones de revisión 1332 y 1333, ambas de 17 de noviembre de 2000, por medio de las cuales la Dirección Distrital de Impuestos modificó las declaraciones del impuesto predial de los años 1998 y 1999, del inmueble de propiedad del demandante (folios 26 y 29 del

c.ppal). En la demanda se afirma que la acción se presenta dentro de los cuatro meses siguientes a la notificación de las liquidaciones de revisión, “con las cuales quedó agotada la vía gubernativa”. Empero, nada se afirma en cuanto a si contra éstas se interpuso recurso alguno tendiente a agotar la vía gubernativa, carga probatoria que, por lo demás, corresponde a la parte actora (artículo 177 Código de Procedimiento Civil). En materia tributaria distrital, el artículo 104 del Decreto 807 de 1993, dispuso que contra las liquidaciones oficiales, las resoluciones que aplican sanciones y demás actos producidos por la Administración, procede el recurso de reconsideración, el cual se someterá a lo regulado por los artículos 720, 722 a 725, 729 a 734 del Estatuto Tributario Nacional. De igual manera, se le informó al contribuyente en las liquidaciones de revisión, que contra las mismas procedía el recurso de reconsideración y se le enunciaron los requisitos que debía cumplir para su interposición. Pues bien, el artículo 720 del Estatuto Tributario consagra de manera especial el recurso de reconsideración como necesario para el agotamiento de la vía gubernativa y prevé en su parágrafo la posibilidad de acudir directamente a la 1 Jurisdicción, sin interponerlo, cuando se ha “atendido en debida forma el requerimiento especial y no obstante se practique liquidación oficial". Evento éste que tiene ocurrencia, cuando se trata de un acto de determinación oficial del impuesto, en el que el requerimiento especial es presupuesto de procedencia. Se excluyen por tanto, de

esta posibilidad, los actos sancionatorios y liquidaciones oficiales distintas a la de revisión, puesto que el requerimiento especial no es requisito para su expedición. 2 1 Adicionado por el artículo 283 de la Ley 223 de 1995. 2 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 29 de agosto de 1997, exp. 8456, M.P. Delio Gómez Leyva. En el mismo sentido, la sentencia del 1° de abril de 2004, exp 13788, M.P. María Inés Ortiz Barbosa. La Sala ha entendido, que atender el requerimiento especial en debida forma, hace referencia implícita al artículo 707 del Estatuto Tributario, y significa 3 que se dé respuesta dentro de los tres meses siguientes a su notificación, por escrito y firmado por el contribuyente o quien tenga la capacidad legal para hacerlo (artículo 559 ibídem). Además, el escrito debe contener las objeciones a las glosas que le ha hecho la Administración. 4 Del examen de los antecedentes administrativos, en el asunto bajo examen, se observa que al demandante le practicaron los requerimientos especiales 092956 y 09-2957 el 19 de junio de 2000, los que fueron notificados el 21 de junio del mismo año. En ellos, respectivamente, la Administración Distrital le planteó la modificación de las declaraciones del impuesto predial por los años 1998 y 1999, del inmueble de su propiedad ubicado en la KR 96 BIS 44 25 (folios 12 y 36 c. antecedentes). El 19 de septiembre de 2000, el contribuyente solicitó un plazo adicional para dar respuesta al requerimiento especial, invocando el artículo 708 del Estatuto

Tributario (folio 7 c. antecedentes). El 17 de noviembre de 2000, la Administración expidió las Liquidaciones de Revisión 1332 y 1333, notificadas por correo el 30 del mismo mes. En la primera se expresa que no se puede conceder la ampliación del plazo para contestar el requerimiento; en la segunda se manifiesta que vencido el término para contestar el requerimiento, el contribuyente no dio respuesta alguna (folios 3 y 23 c. antecedentes). Finalmente, en cuanto a la petición que hizo el demandante para que en aplicación del artículo 708 del Estatuto Tributario, se le ampliara el plazo para dar respuesta al requerimiento especial, es preciso dejar sentado, que tal disposición no consagra el supuesto de hecho pretendido, pues éste contempla la facultad que tiene la Administración para expedir la “Ampliación al requerimiento especial” para abarcar hechos y conceptos no contemplados en el inicial, así 3 Esta sección ha interpretado que para que el requerimiento se entienda “atendido en debida forma” deben cumplirse los requisitos del artículo 707 del E.T. Sentencia del 9 de agosto de 2002, exp. 12915, M.P. Ligia López Díaz y Auto del 20 de febrero de 2003, exp. 13636, M.P. Germán Ayala Mantilla. 4 Sentencias de 9 de septiembre de 2004, Exp. 13817 M.P. Ligia López Díaz y 28 de octubre de 2004, Exp.

13816. M.P. Juan Ángel Palacio Hincapié. como para proponer una nueva determinación del impuesto, situación diferente a la que planteó el contribuyente.

De acuerdo con lo anterior, fluye sin duda alguna, que el contribuyente no

interpuso el recurso de reconsideración contra las liquidaciones de revisión ni atendió en debida forma los requerimientos especiales. En consecuencia, no podía prescindir del aludido recurso para acudir directamente a la Jurisdicción, pues ello implica la ausencia de uno de los presupuestos esenciales para poder demandar en la acción que en el presente asunto se ha intentado, como es el no agotamiento de la vía gubernativa. Coherentemente, ante la ausencia de un presupuesto procesal, la demanda ha debido rechazarse de entrada (artículo 143 del Código Contencioso Administrativo), como así no se hizo por el Tribunal, procede la declaratoria de inhibición, como en efecto se hará. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L LA REVÓCASE la sentencia apelada. En su lugar, DECLÁRASE INHIBIDO para hacer un pronunciamiento de fondo. RECONÓCESE al abogado Pedro Pastor Huertas Pestana, como apoderado de la demandada, en los mismos términos del poder conferido (folio 86). Cópiese, notifíquese, devuélvase al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha.

JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ LIGIA LÓPEZ DÍAZ

Presidente

MARÍA INÉS ORTIZ BARBOSA HÉCTOR J. ROMERO DÍAZ