CE-SECCION CUARTA-25000-23-27-000-2001-01843-01(14276)-2005

SOLICITUD DE REVOCATORIA DIRECTA - No se presente el no invocarse ninguna de sus causales ni pretender la modificación de la resolución de asignación / SITUACION JURIDICA PARTICULAR Y CONCRETA - Se presenta al expedirse el acto de asignación de valorización así haya sido con ocasión de una revocatoria directa / CONTRIBUCION DE VALORIZACION - No se desvirtúa su legalidad aduciendo la simple segregación del predio La Sala observa en primer término, que si bien es cierto, la citada solicitud se formuló como “revocatoria directa”, en realidad no tiene tal carácter, habida consideración que no se invoca causal de revocación alguna (art. 69 C.C.A.), ni se pretende la modificación de la resolución de asignación, sino que simplemente constituye una petición para que se asigne a cada predio resultante de la división material del de mayor extensión, el gravamen que corresponda. Así las cosas no es válido afirmar que la decisión adoptada en la Resolución 5100 de 1998, numeral 450126, creó una situación jurídica particular y concreta a favor de la sociedad Negociación Buenavista, que no podía ser revocada sin su consentimiento, pues está claro que la destinataria de dicho acto fue INVERSIONES AGROPECUARIAS LTDA., quien precisamente en tal carácter formuló la solicitud que denominó de “revocatoria directa”. No cabe duda entonces que fue a través de la resolución 0059 de 2000, que se creó una situación jurídica particular y concreta para la actora, independientemente de que ella se haya proferido a propósito de la solicitud de revocatoria directa formulada por Inversiones Agropecuarias La Estancia y por las solicitudes de desenglobe

presentadas por otros propietarios de los predios segregados, distintos a la actora, como consta en la misma resolución. Por ello, no puede argumentarse válidamente violación al artículo 73 del Código Contencioso Administrativo, como causal de nulidad de los actos acusados, como se planteó en la demanda y lo aceptó el a quo. En relación con el aspecto de fondo la Sala observa que no contiene la demanda argumentación alguna que permita desvirtuar la legalidad de la contribución de valorización asignada a través de los actos acusados, pues se limita la accionante a afirmar que la simple segregación del predio inicialmente gravado en la Resolución 5100 de 1998, no implica que aquél hubiera sufrido cambio físico, sin exponer las razones por las cuales considera que la contribución asignada al predio de su propiedad a través de la Resolución 0059 de 2000, no corresponde a las características reales del predio, ni controvertir los factores de distribución del gravamen que fueron considerados por el IDU para su asignación.

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 69 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 73

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE

Bogotá, D.C., diecisiete (17) de noviembre de dos mil cinco (2005) Radicación número: 25000-23-27-000-2001-01843-01(14276)

Actor: NEGOCIACION BUENAVISTA S.A.

Demandado: INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO Referencia: CONTRIBUCION DE VALORIZACION Se decide el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia de 14 de agosto de 2003 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, estimatoria de las súplicas de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho incoada contra los actos de distribución y asignación de contribución de valorización por beneficio local correspondiente al conjunto de obras de la zona

Eje 5. ANTECEDENTES El 26 de octubre de 1998 el INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO -IDUexpidió la Resolución 5100 “por la cual se asigna la contribución de valorización por beneficio local correspondiente al conjunto de obras de la Zona Eje 5, incluidas en el Plan de Desarrollo “Formar Ciudad” (fl. 21), en la cual se asignó contribución de valorización al predio de propiedad de INVERSIONES AGROPECUARIAS LA ESTANCIA LTDA., de las siguientes características: Numeral 450126 Dirección del predio VEREDA EL CHANCO Cédula Catastral 105401000400000009 Área 364.847.0 M2 Estrato 2 Uso 6100 suburbano expansión Contribución $280.970.322. El 14 de diciembre de 1999, INVERSIONES AGROPECUARIAS LA ESTANCIA LTDA., presentó solicitud de revocatoria directa contra la citada resolución y manifestó que se había realizado división material del predio, según Escritura Pública 3648 de 27 de diciembre de 1995 de la Notaría 52 de Bogotá, registrada el 23 de febrero de 1996, creándose predios independientes, a los cuales se asignó

su respectiva matrícula inmobiliaria. Lo anterior con el objeto de que el valor de la contribución asignado, en mayor extensión, fuera repartido en forma proporcional, en los predios respectivos. (fl. 200 c.a.) Mediante Resolución 0059 de 14 de febrero de 2000 se decidió revocar el Numeral 450126 de la Resolución 5100 de 1998 y asignar la contribución de valorización, entre otros, al predio de propiedad de NEGOCIACIÓN BUENAVISTA LTDA., de las siguientes características: Numeral 483167 Dirección real Cra. 123 14-80 Matrícula Inmobiliaria 50C-1424478 Área 44.399.8 M 2 Estrato 2 Uso 5221 Lote Trat. Act. Industrial Contribución $128.139.681. Contra la anterior resolución se concedieron “los recursos de ley”. (fl.178 c.a.) NEGOCIACIÓN BUENAVISTA S.A. interpuso, el 1 de junio de 2000, recurso de reposición y subsidiario de apelación contra la citada resolución, por considerar que al cambiarse el uso o destinación del predio inicialmente asignado (suburbano de expansión) se incrementó oficiosamente el valor de la contribución de valorización asignada en la Resolución 5100 de 1998 (fls. 155 a 157 c.a.). El recurso de reposición se resolvió con la Resolución 04793 de 28 de agosto de 2000 (fl.140 c.a.) y se decidió modificar el numeral 483167 del acto recurrido, así: Numeral 483167 Dirección real 123 14-80 Área gravada 44.399.8 M2 Uso 5321 Lot.Trat. Con. Industrial

Contribución $93.969.099 Numeral 491147 Dirección real Cra. 123 1480 1

Área gravada: 7.308 M2

Uso 5500 Lote de Preserv. Urbana Contribución $6.467.966. Numeral 491148 Dirección Real Cra. 123 14-80 2 Área gravada 5.421.3 M2 Uso 6320 Subur. Preserv. Hidrog. Contribución $1.390.764. Mediante la Resolución 521 de 2 de abril de 2001 se resolvió el recurso de apelación y se decidió confirmar la decisión contenida en el acto de reposición. LA DEMANDA La actora solicitó la nulidad de las Resoluciones 0059 y 04793 de 2000 y 521 de

2001. A título de restablecimiento del derecho pidió se modifique el valor de la contribución tomando el valor establecido en la Resolución 5100 de 1998, dividiendo el valor total asignado entre los predios producto de la segregación.

Fundamento de las pretensiones: La simple segregación jurídica del predio inicialmente gravado en la Resolución 5100 de 1998, no implicó que materialmente el predio hubiera sufrido algún cambio físico por cuenta de sus propietarios o por cuenta del IDU. Sin embargo, con confusos argumentos, en la Resolución 0059 de 2000 se incrementó el valor de la contribución inicialmente asignado.

Tal decisión es abiertamente ilegal porque una vez producido el acto definitivo de carácter particular y concreto, que liquidó la contribución, no podía el IDU modificarlo sin el consentimiento del particular, porque sólo hay dos oportunidades para modificar el acto de liquidación, la provisional, en la resolución de asignación

y la definitiva, en el proceso de revisión de balance que va hasta un año después de terminadas las obras. LA OPOSICIÓN La demandada expuso las siguientes consideraciones, en defensa de la legalidad de los actos acusados: La solicitud de revocatoria de la Resolución 5100 de 1998 presentada por Inversiones Agropecuarias y la solicitud de desenglobe del predio formulada por los representantes de Fiducomercio, llevaron a hacer un estudio técnico y jurídico, que fue confrontado con las respectivas escrituras, en consideración a que los factores de liquidación inicialmente asignados fueron a la unidad predial en mayor extensión y por tanto debían modificarse, según las características de los inmuebles resultantes del desenglobe. Es decir que la modificación de la destinación o uso de cada uno de los predios no fue oficiosa, sino a solicitud proveniente de quien figuraba como propietario del inmueble y con base en la documentación aportada por los peticionarios, como fue la Resolución CUP-8-047 de 20 de diciembre de 1996, de la Curaduría Urbana No. 2, que alude a la incorporación al área urbana de los predios que conforman el proyecto urbanístico La Estancia. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal declaró la nulidad de los actos acusados y ordenó al IDU que la asignación de la contribución de valorización establecida en el numeral 450126 de la Resolución 5100 de 1998, se distribuya a cada uno de los inmuebles segregados, teniendo en cuenta el número de metros cuadrados que tenga cada uno de ellos. Los fundamentos de la decisión anotada se resumen así: Los actos administrativos que hayan creado una situación jurídica particular y

concreta, no pueden ser revocados sin el consentimiento expreso y el escrito del respectivo titular, conforme el artículo 73 del Código Contencioso Administrativo, norma que invoca la actora a fin de obtener sentencia favorable a sus pretensiones. Se está frente a una situación jurídica de carácter particular, teniendo en cuenta que mediante el numeral 450126 de la Resolución 5100 de 1998 se asignó en forma definitiva la contribución de valorización, que sólo puede modificarse cuando no excede la suma liquidada. En la solicitud de revocatoria directa se pidió distribuir la contribución en forma proporcional a los lotes segregados, por lo que no podía la Administración cambiar el uso del predio, ni modificar el valor de la contribución. Se presume que la decisión inicial cuenta con los datos necesarios para que sea acertada, por lo que no es posible posteriormente volver a establecer la contribución, cambiando las propiedades de lo predios, como es el de uso del suelo, pues se entiende que las partes en que se segregó el inmueble deben ser igual al todo. La Administración no puede apoyarse en un derecho de petición de redistribución para reasignar el gravamen, pues es tanto como que cualquier solicitud de aclaración, sea utilizada para imponer mayores tributos. LA APELACIÓN La demandada sustentó el recurso de apelación interpuesto en los siguientes términos: Al efectuarse el desenglobe del predio se presentó incremento en el valor de las contribuciones resultantes, respecto del valor asignado en principio a la unidad predial en mayor extensión, el cual se generó en que el predio fue gravado inicialmente como suburbano de expansión, pese a que había sido incorporado al área urbana, dado el proyecto urbanístico a construir, lo cual debía variar el factor

de liquidación correspondiente al uso o destino económico. La solicitud de revocatoria directa presentada por Inversiones Agropecuarias La Estancia, sociedad que estaba registrada como propietaria del predio gravado inicialmente en la Resolución 5100 de 1998 y las solicitudes de desenglobe, llevaron a realizar un estudio técnico y jurídico, cotejado con las diferentes escrituras, planos aportados y la cartografía del sector, entre otros, determinándose que los factores de liquidación asignados inicialmente a la unidad en mayor extensión, debían modificarse en los inmuebles resultantes del desenglobe, lo cual indica que la modificación se soportó en debida forma. La decisión adoptada en la Resolución 0059 de 2000 fue notificada a cada uno de los sujetos pasivos de los gravámenes resultantes del desenglobe del predio de mayor extensión. Además, la modificación del factor uso o destinación económica para cada uno de los predios era obligatoria para el IDU, so pena de incurrir en violación del literal j) del artículo 54 del Acuerdo 7 de 1987. Para ello se tuvo en cuenta la destinación económica certificada por el Departamento Administrativo de Planeación Distrital. Es importante señalar que al decidirse el recurso de reposición se redujo el valor de la contribución asignada al predio de la actora, con base en la revisión de las características del predio, y teniendo en cuenta los factores fijados en el Anexo 3 del Acuerdo 25 de 1995. La valorización es un gravamen real que recae sobre la propiedad inmueble sujeta a registro y su cuantía depende del lugar en que se encuentre la zona de

influencia, el grado de beneficio, la estratificación fijada por Planeación Distrital y el monto distribuible o valor de la obra. En consecuencia, la contribución se impone a los propietarios de los predios beneficiados, que fue lo que ocurrió con la construcción de las obras del Eje 5, conforme los Acuerdos 7 de 1987, 25 de 1995 y 09 de 1998. Es innegable que toda inversión en obras públicas, dirigida a prestar un servicio general de circulación pública, como la Avenida Ciudad de Cali y demás obras del Eje 5, facilitará la oferta de las propiedades inmuebles beneficiadas, que el Estado debe intervenir, para controlar mediante políticas activas de intervención que desestimulen la especulación inmobiliaria. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La parte actora manifiesta su oposición a la prosperidad del recurso de apelación interpuesto por la demanda por considerar que las conclusiones a que llegó el a quo en la sentencia apelada son incontrovertibles. La demandada reitera que el IDU tiene la obligación de cumplir con las normas establecidas para determinar el gravamen y lo dispuesto por Planeación Distrital, en relación con el uso del suelo de los inmuebles, y en tal sentido, la actuación acusada lo que hizo fue ajustar a la realidad fáctica el gravamen, sin modificarlo. MINISTERIO PÚBLICO Solicita confirmar la sentencia apelada, por las siguientes razones: La Resolución 5100 de 1998 y más concretamente su numeral 450126, definió y creó una situación jurídica particular y concreta, la cual, para efectos de su revocatoria, debió regirse por el artículo 73 del Código Contencioso

Administrativo, de cuyo texto se desprende que tales actos no pueden ser revocados sin el consentimiento expreso y escrito del destinatario de la decisión. La sociedad actora presentó solicitud de revocatoria contra la citada resolución, a efecto de que se distribuyera la contribución asignada al terreno en mayor extensión, en forma proporcional a los lotes que desde 1995, habían sido segregados. Sin embargo, la Administración unilateralmente, modificó la liquidación con ocasión de la expedición de la Resolución 0059 de 14 de febrero de 2000, entendiendo erradamente que aquella la facultaba para imponer un mayor gravamen. Es evidente que el IDU, con un claro desconocimiento del debido proceso y el derecho de defensa, aumentó el valor de la contribución de valorización que previamente se le había reconocido a la actora. CONSIDERACIONES DE LA SALA De acuerdo con los términos del recurso de apelación interpuesto por la demandada, la controversia se contrae a establecer si la contribución de valorización asignada a través de la Resolución 0059 de 14 de febrero de 2000modificada por la Resolución 04793 de 18 de agosto de 2000, ésta a su vez confirmada por la Resolución 521 de 2 de abril de 2001, al resolver los recursos de reposición y apelación-, al predio distinguido con el numeral 483167, matrícula inmobiliaria 50C-1424478, de propiedad de NEGOCIACIÓN BUENAVISTA S.A. se ajusta a derecho. Tal como se expuso en antecedentes, mediante Resolución 5100 de 26 de octubre 1998, se asignó contribución de valorización al predio denominado LA ESTANCIA,

numeral 450126, de propiedad de INVERSIONES AGROPECUARIAS LA ESTANCIA LTDA., con una área gravada de 364.847 M2, por $280.970.322. Con escrito radicado el 14 de diciembre 1999, Inversiones Agropecuarias la Estancia Ltda., obrando en su propio nombre, (fl.181 c.a.) informó al IDU, que se había realizado la división material del predio gravado y solicitó que el valor asignado por la contribución de valorización fuera repartido en forma proporcional a los predios resultantes, para lo cual anexo fotocopia de las respectivas escrituras públicas, del plano de loteo y certificados de registro. La Sala observa en primer término, que si bien es cierto, la citada solicitud se formuló como “revocatoria directa”, en realidad no tiene tal carácter, habida consideración que no se invoca causal de revocación alguna (art. 69 C.C.A.), ni se pretende la modificación de la resolución de asignación, sino que simplemente constituye una petición para que se asigne a cada predio resultante de la división material del de mayor extensión, el gravamen que corresponda. De otra parte, no puede interpretarse que INVERSIONES AGROPECUARIAS, actuó en nombre o en representación de cada uno de los titulares del derecho de dominio de los predios individuales, porque esa manifestación no consta en el escrito respectivo y tampoco se anexó, ni obra en el expediente administrativo documento alguno del que pueda inferirse que Inversiones Agropecuaria tenía la representación de los propietarios de los predios segregados, entre ellos

NEGOCIACIÓN BUENAVISTA S.A.

Así las cosas no es válido afirmar que la decisión adoptada en la Resolución 5100 de 1998, numeral 450126, creó una situación jurídica particular y concreta a favor de la sociedad Negociación Buenavista, que no podía ser revocada sin su consentimiento, pues está claro que la destinataria de dicho acto fue INVERSIONES AGROPECUARIAS LTDA., quien precisamente en tal carácter formuló la solicitud que denominó de “revocatoria directa”. Ahora bien, la decisión de asignar contribución de valorización al predio de propiedad de Negociación Buenavista Ltda., sólo fue adoptada en la Resolución 0059 de 14 de febrero de 2000, con fundamento en las características particulares del predio que corresponde al numeral 4873167, distinguido con la matrícula inmobiliaria 50C-1424478, área gravada de 44.399.8 M2 por un valor de $128.139.681. Decisión que la actora tuvo la oportunidad de controvertir, a través de los recursos de reposición y apelación interpuestos. No cabe duda entonces que fue a través de la resolución 0059 de 2000, que se creó una situación jurídica particular y concreta para la actora, independientemente de que ella se haya proferido a propósito de la solicitud de revocatoria directa formulada por Inversiones Agropecuarias La Estancia y por las solicitudes de desenglobe presentadas por otros propietarios de los predios segregados, distintos a la actora, como consta en la misma resolución. Por ello, no puede argumentarse válidamente violación al artículo 73 del Código Contencioso Administrativo, como causal de nulidad de los actos acusados, como

se planteó en la demanda y lo aceptó el a quo. En relación con el aspecto de fondo la Sala observa que no contiene la demanda argumentación alguna que permita desvirtuar la legalidad de la contribución de valorización asignada a través de los actos acusados, pues se limita la accionante a afirmar que la simple segregación del predio inicialmente gravado en la Resolución 5100 de 1998, no implica que aquél hubiera sufrido cambio físico, sin exponer las razones por las cuales considera que la contribución asignada al predio de su propiedad a través de la Resolución 0059 de 2000, no corresponde a las características reales del predio, ni controvertir los factores de distribución del gravamen que fueron considerados por el IDU para su asignación. Además, no basta afirmar que la contribución de valorización asignada en la Resolución 0059 de 2000, $128.139.681, es superior a la asignada en la 5100 de 1998, al predio que registraba en su momento como titular a Inversiones Agropecuaria la Estancia, por $280.970.322, si se tiene en cuenta que son las características individuales de cada predio, las que permiten determinar los factores aplicables para la liquidación del gravamen y que el predio en mayor extensión fue dividido en siete predios individuales, tal como se deduce de los antecedentes administrativos. En síntesis, no existen elementos de juicio, ni prueba alguna que permitan a la Sala confrontar si los factores de liquidación de la contribución de valorización asignada al predio distinguido con el número de matrícula inmobiliaria 50C1424478 de propiedad de la actora, se ajustan a la realidad del predio, por lo que

debe reconocerse la legalidad de los actos acusados. Procede en consecuencia la revocatoria de la sentencia apelada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

F A L L A: REVÓCASE la sentencia apelada. En su lugar se dispone: NIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ LIGIA LÓPEZ DÍAZ

PRESIDENTE DE LA SECCIÓN

MARÍA INÉS ORTIZ BARBOSA HÉCTOR J. ROMERO DÍAZ

RAÚL GIRALDO LONDOÑO

SECRETARIO