CE-SECCION CUARTA-25000-23-27-000-2002-000-3301(14270)-2006

SANCION POR INFORMACION EXTEMPORANEA - Debe estar enmarcada dentro de los criterios de proporcionalidad y razonabiliad / DAÑO OCASIONADO A LA DIAN - La sanción por errores en la información tributaria debe ser proporcional a aquel / ERROR EN LA INFORMACION SUMINISTRADA A LA DIAN - La sanción sólo procede en la medida que cause daño a la DIAN / LEY PAEZ - Al renunciarse a sus beneficios, pierde utilidad la información tributaria solicitada por la DIAN El literal a) del artículo 651 del Estatuto Tributario prevé que serán sancionados con multa quienes no suministren información dentro del plazo para ello, o cuyo contenido presente errores o no corresponda a lo solicitado. Al estudiar la exequibilidad del artículo 651 del Estatuto Tributario, la Corte Constitucional precisó que las sanciones que puede imponer la Administración, deben estar enmarcadas en criterios de proporcionalidad y razonabilidad que legitimen su poder sancionador. Así, no todo error cometido en la información que se remite a la autoridad tributaria, puede generar las sanciones consagradas en el artículo 651, pues, la entidad está obligada a demostrar que el mismo lesiona sus intereses o los de un tercero. En conclusión, no todo error en la información suministrada puede dar lugar a las sanciones previstas en el artículo 651 del Estatuto Tributario. Por tanto, las sanciones que imponga la Administración por el incumplimiento de este deber, deben ser proporcionales al daño que se genere. Si no existió daño, no puede haber sanción. En consecuencia, declaró la

exequibilidad de la norma en mención bajo la condición de que el error o la información que no fue suministrada, haya producido daño y la sanción sea proporcionada al mismo. Así, si la omisión de informar o los errores informados no generan daño a la Administración o a terceros, no procede la imposición de la sanción. A su vez, el Consejo de Estado ha sostenido que en la sanción por no informar, el daño o perjuicio al fisco se configura en la medida en que las conductas que dan lugar a la infracción afectan la función de la DIAN, encaminada a efectuar los cruces de información necesarios para el control de los tributos . INFORMACION TRIBUTARIA - Al corregirse la declaración renunciando a los beneficios, aquella carece de utilidad / CORRECION DE DECLARACION TRIBUTARIA - Al renunciar a costos y devoluciones, pierde utilidad la información tributaria sobre éstos / DAÑO OCASIONADO A LA DIAN - No se presenta cuando al corregirse la declaración se renuncia a costos, deducciones e ingresos no gravados Como quiera que la demandante, en lugar de entregar la información, resolvió corregir la declaración para renunciar a todos los costos y deducciones declarados en la corrección de 28 de abril de 1999, y a los ingresos no constitutivos de renta y los costos imputables a éstos, registrados en esa misma declaración, la Sala observa que finalmente carecía de utilidad la información que ésta dejó de suministrar. Lo anterior, porque el propósito de la DIAN era fiscalizar la declaración de corrección en los aspectos que fueron objeto de renuncia por el contribuyente.

Es claro que fue la parte actora quien asumió el costo de no entregar los soportes solicitados, sino que prefirió asumir el impuesto en su totalidad junto con las sanciones. Fue así como en dos ocasiones, modificó la declaración para aumentar el impuesto. Al respecto, la Sala reitera su criterio en el sentido de que la información solicitada no puede versar sobre hechos inútiles o inoficiosos, como sería, en este caso, la que se solicitó para fiscalizar una declaración sobre puntos concretos que el contribuyente aceptó al renunciar a los mismos. A su vez, la actora no ocasionó perjuicio alguno a la Administración, pues, por el contrario, con su decisión de renunciar en su declaración de 1997 a los costos y gastos, y los ingresos no constitutivos y los costos imputables a los mismos, declaró y pagó un mayor impuesto, junto con sanciones e intereses. Si se considera que el daño se generó porque la falta de información impidió el ejercicio de las facultades de fiscalización de la DIAN respecto de la declaración de renta de 1997, se observa que esa entidad profirió requerimiento especial el 12 de diciembre de 2000, respecto de dicha declaración, y que el proceso terminó por mutuo acuerdo, mediante acta de 12 de junio de 2001. En consecuencia, mal podría considerarse que se impidió a la demandada ejercer sus funciones de fiscalización y control y la correcta determinación de los tributos.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: HECTOR J. ROMERO DIAZ

Bogotá, D.C., Catorce (14) de noviembre de dos mil seis (2006)

Radicación número: 25000-23-27-000-2002-000-3301(14270)

Actor: CLAUDIA DORNBUSCH WAGENBERG

Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN FALLO Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de 28 de agosto de 2003, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos por los cuales se impuso a la actora sanción por no enviar información.

ANTECEDENTES El 18 de diciembre de 1998, CLAUDIA DORNBUSCH WAGENBERG presentó declaración de renta y complementarios por el año 1997. El 7 de abril de 1999 la DIAN, mediante requerimiento ordinario, solicitó a la contribuyente el envío de una información, con el fin de verificar la procedencia del beneficio fiscal de la Ley Páez por el año 1997. En dicho requerimiento le informó, además, que podía acogerse al beneficio de auditoría y corregir su declaración. El 28 de abril de 1999 la contribuyente se acogió al beneficio de auditoría y presentó corrección a la declaración de renta. El 24 de enero de 2000, la DIAN formuló requerimiento ordinario respecto de la declaración corregida para que se le entregaran documentos que sustentaran las deducciones y las ganancias ocasionales. El 8 de febrero de 2000 la contribuyente pidió que se le confirmara si debía presentar la información solicitada, a pesar de que se había acogido al beneficio de auditoría.

Previo pliego de cargos, la DIAN, por Resolución 32642000000104 de 22 de agosto de 2000, impuso sanción por no enviar información, relacionada con la declaración de renta del año 1997, la cual fue confirmada en reconsideración mediante Resolución 647-900004 de 26 de julio de 2001. Además, con ocasión de la respuesta al pliego de cargos, corrigió de nuevo la declaración de renta de 1997 (26 de mayo de 2000). LA DEMANDA La actora solicitó la nulidad de los actos administrativos que impusieron la sanción por no enviar información, correspondiente a la declaración de renta del año 1997. Como normas vulneradas invocó los artículos 588, 590 y 651 del Estatuto Tributario, cuyo concepto de violación desarrolló así: La Administración al imponer la sanción, incurrió en violación directa por aplicación indebida del artículo 651 del Estatuto Tributario. La Corte Constitucional por sentencia de 29 de abril de 1998, estableció que la sanción del artículo 651 del Estatuto Tributario, está condicionada a dos requisitos: que el error suministrado en la declaración haya generado daño y que la sanción sea proporcionada al mismo. Tales requisitos no se cumplieron en este caso, porque al momento de corregirse la declaración inicial no se incluyeron los costos y deducciones que se habían registrado en la declaración corregida, lo que aumentó el impuesto a pagar, sin que dicha actuación haya ocasionado algún daño. Igualmente, al haberse corregido la declaración de renta, el 26 de mayo de

2000, desapareció para el contribuyente la obligación de suministrar información, pues carece de importancia jurídica informar sobre costos y gastos a los que el contribuyente renunció legalmente, con el consiguiente pago del mayor impuesto, sanciones e intereses. Además, la sanción por no enviar información debe aplicarse respecto de la última corrección; en este caso, sin embargo, la DIAN sancionó en relación con la declaración anterior a aquélla. Y, en la última no había valores que informar porque se renunció a los mismos. Así mismo, los artículos 588 y 590 del Estatuto Tributario fueron violados por falta de aplicación, porque la actora corrigió la declaración para renunciar a costos y deducciones y se acogió al beneficio de auditoría, el cual fue desconocido por la Administración al solicitarle información acerca de los ingresos, costos y gastos incluidos en ésta. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La demandada solicitó reconocer ajustada a derecho la actuación administrativa y al efecto expuso: La actora presentó en la declaración de renta de 1997 un valor a pagar, sin reportar ingresos susceptibles de constituir ganancia ocasional. Posteriormente, corrigió la declaración para incrementar el patrimonio, y las deducciones, e incluir ingresos susceptibles de constituir ganancia ocasional, por lo cual liquidó un mayor valor a pagar. Fue así como la Administración requirió a la contribuyente para que presentara los soportes de los mayores valores por concepto de deducciones e ingresos. Ante la negativa de la demandante de dar cumplimiento a lo solicitado, bajo el argumento de que la declaración inicial había sido corregida, la Administración

impuso la sanción del artículo 651 del Estatuto Tributario, pues la información requerida era totalmente diferente a los valores incluidos en la corrección. Resulta, entonces, procedente la sanción, porque la obligación que tenía la contribuyente, conforme al artículo 686 del Estatuto Tributario, no fue cumplida, pues la presentación de la corrección de la declaración con posterioridad al requerimiento, no la eximía de dar respuesta al requerimiento de información. No existió vulneración de los artículos 588 y 590 del Estatuto Tributario, dado que la Administración, en lugar de proferir pliego de cargos o requerimiento especial, que sí daban lugar a la presentación de una corrección de la declaración, simplemente, solicitó una información con base en la declaración inicial, que era la única que aparecía dentro de los registros de la entidad, lo que evitó hacer más gravosa la situación de la contribuyente. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal accedió a las súplicas de la demanda por las siguientes razones: La Corte Constitucional al declarar la exequibilidad del artículo 651 del Estatuto Tributario, consideró que para la imposición de la sanción se deben aplicar los criterios de razonabilidad y proporcionalidad, y que sólo serán objeto de reproche, las conductas que causen daño al Estado; el cual en el caso de no enviar la información solicitada, se traduce en la obstaculización de la función fiscalizadora. En el asunto sub judice, si bien la actora incumplió su deber de informar, no causó daño a la Administración, pues al acogerse al beneficio de auditoría, como se lo informó la DIAN, y corregir su declaración, ésta quedó en firme para la fecha

en que se solicitó la información que dio lugar a la imposición de la sanción. En consecuencia, la Administración no podía modificarla. Lo anterior no quiere decir que se desconozca el deber de los contribuyentes de atender los requerimientos de la Administración, sino que al momento de imponer la sanción se debió tener en cuenta la firmeza de la declaración, como consecuencia del beneficio de auditoría. Además, al desconocer la firmeza de la declaración, la DIAN violó el principio de confianza legítima. RECURSO DE APELACIÓN La entidad demandada solicitó que se nieguen las súplicas de la demanda por los motivos que se resumen así: La sanción se originó por la no contestación al requerimiento de 20 de enero de 2000, por parte de la contribuyente, respecto de la declaración de renta de 1997, cuya última corrección fue presentada el 28 de abril de 1999. Frente a esta conducta, la Administración dio cumplimiento al artículo 651 del Estatuto Tributario, para lo cual consideró que el daño por la omisión de la contribuyente, se reflejó en la imposibilidad de ejercer a plenitud su facultad de fiscalización y control. Cuando la Administración requirió a la actora para que remitiera la información de la declaración de renta de 1997, en ningún momento la conminó para que la corrigiera, razón por la cual dicha corrección, no la eximía de contestar el requerimiento. La conducta de la contribuyente siempre fue la de no dar contestación, lo que denotó su mala fe, pues, además de evadir la actuación de la Administración,

corrigió la declaración e incluyó los valores sobre los cuales se solicitó información. Paralelamente al proceso sancionatorio, la DIAN adelantó el de determinación del impuesto de renta de 1997, de lo cual se puede concluir que para la fecha en que se solicitó la información, la declaración de renta de 1997 no se encontraba en firme, puesto que el proceso de lo determinación se dio por terminado el 12 de junio de 2001, por acta de mutuo acuerdo. La firmeza de la declaración y el proceso sancionatorio son independientes, de tal forma que la omisión de la contestación, sí le causó daño a la Administración, como quiera que no pudo consolidar la información tributaria, en cumplimiento de sus funciones de recaudación y fiscalización. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La actora insistió en la aplicación indebida del artículo 651 del Estatuto Tributario, pues conforme al artículo 588 ibídem, corrigió el 26 de mayo de 2000 la declaración de renta de 1997, en la que no incluyó la información solicitada en el requerimiento, y, como consecuencia, hizo desaparecer la obligación de contestar a la DIAN. La demandada alegó de conclusión así: Para el año 1997 existían dos procesos paralelos, el de determinación, que terminó por mutuo acuerdo, y, el sancionatorio por no envío de información, razón por la cual no es posible hablar de firmeza de la declaración, cuando el objeto de la demanda es la sanción impuesta por no enviar información. El hecho de que la declaración objeto de requerimiento haya sido corregida, no exime a la contribuyente de enviar la información solicitada, como erróneamente lo entendió el juez de primera instancia.

El sentido de la sanción por no enviar información, consiste en castigar las conductas evasivas de los contribuyentes o no, que incurran en omisión respecto de la información solicitada, bajo el presupuesto que dicha conducta implica retraso en la actividad fiscalizadora, en detrimento de los principios de eficiencia y eficacia del Estado, tal y como ocurre en este caso, donde la actora no contestó los requerimientos. La actuación de la contribuyente causó daño a la Administración, pues impidió la actividad fiscalizadora del Estado y restringió la facultad de verificación posterior de la transparencia de la actuación del mismo. El Ministerio Público solicitó revocar la sentencia de primera instancia y acceder parcialmente a las pretensiones de la demanda, por los siguientes motivos: La contribuyente no suministró la información solicitada, lo cual constituye una conducta sancionable, de acuerdo con el artículo 651 ibídem; si bien dicha conducta no causó ningún daño a la Administración, pues al haber quedado en firme la declaración de corrección, perdió la competencia para ejercer sus facultades de fiscalización, verificación e investigación, no impide que se imponga la multa que la norma dispone, pues, el perjuicio no se limita a la existencia del daño, sino a la omisión de dar respuesta a los requerimientos. Como la actuación de la demandante no causó ningún daño a la Administración, no es procedente una multa tan alta, razón por la cual procede la anulación de los actos para disminuir razonadamente el monto de la sanción. CONSIDERACIONES Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la demandada, para lo cual debe establecer si se ajustaron o no a derecho los actos

por los cuales la DIAN impuso a la actora sanción por no enviar información, respecto de la declaración de renta de 1997. El literal a) del artículo 651 del Estatuto Tributario prevé que serán sancionados con multa quienes no suministren información dentro del plazo para ello, o cuyo contenido presente errores o no corresponda a lo solicitado. Al estudiar la exequibilidad del artículo 651 del Estatuto Tributario, la Corte Constitucional precisó que las sanciones que puede imponer la Administración, deben estar enmarcadas en criterios de proporcionalidad y razonabilidad que legitimen su poder sancionador. Así, no todo error cometido en la información que se remite a la autoridad tributaria, puede generar las sanciones consagradas en el artículo 651, pues, la entidad está obligada a demostrar que el mismo lesiona sus intereses o los de un tercero. En conclusión, no todo error en la información suministrada puede dar lugar a las sanciones previstas en el artículo 651 del Estatuto Tributario. Por tanto, las sanciones que imponga la Administración por el incumplimiento de este deber, deben ser proporcionales al daño que se genere. Si no existió daño, no puede haber sanción1. En consecuencia, declaró la exequibilidad de la norma en mención bajo la condición de que el error o la información que no fue suministrada, haya producido daño y la sanción sea proporcionada al mismo. Así, si la omisión de informar o los errores informados no generan daño a la Administración o a terceros, no procede la imposición de la sanción. A su vez, el Consejo de Estado ha sostenido que en la sanción por no

informar, el daño o perjuicio al fisco se configura en la medida en que las conductas que dan lugar a la infracción afectan la función de la DIAN, 1 Corte Constitucional, sentencia C-160 de 1998, M.P. Carmenza Isaza de Gómez encaminada a efectuar los cruces de información necesarios para el control de los tributos2 . En el caso en estudio, se encuentran probados los siguientes hechos: El 18 de diciembre de 1998 la actora presentó declaración de renta por el año 1997. La Administración, mediante Requerimiento 264 de 7 de abril de 1999, solicitó a la contribuyente que remitiera información acerca de la calidad de inversionista de Ley Páez por el año 1997 (fls. 26 y 27 c.a.). Lo anterior con el fin de fiscalizar la declaración de ese año. Además, le informó que podía renunciar al descuento de la Ley Páez y acogerse al beneficio de auditoría, para lo cual debía corregir la declaración. El 28 de abril de 1999, la actora corrigió la declaración para renunciar al descuento de la Ley Páez, aumentar el impuesto a pagar y acogerse al beneficio de auditoría. Así mismo determinó sanción por corrección. Por Requerimiento Ordinario de 24 de enero de 2000, formulado en relación con la corrección presentada el 28 de abril de 1999 y con el fin de revisar la declaración de la actora, la DIAN le solicitó los documentos soporte de los costos y deducciones por $90.220.000; todos los ingresos no constitutivos de ganancia ocasional ($1.627.275.000); y los costos imputables a tales ingresos por igual

valor (Fls. 24 y 25 c.a.). En respuesta al requerimiento, la actora manifestó que no tenía por qué informar, dado que había corregido su declaración y se había acogido al beneficio de auditoría. Además, el 26 de mayo de 2000, corrigió de nuevo la declaración de renta de 1997 para renunciar a los costos y deducciones y a los ingresos y costos constitutivos de ganancia ocasional, declarados el 28 de abril de 1999. En aquella declaración aumentó nuevamente el impuesto a pagar en relación con la última corrección. 2 Sentencia de 16 de marzo de 2001, Exp.11681, M.P. doctor Delio Gómez Leyva. La DIAN sancionó a la actora por no enviar la información solicitada en el requerimiento de 24 de enero de 2000, esto es, sobre la corrección presentada el 28 de abril de 1999, con el único fin de fiscalizarla. Como quiera que la demandante, en lugar de entregar la información, resolvió corregir la declaración para renunciar a todos los costos y deducciones declarados en la corrección de 28 de abril de 1999, y a los ingresos no constitutivos de renta y los costos imputables a éstos, registrados en esa misma declaración, la Sala observa que finalmente carecía de utilidad la información que ésta dejó de suministrar. Lo anterior, porque el propósito de la DIAN era fiscalizar la declaración de corrección en los aspectos que fueron objeto de renuncia por el contribuyente. Es claro que fue la parte actora quien asumió el costo de no entregar los soportes solicitados, sino que prefirió asumir el impuesto en su totalidad junto con

las sanciones. Fue así como en dos ocasiones, modificó la declaración para aumentar el impuesto. Al respecto, la Sala reitera su criterio en el sentido de que la información solicitada no puede versar sobre hechos inútiles o inoficiosos3, como sería, en este caso, la que se solicitó para fiscalizar una declaración sobre puntos concretos que el contribuyente aceptó al renunciar a los mismos. A su vez, la actora no ocasionó perjuicio alguno a la Administración, pues, por el contrario, con su decisión de renunciar en su declaración de 1997 a los costos y gastos, y los ingresos no constitutivos y los costos imputables a los mismos, declaró y pagó un mayor impuesto, junto con sanciones e intereses. Si se considera que el daño se generó porque la falta de información impidió el ejercicio de las facultades de fiscalización de la DIAN respecto de la declaración de renta de 1997, se observa que esa entidad profirió requerimiento especial el 12 de diciembre de 2000, respecto de dicha declaración, y que el proceso terminó por mutuo acuerdo, mediante acta de 12 de junio de 2001. En consecuencia, mal podría considerarse que se impidió a la demandada ejercer sus funciones de fiscalización y control y la correcta determinación de los tributos (fls. 163 a 164 c.ppal.). 3 Sentencia 4 de mayo de 2006, Expediente 13540, C.P. doctor Héctor J. Romero Díaz Dado que en el caso sub júdice la información no suministrada recaía sobre hechos inoficiosos y que no hubo daño a la Administración, porque no se impidió

su facultad de fiscalización, y, el contribuyente determinó mayores valores por impuestos, sanciones e intereses, es improcedente la sanción impuesta por la demandada. No cabe la solicitud de de reducción de la sanción, planteada por el Ministerio Público, a pesar de que aceptó que no hubo daño a la Administración, pues, si no existió daño, lo procedente era la no imposición de la sanción. Las razones anteriores son suficientes para confirmar la sentencia apelada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A CONFÍRMASE la sentencia apelada. RECONÓCESE personería a la abogada Sandra Patricia Moreno Serrano, como apoderada de la DIAN. Cópiese, notifíquese, comuníquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen y cúmplase. Esta providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha.

HÉCTOR J. ROMERO DIÁZ LIGIA LÓPEZ DÍAZ -Presidente de la SecciónMARÍA INÉS ORTIZ BARBOSA JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ

RAÚL GIRALDO LONDOÑO

Secretario