CE-SECCION CUARTA-25000-23-27-000-2002-00342-01(14548)-2005

BONOS PARA LA SEGURIDAD - Eran sujetos pasivos las personas naturales con patrimonio líquido superior a $150.000.000 y las personas jurídicas / INTERESES MORATORIOS - Procedían sobre el pago extemporáneo o por una suma inferior a la debida de los Bonos para la Seguridad / OPERACION DE ENDEUDAMIENTO INTERNO DE LA NACIONLa constituye la emisión de los Bonos de Seguridad La Ley 345 de 1996 autorizó al Gobierno Nacional para emitir títulos de deuda interna denominados Bonos para la Seguridad. Con las salvedades previstas en la misma ley, las personas naturales con patrimonio líquido a 31 de diciembre de 1996 superior a $150.000.000 y las personas jurídicas debían efectuar por una sola vez, una inversión forzosa en dichos títulos, la cual se liquidaba y pagaba en

1997. Si la inversión se hace extemporáneamente o por una suma inferior a la debida, conforme al artículo 5° de la Ley, procede el pago de intereses moratorios a la misma tasa prevista para el pago de obligaciones tributarias del orden nacional, sobre los montos dejados de invertir, desde el vencimiento del plazo señalado para la inversión hasta la fecha en que se realice. En primer lugar observa la Sala que la obligación prevista en la Ley es distinta de la tributaria prevista en el Estatuto Tributario, toda vez que se trata de una operación de endeudamiento interno de la Nación a través de la colocación de títulos de deuda pública —bonos de seguridad— que se redimen dentro de los cinco (5) años siguientes a la fecha de su vencimiento por su valor nominal y tienen reconocimiento anual de intereses.

BONOS DE SEGURIDAD - Para su cobro, la Ley 345 de 1996 no hizo remisión a las disposiciones sobre liquidaciones oficiales / ACTO QUE DETERMINA MONTO DE LA INVERSION EN BONOS DE SEGURIDADContra él procedía el recurso de reposición / TERMINO DE FIRMEZA EN BONOS DE SEGURIDAD - No se aplica el previsto para las liquidaciones oficiales de impuestos Toda vez que la Ley 345 de 1996 que autorizó la emisión de bonos de deuda pública y su reglamentario, si bien para efectos del control otorga a la Administración las facultades previstas en el Estatuto Tributario, no hicieron remisión general ni mucho menos específica a las disposiciones que regulan el trámite para las liquidaciones oficiales de impuestos o la imposición de sanciones tributarias, como lo entiende la demandante. Por el contrario, sí se establece la precisa facultad de expedir un “acto” que determina el monto de la inversión, contra el cual se previó expresamente como recurso procedente, el de reposición, que además se ordenó resolver dentro de los cinco (5) días siguientes a su interposición. La Sala concluye que las disposiciones transcritas no ordenaron para la determinación de la inversión, seguir alguno de los contemplados en el Estatuto Tributario, entre otras razones porque como lo reconoce el demandante, existen diferentes actuaciones para liquidar tributos, como el proceso de aforo, de corrección por errores aritméticos o para disminuir el valor a pagar, el de revisión y el de imposición de sanciones entre otros. La definición de cuál de éstos es el aplicable, no puede quedar al arbitrio de la Administración ni del particular. Las

normas que regulan el control de la inversión en bonos de seguridad, precisaron que la obligación se determinaría a través de un acto administrativo susceptible del recurso de reposición y no hay razón alguna para inferir que dicho acto sea una liquidación oficial. En relación con el término con que contaba la Administración para expedir el acto de determinación de la inversión forzosa, la Sala considera que la actuación fue oportuna, como quiera que no son aplicables los términos de firmeza de la declaración tributaria o de aforo, ni mucho menos de imposición de sanciones, porque se reitera nuevamente la Ley 345 de1996 no remitió a dichas normas, ni estas le son aplicables, pues se trata de obligaciones diferentes.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera ponente: LIGIA LÓPEZ DÍAZ

Bogotá, D. C., veintitrés (23) de junio de dos mil cinco (2005) Radicación número: 25000-23-27-000-2002-00342-01(14548)

Actor: CASA EDITORIAL EL TIEMPO S.A.

Demandado: DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES

BONOS DE SEGURIDAD F A L L O La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la sociedad demandante, contra la Sentencia del 11 de diciembre de 2003, mediante la cual la Sección Cuarta, Subsección “B” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda de nulidad contra las Resoluciones 310642001000006 del 19 de abril de 2001 y 643900002 del 25 de septiembre de

2001, expedidas por la Administración Especial de Impuestos de los Grandes Contribuyentes de Bogotá mediante las cuales se determinó un mayor valor en la inversión en Bonos para la Seguridad consagrados en la Ley 345 de 1996. ANTECEDENTES La sociedad CASA EDITORIAL EL TIEMPO S.A. efectuó la inversión en Bonos de Seguridad el 5 de mayo de 1997 por valor de $482’204.000. La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales envió una comunicación el 5 de octubre de 2000, donde le informa a la sociedad que encontró una diferencia de $72’480.717 respecto del valor de la inversión realizada y lo invita a pagar el mayor valor junto con los intereses moratorios. La sociedad dio respuesta a la anterior comunicación explicando la forma en que determinó la inversión forzosa y absteniéndose de cancelar mayores valores. La Administración tributaria, mediante la Resolución N° 310642001000006 del 19 de abril de 2001 determinó oficialmente la diferencia por la inversión en bonos para la seguridad en $72’481.000. Frente al recurso de reposición interpuesto por la sociedad actora, la DIAN profirió la Resolución N° 643-900002 del 25 de septiembre de 2001, confirmando el acto impugnado. DEMANDA La sociedad CASA EDITORIAL EL TIEMPO S.A., en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitó anular las Resoluciones 310642001000006 del 19 de abril de 2001 y 643900002 del 25 de septiembre de 2001, mediante las cuales la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales determinó el valor de la diferencia por la inversión en Bonos de Seguridad.

Como restablecimiento del derecho solicitó declarar que el procedimiento de fiscalización de la inversión en bonos para la seguridad es uno de los previstos en el Estatuto Tributario y que éstos no se cumplieron. Así mismo aceptar que la suscripción hecha mediante el Recibo N° 002110 de 5 de mayo de 1997 en el Banco Citibank se encuentra en firme. La demandante solicita declarar que se vulneraron las siguientes normas: Artículos 6 de la Ley 345 de 1996 y 10 del Decreto Reglamentario 204 de 1997; 697 a 719, 730 del Estatuto Tributario, 140, num. 4 del Código de Procedimiento Civil, y 29 y 85 de la Constitución Política. Explicó que se quebrantaron las disposiciones anteriores, porque no se dio aplicación a los procedimientos del Estatuto Tributario, dado que la Resolución 310642001000006 del 19 de abril de 2001 fue notificada en forma extemporánea, pues de acuerdo con los artículos 638, 699 y 705 del Estatuto Tributario el término para imponer sanción, practicar liquidación oficial de corrección o de revisión es de dos años desde la presentación de la respectiva declaración, que para el caso equivale a la suscripción de bonos. Señaló que de acuerdo con los artículos 6 de la Ley 345 de 1996 y 10 del Decreto 204 de 1997, para el control de la suscripción de los Bonos para la Seguridad, la DIAN está investida de las facultades de control del Estatuto Tributario y por tanto deben aplicarse los procedimientos de fiscalización allí establecidos. Citó al efecto el Concepto de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales N°

049346 del 16 de diciembre de 1999. Que toda actuación administrativa debe llevarse a cabo según el procedimiento previamente establecido en la ley, en cumplimiento del debido proceso. Al respecto invocó las Sentencias C-540 de 1997, T-521 de 1992, T-352 de 1996 y T-238 de 1996 de la Corte Constitucional, entre otras. La resolución que determinó la inversión forzosa no aplicó ninguno de los cuatro procedimientos de fiscalización establecidos en el Estatuto Tributario, sino que las autoridades establecieron arbitrariamente un procedimiento sin soporte legal. Según la parte actora debió seguirse el procedimiento establecido para la liquidación oficial de revisión, por lo que era requisito previo, un requerimiento especial de acuerdo con el artículo 703 del Estatuto Tributario. Agregó que el oficio que remitió la Administración no es una propuesta de modificación y en todo caso fue notificado extemporáneamente. OPOSICIÓN La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN respondió la demanda manifestando que la ley 345 de 1996 y el Decreto 204 de 1997 no remiten al Estatuto Tributario en lo que se refiere al procedimiento para la determinación, investigación, discusión y cobro de la inversión en los bonos, sino que facultaron a la entidad para ejercer estas facultades, sin que se entienda que deban ejercerse como base en las normas fiscales. Indicó que los bonos para la seguridad no son un impuesto o contribución, sino una obligación especial establecida en la ley, por lo que no puede aplicarse de manera analógica el procedimiento para determinar la declaraciones tributarias.

Por lo anterior, consideró que no se requería un requerimiento especial previo, el cual sólo se exige cuando se practica una liquidación oficial de revisión. En este caso no se discute un tributo y la resolución demandada solamente determinó la inversión forzosa en bonos. Señaló que existe un procedimiento especial contemplado en la ley 345 de 1996 y en el Decreto reglamentario 204 de 1997, el cual se aplica de preferencia LA SENTENCIA APELADA La Sección Cuarta, Subsección “B” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en Sentencia del 11 de diciembre de 2003, negó las pretensiones de la demanda. Después de analizar las normas que establecieron la inversión en bonos para la paz, concluyó que el artículo 6° de la Ley 345 de 1996 y el artículo 10 del Decreto 204 de 1997 autorizaron a la Administración de impuestos para desplegar toda su potestad investigativa según lo previsto en el artículo 684 del Estatuto Tributario, adelantando las actuaciones correspondientes y utilizando los diferentes medios de prueba. La remisión al Estatuto Tributario no opera de manera general, porque las disposiciones de carácter procesal no son aplicables. Lo anterior, porque las normas sobre la inversión forzosa en bonos no se diseñaron como “obligación tributaria sustancial”, entendida como aquella originada cuando se realizan los presupuestos de ley como generadores del impuesto. La inversión forzosa en bonos constituye otro de los mecanismos del Estado para obtener recursos, pero no tiene contenido tributario, según precisó el Consejo de Estado en sentencia del 26 de enero de 2001. El Tribunal concluyó que no son aplicables los procedimientos especiales

consagrados en el Estatuto Tributario, pues el legislador estableció para los bonos de seguridad una actuación excluyente que permite a la Administración determinar el monto de la inversión, contra la cual procede el recurso de reposición. Agregó que tampoco rige el término de dos años previsto en los artículos 699, 705 y 714 del Estatuto Tributario para los tributos, porque la inversión forzosa tiene una naturaleza diferente y no se trata de una sanción, por lo que el término sería el ordinario de prescripción establecido en el Código Civil. EL RECURSO DE APELACIÓN La sociedad demandante presentó recurso de apelación contra la Sentencia de primera instancia, insistiendo en que debió aplicarse el procedimiento señalado en el Estatuto Tributario para la determinación de la inversión en bonos de seguridad. Señaló que al contrario de lo expuesto en la providencia impugnada, la ley 345 de 1996 y el Decreto Reglamentario 204 de 1997 remiten expresamente al Estatuto Tributario, en relación con las normas de procedimiento y control aplicables a los bonos de seguridad, sin limitación alguna. Consideró que la regulación de los bonos de seguridad no estableció un procedimiento especial para la determinación de la inversión forzosa, pues se limitó a manifestar que se requería de una acto contra el cual procede el recurso de reposición, sin precisar qué tipo de acto, su naturaleza, ni la actuación previa. Afirmó que si el legislador hubiera decidido que el procedimiento de determinación y cobro fuese diferente del establecido en el Estatuto Tributario, expresamente habría ordenado una actuación diferente. Por lo mismo reiteró que también tiene aplicación el término de dos años de

firmeza para la inversión. Invocó el artículo 264 de la Ley 223 de 1995, para remitirse al Concepto 049346 del 16 de diciembre de 1999, en el que la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales consideró que para efecto de la investigación, determinación, discusión, cobro y ejecución, por la inversión en bonos, se aplicarán las normas pertinentes del Estatuto Tributario. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La entidad demandada reiteró que el procedimiento aplicable con relación a la determinación, investigación, discusión y cobro de la inversión en bonos para la seguridad establecida por la Ley 345 de 1996 no es el consagrado en el Estatuto Tributario. Indicó que el procedimiento consagrado en el Estatuto Tributario se refiere a la determinación de impuestos y los bonos de seguridad no son un impuesto, sino títulos a la orden de características especiales, sin que en este caso pueda aplicarse la analogía. En ese sentido transcribió apartes de la Sentencia del 26 de enero de 2001 del Consejo de Estado. En su concepto no se requiere de un requerimiento especial previo a la liquidación de revisión, pues basta con una acto administrativo que determine la inversión forzosa. Advirtió que se garantizó el derecho de defensa pues se concedió el recurso de reposición conforme a la ley, el cual fue estudiado en su oportunidad. La parte demandante no presentó alegatos de conclusión. MINISTERIO PÚBLICO El Procurador Sexto (6ª) Delegado (E) ante esta Corporación, solicitó confirmar la

sentencia apelada, señalando que la naturaleza de la obligación de inversión forzosa no es la misma de la obligación tributaria sustancial, según manifestó el Consejo de Estado. Frente a la remisión al Estatuto Tributario manifestó que son aplicables las disposiciones del Estatuto tributario que no riñan con la naturaleza de la inversión en bonos de seguridad, de tal forma que se excluyen aquellas que no encuentren asidero. Según su concepto, de la lectura del artículo 6º de la Ley 345 de 1996 y 10º del Decreto reglamentario 204 de 1997 se entiende que se autorizó a la Administración tributaria de manera concreta y exclusiva el ejercicio de las facultades de fiscalización, determinación, discusión. cobro y ejecución establecidas en el Estatuto Tributario, con el fin de controlar el recaudo de la inversión forzosa, pero ello no implica que deban desplegarlas dentro de los procedimientos de liquidación de corrección, revisión o de imposición de sanciones, pues la naturaleza de la obligación pugna con esas disposiciones, dado que estas actuaciones se fundamentan en una obligación tributaria sustancial que tiene presupuestos diferentes de los bonos de seguridad. Estimó que es antitécnico aplicar por analogía un procedimiento diseñado sobre la base de una obligación, a otra de naturaleza diversa. Para el Ministerio Público la Ley 345 de 1996 señaló un procedimiento especial y excluyente en virtud del cual las autoridades administrativas pueden determinar el monto de la inversión a través de un acto administrativo susceptible del recurso de reposición. En relación con los términos para que la Administración expida el acto

administrativo, compartió el criterio del Tribunal que se sujeta al ordinario de prescripción contemplado en el Código Civil, por no existir norma especial al respecto. CONSIDERACIONES DE LA SECCIÓN Corresponde a la Sala decidir la apelación presentada por la parte demandante contra la sentencia de primera instancia que negó las suplicas de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos que reliquidaron la inversión en Bonos de Seguridad. La discusión se concreta en determinar cuál era el procedimiento aplicable para la determinación oficial de la inversión en bonos de seguridad. La Ley 345 de 1996 autorizó al Gobierno Nacional para emitir títulos de deuda interna denominados Bonos para la Seguridad. Con las salvedades previstas en la misma ley, las personas naturales con patrimonio líquido a 31 de diciembre de 1996 superior a ciento cincuenta millones de pesos ($ 150.000.000) y las personas jurídicas debían efectuar por una sola vez, una inversión forzosa en dichos títulos, la cual se liquidaba y pagaba en 1997. Si la inversión se hace extemporáneamente o por una suma inferior a la debida, conforme al artículo 5° de la Ley, procede el pago de intereses moratorios a la misma tasa prevista para el pago de obligaciones tributarias del orden nacional, sobre los montos dejados de invertir, desde el vencimiento del plazo señalado para la inversión hasta la fecha en que se realice. Para el control de la obligación, el artículo 6° de la Ley 345 de 1996 estableció lo siguiente: “Artículo 6º—Control. Para el control de la inversión forzosa de que trata

la presente ley, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público contará con las facultades de investigación, determinación, discusión y cobro previstas en el estatuto tributario, y podrá ejecutar por la inversión y los intereses establecidos en el artículo anterior a quienes no la realicen, lo hagan de manera extemporánea o la realicen por una suma menor a la calculada conforme se establece en el artículo tercero de la presente ley. Contra el acto que determina el monto de la inversión, procede únicamente el recurso de reposición, el cual deberá decidirse dentro de los 5 días siguientes a su interposición. La facultad de que trata el presente artículo, se podrá delegar en las entidades adscritas al Ministerio de Hacienda y Crédito Público.” A su vez, el artículo 10 del Decreto Reglamentario 204 de 1997 prescribió sobre el procedimiento y control aplicables a la inversión lo siguiente: “Artículo 10.—Normas de procedimiento y control aplicables a los “bonos de seguridad”. La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales queda facultada para ejercer la investigación, determinación, discusión, cobro y ejecución, por la inversión en los bonos para la seguridad, y por los intereses de que trata el presente decreto, a quienes no la realicen, lo hagan de manera extemporánea, o la efectúen por una suma menor, de acuerdo con lo establecido en el estatuto tributario. Contra el acto administrativo que determine el monto de la inversión, procede únicamente el recurso de reposición ante la división jurídica o quien haga sus veces en la respectiva administración de impuestos y

aduanas nacionales, dentro de los dos (2) meses siguientes a su notificación. El recurso deberá decidirse dentro de los cinco (5) días siguientes a su interposición en debida forma, y notificarse de acuerdo a lo previsto en el inciso segundo del artículo 565 del estatuto tributario.” En primer lugar observa la Sala que la obligación prevista en la Ley es distinta de la tributaria prevista en el Estatuto Tributario, toda vez que se trata de una operación de endeudamiento interno de la Nación a través de la colocación de títulos de deuda pública —bonos de seguridad— que se redimen dentro de los cinco (5) años siguientes a la fecha de su vencimiento por su valor nominal y tienen reconocimiento anual de intereses. Toda vez que la Ley 345 de 1996 que autorizó la emisión de bonos de deuda pública y su reglamentario, si bien para efectos del control otorga a la Administración las facultades previstas en el Estatuto Tributario, no hicieron remisión general ni mucho menos específica a las disposiciones que regulan el trámite para las liquidaciones oficiales de impuestos o la imposición de sanciones tributarias, como lo entiende la demandante. Por el contrario, sí se establece la precisa facultad de expedir un “acto” que determina el monto de la inversión, contra el cual se previó expresamente como recurso procedente, el de reposición, que además se ordenó resolver dentro de los cinco (5) días siguientes a su interposición. El artículo 6° de la Ley 345 de 1996 determina cómo debe ejercer la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, entidad delegada por el Ministerio de Hacienda,

la competencia de determinación del empréstito forzoso, prescribiendo que tendrá la mismas facultades de fiscalización que el Estatuto Tributario le otorga cuando se trata de los impuestos nacionales que administra, pero sin que ello signifique que los procedimientos a aplicar sean siempre los mismos, pues sólo lo serán en cuanto sean compatibles con el auto. Una cosa son las facultades y otra diferente, los procedimientos. Las primeras corresponden a las potestades y derechos de que goza la Administración para el cumplimiento de sus fines, mientras que los segundos corresponden al conjunto de actos interrelacionados entre si que se deben cumplir para lograr el mismo objetivo. Por ello, si se otorgan unas facultades, éstas no conllevan necesariamente un procedimiento determinado, aunque en el presente caso se indican algunos elementos como el recurso procedente o competencias. En lo demás, se regirá por las normas que sean pertinentes del Estatuto Tributario y del Código Contencioso Administrativo. La Sala concluye que las disposiciones transcritas no ordenaron para la determinación de la inversión, seguir alguno de los contemplados en el Estatuto Tributario, entre otras razones porque como lo reconoce el demandante, existen diferentes actuaciones para liquidar tributos, como el proceso de aforo, de corrección por errores aritméticos o para disminuir el valor a pagar, el de revisión y el de imposición de sanciones entre otros. La definición de cuál de éstos es el aplicable, no puede quedar al arbitrio de la Administración ni del particular. Las normas que regulan el control de la inversión en bonos de seguridad, precisaron que la obligación se determinaría a través de un acto administrativo

susceptible del recurso de reposición y no hay razón alguna para inferir que dicho acto sea una liquidación oficial. Tampoco existe vacío legal, pues resulta aplicable el procedimiento general contemplado en la primera parte del Código Contencioso Administrativo, conforme a su artículo 1°, toda vez que, se insiste, no hubo remisión a ningún procedimiento especial contemplado en el Estatuto Tributario. Es claro que la Administración debe motivar el acto administrativo de determinación de la inversión, dando oportunidad a los interesados para que expresen sus opiniones, presenten las pruebas que consideren pertinentes y en general se respete su derecho de defensa. En el presente caso, la Administración dio cumplimiento al debido proceso, como quiera que a través de la comunicación del 5 de octubre de 2000, informó a la sociedad sobre el inicio de la actuación, permitiéndole ejercer su derecho de defensa, como en efecto lo hizo y profirió el acto definitivo, contra el cual se concedió y tramitó el recurso de reposición conforme lo dispuesto por la Ley 345 de 1996. En relación con el término con que contaba la Administración para expedir el acto de determinación de la inversión forzosa, la Sala considera que la actuación fue oportuna, como quiera que no son aplicables los términos de firmeza de la declaración tributaria o de aforo, ni mucho menos de imposición de sanciones, porque se reitera nuevamente la Ley 345 de1996 no remitió a dichas normas, ni estas le son aplicables, pues se trata de obligaciones diferentes. En consecuencia, como lo señaló el Tribunal y comparte el Ministerio Público, la

facultad de control quedó sujeta al término ordinario de prescripción consagrado en el artículo 2536 del Código Civil1. Por todo lo expuesto, los actos acusados no quebrantaron las normas invocadas, por lo que se confirmará la sentencia impugnada que negó las pretensiones de la demanda. Mediante providencia del 16 de noviembre de 2004, la Sala aceptó el impedimento manifestado por el Consejero de Estado Héctor J. Romero Díaz y lo declaró separado del conocimiento del presente proceso. No se nombraron conjueces para reemplazarlo, toda vez que hay quórum deliberatorio y decisorio para fallar. En mérito a lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A CONFÍRMASE la Sentencia del 11 de diciembre de 2003, proferida por la Sección Cuarta, Subsección “B” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. RECONÓCESE personería para actuar en nombre de la entidad demandada a la

abogada ANGELA MARÍA RUBIO BEDOYA.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese y envíese copia al Tribunal de origen. Cúmplase. 1 El término ordinario de prescripción actualmente es de 5 años (Ley 791 de 2002) el cual es el mismo establecido en el artículo 817 del Estatuto Tributario Se deja constancia de que esta providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ LIGIA LÓPEZ DÍAZ

PRESIDENTE DE LA SECCIÓN

MARIA INES ORTIZ BARBOSA

RAÚL GIRALDO LONDOÑO

SECRETARIO