CE-SECCION CUARTA-25000-23-27-000-2002-00433-01(15054)-2007

SISTEMA DE CUENTA CORRIENTE EN EL ICA - No está previsto para que la administración modifique sin conocimiento del contribuyente las declaraciones / DECLARACION DE INDUSTRIA Y COMERCIO - La presentada por el contribuyente no puede ser modificada a través del sistema de cuenta corriente / IMPUTACION DE PAGOS EN EL DISTRITO CAPITAL - Los efectuados a partir de 1994 en relación con años anteriores se regían por el articulo 90 del Acuerdo 21 de 1983 / DERECHO AL DEBIDO PROCESO - Se vulnera cuando mediante la imputación de pagos se modifican las declaraciones tributarias Concretamente, analiza si procedía la imputación de pagos conforme al artículo 90 del Acuerdo 21 de 1983 o según el artículo 133 del Decreto 807 de 1993. De acuerdo con el referido artículo 90, para el recaudo del impuesto de industria, comercio, avisos y tableros, existe un sistema de cuenta corriente que prevé todas las circunstancias posibles y que permite determinar un saldo único por contribuyente. De acuerdo con la misma norma, los pagos efectuados por los contribuyentes del impuesto, se abonan a sus respectivas cuentas en el siguiente orden: intereses, sanciones, pago del impuesto, comenzando por las deudas más antiguas, y, en caso de pagos en exceso, habría lugar a la devolución si el contribuyente la solicita, o a la aplicación de los sobrantes a obligaciones ya causadas o que se causen en el futuro. Ha dicho la Sala que este sistema de cuenta corriente no está previsto para que la Administración, modifique, sin el conocimiento del contribuyente, las declaraciones privadas, pues, en la cuenta

corriente se deben llevar los saldos a pagar indicados por el contribuyente en sus declaraciones, o los determinados por la Administración, luego de realizar el proceso de liquidación correspondiente, en la forma y términos establecidos en el Acuerdo 21 de 1983 y el Decreto 807 de 1993. Sin embargo, so pretexto de la imputación de pagos, la Administración no puede modificar las declaraciones del contribuyente, pues ello constituye una violación al debido proceso. Por su parte, el artículo 133 del Decreto 807 de 1993, en concordancia con el artículo 804 del Estatuto Tributario Nacional, señaló que los pagos efectuados por los contribuyentes, deben imputarse al período e impuesto que ellos indiquen, a sanciones, intereses e impuestos. Y, la Administración sólo está facultada para elegir el período al cual imputar los pagos, cuando los contribuyentes no lo señalan expresamente. No obstante, dicha norma no era aplicable para los pagos efectuados a partir de 1 de enero de 1994, correspondientes a períodos anteriores a ese año, los cuales, por previsión del artículo 14 del Decreto 867 de 1993, debían imputarse de acuerdo con las normas anteriores al Decreto 807 de 1993, esto es, el artículo 90 del Acuerdo 21 de 1983.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: HECTOR J. ROMERO DIAZ

Bogotá D. C, quince (15) de noviembre de dos mil siete (2007) Radicación número: 25000-23-27-000-2002-00433-01(15054)

Actor: PREPAC COLOMBIANA LTDA.

Demandado: DISTRITO CAPITAL FALLO Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia de 1 de septiembre de 2004, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, estimatoria de las súplicas de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos que declararon parcialmente probada la excepción de pago, dentro del proceso de cobro iniciado contra la demandante.

ANTECEDENTES El 26 de julio de 1999, el Distrito Capital libró mandamiento ejecutivo contra PREPAC COLOMBIANA LTDA., por concepto del impuesto de industria y comercio de 1993, en cuantía de $25.420.000. La contribuyente propuso la excepción de pago, la cual se declaró parcialmente probada por Resolución 00957 de 16 de agosto de 2000. Tal decisión se confirmó en reposición, mediante Resolución RR-478 de 13 de noviembre de 2001. LA DEMANDA PREPAC COLOMBIANA LTDA., solicitó la nulidad de las Resoluciones 00957 de 16 de agosto de 2000 y RR-478 de 13 de noviembre de 2001. A título de restablecimiento del derecho, pidió que se declare que el impuesto de Industria y Comercio a su cargo, por el año 1993, se encuentra debidamente cancelado, y que se ordene la terminación del proceso de cobro tramitado en su contra. La actora citó como vulnerado el artículo 133 del Decreto 807 de 1993, por las siguientes razones: De acuerdo con la norma en mención, entre marzo de 1994 y febrero de

1995 la demandante realizó pagos mensuales por el impuesto de industria y comercio de 1993; sin embargo, la Administración aplicó los pagos a deudas de vigencias anteriores, conforme al artículo 90 del Acuerdo 21 de 1983, norma que se encontraba derogada por ser contraria a lo dispuesto en el Decreto 807 de 1993. Para la imputación de pagos, la Administración no puede variar el concepto ni el período fiscal que los contribuyentes señalan en los recibos oficiales de pago, salvo cuando éstos no indican el período, en cuyo caso pueden aplicarlo a la vigencia más antigua. El saldo pendiente de pago de 1993 se originó por una imputación de pagos a vigencias anteriores, con ocasión de la improcedencia del beneficio fiscal en 1987, decretada en 1996, época para la cual, se insiste, estaban derogadas las normas contrarias al Decreto 807. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El Distrito Capital se opuso a las pretensiones con base en los motivos que se resumen así: El Acuerdo 21 de 1983 [84] establecía un “incentivo fiscal” o descuento del 11.5% del valor a pagar, para los contribuyentes que cancelaran la totalidad del impuesto de industria y comercio, antes del 15 de mayo de cada año. El incentivo declarado no era factor de liquidación del impuesto, porque el artículo 33 del Acuerdo 21 de 1983 no lo incluía dentro de los elementos de la declaración. Según la cuenta corriente de la actora, ésta adeudaba parte del impuesto de industria y comercio de 1992, pues, pagó las dos primeras cuotas y parte de la

tercera; así, adeudaba $396.236 por industria y comercio, y $905.727 por avisos y tableros. Entonces, pasó a 1993 de $3.698.070 y no de $5.087.000 que fue el declarado. Frente a dicha deuda, lo pagado por el año 1993 se imputó a los conceptos debidos de 1992, en el orden fijado por el artículo 90 del Acuerdo 21 de 1983, y con el remanente se pagó una parte del impuesto de 1993, lo cual condujo a que se perdiera el incentivo fiscal de este año, pues, no alcanzó a cubrir la totalidad del impuesto liquidado en dicho período. Lo anterior, porque sólo se tiene derecho al incentivo si el contribuyente declara oportunamente, paga toda la declaración y no existen deudas a su cargo y a favor de la Administración. La liquidación privada del contribuyente tiene el mismo alcance de un título valor, el cual es necesario para ejercer el derecho literal y autónomo que en él se incorpora. La Administración podía aplicar el artículo 90 del Acuerdo 21 de 1983, pues, el mismo sólo perdió vigencia cuando se expidieron las normas que regulaban de manera diferente las situaciones generadas por la presentación y pago del impuesto de industria y comercio, con base en las disposiciones del Estatuto Tributario. Por consiguiente, los pagos de industria y comercio de vigencias anteriores a 1993, se regían por el mencionado artículo 90 del Acuerdo 21, y los del período 1993, cancelados en 1994, se regían por el Decreto 867 de 1993 [14]. El artículo 90 establece claramente el orden para la imputación de pagos, sin que éste pueda

desconocerse. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal anuló los actos demandados y, a título de restablecimiento del derecho declaró en firme la declaración de industria y comercio de 1993, presentada por la demandante. Fundamentó tales decisiones en la sentencia de 24 de julio de 2003, exp. 13306, de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en la que se hicieron las siguientes precisiones: Cuando el título ejecutivo no indica la existencia de saldos pendientes de vigencias anteriores, no se da oportunidad al contribuyente de proponer respecto de ellos las excepciones pertinentes. El sistema de cuenta corriente del artículo 90 del Acuerdo 21 de 1983, está diseñado para recaudar el impuesto de industria y comercio, e indica el orden en que deben imputarse los pagos que el contribuyente efectúe; además, no está previsto para que la Administración modifique, sin conocimiento del contribuyente, las declaraciones privadas, pues, en la cuenta corriente se deben llevar los saldos a pagar indicados por el contribuyente en sus declaraciones o los determinados por la Administración, luego de realizar el proceso de liquidación correspondiente en la forma y dentro de los términos establecidos en el Acuerdo 21 de 1983 y el Decreto Distrial 807 de 1993. En este caso, la demandante demostró el pago de la declaración de industria y comercio de 1993, y la Administración no podía modificar las declaraciones privadas del impuesto a través del mandamiento de pago, sin antes agotar el proceso de determinación correspondiente. RECURSO DE APELACIÓN El Distrito Capital apeló la sentencia, con base en los argumentos expuestos en la contestación.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La demandante alegó de conclusión en los siguientes términos: El fallo impugnado no adolece de ninguna irregularidad, como quiera que los actos demandados desconocen la realidad del pago de la declaración de industria y comercio de 1993, conforme a las normas vigentes para la época de los hechos. El principio de literalidad de los títulos valores no se aplica a las declaraciones privadas de impuestos, pues éstas sólo se regulan por el Decreto 807 de 1993, según el cual, la modificación de los valores declarados únicamente puede hacerse a través de un proceso reglado, que no se adelantó. Las operaciones de cuenta corriente requieren que previamente se haya agotado el proceso de determinación oficial, mediante el cual se haya desconocido el incentivo fiscal. Además, los pagos de 1994, respecto de la declaración de 1993, no se rigen por el artículo 90 del Acuerdo 21 de 1983, pues, dicha norma estaba derogada tácitamente por el artículo 113 del Decreto 807 de 1993, que reguló integralmente la forma de imputación de pagos y estableció que los mismos debían aplicarse al impuesto y período indicados por el contribuyente. La demandada reiteró los fundamentos del recurso de apelación, y el Ministerio Público no emitió concepto. CONSIDERACIONES DE LA SALA En los términos de la apelación, la Sala decide si se ajustan a derecho los actos por los cuales el Distrito Capital declaró parcialmente probada la excepción de pago, propuesta por la actora contra el mandamiento de pago librado por concepto de la declaración de industria y comercio de 1993.

Concretamente, analiza si procedía la imputación de pagos conforme al artículo 90 del Acuerdo 21 de 1983 o según el artículo 133 del Decreto 807 de 1993. De acuerdo con el referido artículo 90, para el recaudo del impuesto de industria, comercio, avisos y tableros, existe un sistema de cuenta corriente que prevé todas las circunstancias posibles y que permite determinar un saldo único por contribuyente. De acuerdo con la misma norma, los pagos efectuados por los contribuyentes del impuesto, se abonan a sus respectivas cuentas en el siguiente orden: intereses, sanciones, pago del impuesto, comenzando por las deudas más antiguas1, y, en caso de pagos en exceso, habría lugar a la devolución si el contribuyente la solicita, o a la aplicación de los sobrantes a obligaciones ya causadas o que se causen en el futuro. Ha dicho la Sala que este sistema de cuenta corriente no está previsto para que la Administración, modifique, sin el conocimiento del contribuyente, las declaraciones privadas, pues, en la cuenta corriente se deben llevar los saldos a pagar indicados por el contribuyente en sus declaraciones, o los determinados por 1 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 24 de julio de 2003, exp. 13306, C. P. doctora María Inés Ortiz Barbosa. la Administración, luego de realizar el proceso de liquidación correspondiente, en la forma y términos establecidos en el Acuerdo 21 de 1983 y el Decreto 807 de 19932. Sin embargo, so pretexto de la imputación de pagos, la Administración no

puede modificar las declaraciones del contribuyente, pues ello constituye una violación al debido proceso3. Por su parte, el artículo 133 del Decreto 807 de 1993, en concordancia con el artículo 804 del Estatuto Tributario Nacional, señaló que los pagos efectuados por los contribuyentes, deben imputarse al período e impuesto que ellos indiquen, a sanciones, intereses e impuestos. Y, la Administración sólo está facultada para elegir el período al cual imputar los pagos, cuando los contribuyentes no lo señalan expresamente. No obstante, dicha norma no era aplicable para los pagos efectuados a partir de 1 de enero de 1994, correspondientes a períodos anteriores a ese año, los cuales, por previsión del artículo 14 del Decreto 867 de 1993, debían imputarse de acuerdo con las normas anteriores al Decreto 807 de 1993, esto es, el artículo 90 del Acuerdo 21 de 1983. En ningún caso, las imputaciones pueden implicar la modificación de las declaraciones privadas de industria y comercio, pues, para tal efecto debe seguirse el proceso de determinación oficial. En el asunto sub exámine, el título ejecutivo es la declaración anual de industria y comercio de 1993, que fue presentada el 12 de abril de 1994 (fl. 26, c. 2), y como los pagos debían efectuarse a partir de ese año, la norma aplicable era, se insiste, el artículo 90 del Acuerdo 21 de 1983. La demandante canceló la declaración en 12 cuotas mensuales, entre marzo de 1994 y febrero de 1995, hasta completar $24.279.000 (fls. 14 a 25, cuad.

2). 2 Ibídem 3 Ejusdem. Previa revisión de la cuenta corriente de la actora, la Administración, con fundamento en el artículo 90 del Acuerdo 21 de 1983, imputó dichos pagos al saldo pendiente de industria y comercio de 1987, proveniente del desconocimiento del beneficio fiscal previsto en el Acuerdo 39 de 1993 [7]4, mediante Auto 108 de 1996 (fl. 44 a 46, c. 2), debido al no pago del 65% del valor aforado para ese año ($16.576.155)5. Lo anterior, a juicio de la Administración, condujo a que se calculara erróneamente el impuesto de industria y comercio declarado en 1992 y a que existiera un saldo insoluto por el año 1993. Si bien la Administración podía imputar oficiosamente los pagos, en ejercicio de dicha facultad no podía modificar los valores liquidados en las declaraciones de la actora de 1992 y 1993, sin tener en cuenta que la determinación de un mayor valor del tributo se hace mediante una liquidación de revisión en firme, precedida de un requerimiento especial, con el cual se da la oportunidad de ejercer el derecho de defensa. Además, la Administración tiene términos perentorios para notificar dicho requerimiento y la liquidación oficial de revisión, vencidos los cuales, sin que se realicen las correspondientes notificaciones, la liquidación privada queda en firme. En igual sentido se pronunció la Sala en sentencia de 24 de julio de 2003 (exp. 13306). Es de anotar que el mandamiento de pago (fls 12 a 13, c. 2), sólo se libró

por concepto de la declaración de industria y comercio de 1993, y que, por lo mismo, la contribuyente ejerció su derecho de defensa frente a aquélla, con la entrega de los recibos de pago correspondientes a dicha declaración. Únicamente en las resoluciones que fallaron la excepción se informó al actor sobre la existencia de deudas pendientes desde 1987, sin darle la oportunidad legalmente prevista para controvertir tal aspecto. Dado que la actora pagó el impuesto conforme a la declaración privada (fls. 11 a 25, c. 2) y que la veracidad de ésta no fue desvirtuada (artículos 113 del 4 “Los contribuyentes de impuestos distritales que al primero de noviembre de 1993, tengan recurso pendiente de decisión definitiva en la vía gubernativa, podrán cancelar los mayores valores sin intereses, siempre y cuando desistan del recurso y paguen el 50 % del total mayor valor discutido por impuestos y sanciones, a más tardar el 30 de enero de 1994. Los contribuyentes de impuestos distritales que al primero de noviembre de 1993, tengan proceso pendiente de sentencia definitiva en la jurisdicción contencioso administrativa, podrán cancelar los mayores valores, sin intereses, siempre y cuando desistan de la demanda y paguen el 65 % del mayor valor discutido por impuesto y sanciones, a más tardar el 30 de enero de 1994.” 5 Liquidación de aforo 177 de 1992 Decreto 807 de 1993 y 746 del Estatuto Tributario), la excepción de pago total estaba llamada a prosperar como lo declaró el a quo, motivo por el cual se impone confirmar la sentencia apelada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia de 1 de septiembre de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro de la acción de nulidad y restablecimiento de derecho de Prepac Colombiana Ltda., contra el Distrito Capital. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha. JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ LIGIA LÓPEZ DÍAZ Presidente de la Sección

MARÍA INÉS ORTIZ BARBOSA HÉCTOR J. ROMERO DÍAZ