CE-SECCION CUARTA-25000-23-27-000-2002-00538-01(14835)-2005

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: MARIA INES ORTIZ BARBOSA

Bogotá, D.C., diecisiete (17) de noviembre de dos mil cinco (2005) Radicación número: 25000-23-27-000-2002-00538-01(14835)

Actor: GONCHECOL LTDA. EN CONCORDATO

Demandado: FEDERACION NACIONAL DE CAFETEROS DE COLOMBIA Referencia: CONTRIBUCION CAFETERA Se decide el recurso de apelación interpuesto por la actora contra la sentencia de 19 de mayo de 2004 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, desestimatoria de las súplicas de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho incoada contra los actos administrativos de liquidación de la contribución cafetera causada por las exportaciones realizadas en diciembre de 1999.

ANTECEDENTES El 21 de diciembre de 1999, GONCHECOL LTDA, realizó la exportación de 41.909 kilogramos de café, la cual había sido anunciada para ser realizada en noviembre del mismo año, y pagó por concepto de contribución cafetera $18.523.778, según liquidación 04 8805. Por cuanto la exportación se realizó en mes diferente al anunciado, la FEDERACIÓN NACIONAL DE CAFETEROS DE COLOMBIA, procedió a reliquidar la contribución cafetera y comunicó a la demandante, mediante nota DC010 de 7 de enero de 2000, que debía pagar la diferencia a su cargo, es decir $12.111.701. La exportadora respondió la anterior comunicación y argumentó encontrarse en

circunstancias de fuerza mayor y caso fortuito que le impidieron exportar en el mes anunciado. Las razones aducidas por la actora no fueron aceptadas por la Federación, y en consecuencia, el 22 de junio de 2001, expidió la Resolución 0110, con la cual ratificó la reliquidación de la contribución cafetera efectuada a la liquidación 04 8805. Los recursos de reposición y apelación interpuestos contra la citada resolución, fueron resueltos con las Resoluciones 278 de 24 de septiembre de 2001 y 0455 de 22 de octubre de 2001, respectivamente, en el sentido de confirmar el acto recurrido. DEMANDA La actora solicitó ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca la nulidad de las citadas resoluciones. A título de restablecimiento del derecho pidió declarar la firmeza de las liquidaciones originalmente producidas y que no está obligada a pagar las diferencias establecidas en los actos demandados.

Fundamento de las pretensiones: Se solicita dar cumplimiento al artículo 4 constitucional, inaplicando las Resoluciones 9 y 11 de 1991 de la Gerencia General de la Federación Nacional de Cafeteros, por ser contrarias a la Constitución Política, artículos, 150-12, 338, 121, 122, 211; al Decreto 1773 de 1991, artículo 9; y la Ley 489 de 1998.

Los fundamentos integradores de la contribución cafetera están establecidos en el artículo 19 de la Ley 9 de 1991 y fueron precisados por la Corte Constitucional en la sentencia C-543/01. Teniendo en cuenta que el contenido del artículo 21 de la misma Ley 9, resultaba

insuficiente para la implementación del sistema de liquidación y pago de la contribución cafetera, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1173 de 1991, y de acuerdo con lo previsto en sus artículo 6, 8 y 9, se infiere que las funciones de recaudo y administración de la contribución, son diferentes a la de su establecimiento, y que sólo compete a la entidad respectiva disponer la reglamentación pertinente para su recaudo y ejecución coactiva. La competencia tributaria reglamentaria del Gobierno Nacional es susceptible de delegación en entidades públicas o privadas, sin embargo, en ejercicio de la función asignada por el Decreto 1173 de 1991, el Gobierno expidió el Decreto 1408 de 1991, que en su artículo 1 establece el procedimiento para el cálculo de la contribución y se definió de manera clara el momento para tener en cuenta los factores correspondientes a las distintas variables cafeteras (reintegro, costos internos), con la indicación de que era el “día del anuncio de la venta”. El Gerente General de la Federación Nacional de Cafeteros al expedir la Resolución 9 de 1991, artículos 1, 2, 3 y 4, extralimitó las facultades otorgadas por el Gobierno Nacional para fijar el procedimiento de pago de la contribución, al establecer nuevas competencias, novedosos criterios relacionados con la liquidación, causales nuevas de revisión del tributo, órganos de revisión, causales exonerativas de responsabilidad, cambio de uno de los factores de liquidación de la contribución, y otros aspectos de resorte exclusivo del legislador, o del ejecutivo en desarrollo de la potestad reglamentaria, lo cual resulta inconstitucional a la luz

del artículo 338 de la Carta. En la Resolución 11 de 1991, se crea una instancia encargada del estudio de las justificaciones presentadas por los exportadores en relación a los atrasos en los embarques, eventualidades que no aludió el legislador. Además se decidió cambiar el “día de anuncio de la venta” por el “día de la exportación”, y así se alteró el resultado del cálculo de la contribución. La extralimitación denunciada generó la incompetencia de los funcionarios que expidieron los actos impugnados. La liquidación de la contribución cafetera, previa al momento de la exportación del café, es un acto administrativo expedido por la Federación, que no puede ser revocado por ella, salvo las causales previstas en el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo. Luego al practicarse una revisión oficiosa y modificarse dichos actos de liquidación, se incurre en violación al debido proceso, porque se hace sin el consentimiento expreso y escrito de su titular. Como el exportador no es sujeto pasivo de la contribución cafetera, los valores resultantes de la reliquidación, se tornan en una sanción administrativa, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 4 de la Resolución 9 de 1991, con flagrante violación al debido proceso. Los montos reliquidados sobrepasan los principios de equidad y justicia, en contravía del artículo 363 constitucional, por cuanto las reliquidaciones fueron expedidas teniendo en cuenta las fechas de embarque, que es un momento diferente al señalado en la ley, y porque no se advierte el espíritu de justicia, cuando el resultado de la reliquidación arroja saldos favorables al exportador, que

la Federación se abstiene de reconocer. OPOSICIÓN La demandada argumentó en defensa de la legalidad de los actos acusados, lo siguiente: El divorcio artificial que el demandante quiere hacer ente el “anuncio de venta” y el mes de embarque, y que sugiere una lectura del artículo 1 de l Decreto 1408 de 1991, no es acertado, porque el primero es un factor de la fórmula para el cálculo del reintegro cafetero, y por tal razón hay una correlación entre el día del anuncio y el mes de embarque, es decir que no es posible hacer la liquidación si no se cuenta con el mes de embarque. El artículo 21 de la Ley 9 de 1991 exige que el pago de la contribución cafetera se efectúe de manera previa a la exportación, porque normalmente las circunstancias con que se va realizar el embarque son previsibles, pero no siempre ocurre, como en este caso, cuando el exportador decide cambiar uno de los factores de liquidación, al no cumplir con el mes de embarque anunciado, porque en tal evento el dato inicial sobre el valor de la contribución no resulta ser cierto, y precisamente, la respuesta a qué hacer en tal caso, es el eje central de las Resoluciones 9 y 11 de la Gerencia General de la Federación Nacional de Cafeteros, en las cuales se separan los procedimientos para devolver los pagos efectuados en exceso, o para cubrir los faltantes, o para compensarlos. No siempre se causa la obligación de cubrir el faltante, porque cuando el exportador acredita que el incumplimiento del embarque para el mes anunciado se debió a un evento constitutivo de fuerza mayor, queda liberado del reajuste, pero

en el evento contrario, debe cubrir lo que debió pagar desde el principio, lo cual responde a una simple operación matemática, de donde se infiere que las citadas resoluciones no introdujeron ninguna variación al Decreto 1408 de 1991, por ello, si se inaplicaran, bastaría aplicar el mencionado decreto. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal denegó las súplicas de la demanda, previas las siguientes consideraciones: Del simple cotejo o comparación de las normas que se dicen violadas por las Resoluciones 9 y 11 de 1991, dictadas por la Gerencia de la Federación Nacional de Cafeteros, entre otras, los artículos 2, 6, 121, 122, 150 [12], 189, 211 y 338 de la Constitución Política; 110 de la Ley 489 de 1998; y 9 del Decreto 1173 de 1993, no puede observarse la incompatibilidad de las resoluciones que se solicita inaplicar. Por lo tanto se niega la excepción de inconstitucionalidad propuesta por la demandante. Sobre las inconformidades expuestas contra las resoluciones demandadas se observa: Con fundamento en las facultades conferidas en el artículo 9 del Decreto 1173 de 1991, la Gerencia General de la Federación de Cafeteros, instrumentó el procedimiento para la cancelación de la contribución cafetera, mediante las Resoluciones 9 y 11 de 1991, modificadas por la Resolución 2 de 2001. La Ley 9 de 1991, artículo 19, determina los elementos de la contribución cafetera, en los términos del artículo 338 de la Carta, y prohíbe la exportación de café sin

haberse pagado la contribución. (art. 21) El Decreto 1173 de 1991, en su artículo 6 dispone que el Gobierno Nacional señalará el procedimiento para el cálculo de la contribución; reitera la prohibición de exportar sin comprobar previamente el pago de la contribución; y para dar cumplimiento a la prohibición, dispuso en su artículo 9 que la Federación Nacional de Cafeteros efectuara la liquidación necesaria para el pago de la contribución. El artículo 1 del Decreto 1408 de 1991, en concordancia con el Decreto 1173, establece el día de anuncio de venta, como el momento de aplicación de las variables cafeteras. Las Resoluciones 9, artículos 1, 2, 3 4 y 5 ; y 11 de 1991, artículo 1, señalan los mecanismos necesarios para que se cumpla con la obligación de pagar la contribución cafetera. Si bien lo productores de café son los sujetos pasivos de la contribución, a quienes se les descuenta el gravamen al momento de vender el producto, su pago se traslada al exportador, quien lo liquida de acuerdo con los documentos que debe presentar ante las Inspecciones Cafeteras, en los que se incluye el formulario de liquidación, con la obligación de consignar los valores liquidados. Al reliquidarse la contribución, no se traslada la obligación parafiscal al exportador, por cuanto la demora en la exportación es de su responsabilidad. Así, si los datos reportados por el exportador, se apartan de la realidad, ello hace que la liquidación sea incorrecta y procede entonces su determinación real, facultad asignada a la Federación de Cafeteros. Los actos demandados se encuentran ajustados a las normas legales, pues

constituyen el ejercicio de las atribuciones legales, ante el incumplimiento del demandante, dado que el hecho de exportar en fecha diferente implica aplicar las variables en la fecha que efectivamente se exporta. Por tanto no existe modificación a la base gravable al efectuar la reliquidación de la contribución, ante el incumplimiento del exportador. Las Resoluciones 9 y 11 de 19991 cumplen con los principios de eficacia y eficiencia, los cuales deben ser aplicados para el control y defensa de los dineros públicos, que redundan en beneficio de la colectividad. La disposición del artículo 21 de la Ley 9 de 1991, que obliga, para efectos de la exportación, al pago de la contribución cafetera, no implica una prohibición para la demandada, de no efectuar los reajustes pertinentes, por cuanto aquel requisito es a partir de la exportación y no incide en la liquidación del gravamen a que se encuentran obligados los exportadores. La base para liquidar la contribución no puede ser el día de anuncio de venta, cuando la exportación no se realiza en el mes de embarque anunciado por el exportador, porque sería desconocer el artículo 1 del Decreto 1408 de 1991, dado que el lapso comprendido entre el día de anuncio de venta y aquel en que se exporta, agrega un hecho que distorsiona la base gravable y como consecuencia el monto a pagar por la contribución. Por tanto, el pago inicial previo no constituye acto definitivo ni firmeza de la liquidación inicial, que permita predicar derechos particulares e inmodificables. APELACIÓN La demandante manifiesta su inconformidad con la sentencia de primera instancia,

en los siguientes términos: Resulta ligera la conclusión del Tribunal respecto a que no puede observarse a simple vista incompatibldiad de las resoluciones que se solicita inaplicar y las normas constitucionales y legales, teniendo en cuenta que la Federación de Cafeteros, como cualquier otro ente privado, que ocasionalmente cumple funciones administrativas, no tiene facultad reglamentaria y en caso de proferir actos de carácter general debe disponer de la norma legal que lo faculte para tal fin. La delegación que el Ejecutivo le confirió a la Federación, a través del artículo 9 del Decreto 1173 de 1991, comprendía únicamente dos aspectos: a) efectuar la liquidación necesaria para el pago de la contribución y b) señalar el procedimiento para su cancelación, quedando en el Gobierno Nacional el establecimiento del procedimiento para el cálculo de la contribución. El artículo 4 de la Resolución 9 habla de revisión de la contribución y de reliquidación, conceptos que nada tienen que ver con el simple proceso de cancelación de una liquidación ya producida. Se reitera el desbordamiento de la facultad reglamentaria conferida, que hace inaplicable la disposición sobre reliquidación, por ser contraria a la Constitución y la Ley. Si se aceptara que la Federación estaba facultada para proferir el acto de carácter general protestado, su contenido sería violatorio del artículo 338 constitucional, en cuanto altera la base gravable. El Decreto 1408 de 1991 precisó que el cálculo de la contribución debía procurarse con los factores de liquidación correspondientes al día de anuncio de la venta, momento en el cual el exportador avisa a la Federación la concreción del

contrato de venta internacional de café. Luego, al indicarse un cambio en la fecha, a tener en cuenta para la determinación de la base gravable, diferente a la del anuncio, se altera el valor que la misma, cambio que solo puede hacer la ley o el Ejecutivo. El citado decreto estableció que las variables que sirven de base para el cálculo del reintegro y de los costos, deben cuantificarse a la fecha del anuncio de la venta; que la contribución se liquida en el puerto, una vez examinado el café; y que no puede llevarse a cabo la exportación, sino se ha comprobado el pago de la contribución. Por ello, no tiene asidero legal y resulta un despropósito que una entidad privada en uso de la facultad conferida para liquidar y fijar el procedimiento de pago, altere los criterios atinentes al proceso de liquidación, de incumbencia exclusiva del Ejecutivo. El sujeto pasivo de la contribución es el productor, a quien se traslada la carga del pago al momento de la compra del café, la cual se produce con mucha antelación al embarque, razón por la cual el exportador no se beneficia retardando los embarques. Por lo demás, la Federación se reservó la posibilidad de abstenerse de efectuar reliquidación, cuando el resultado del nuevo cálculo resulte favorable al exportador. Lo anterior, lleva a concluir que se trata de una sanción que solo puede establecerse por norma superior, sin olvidar que en otras instancias el Incomex, hoy Ministerio de Comercio Exterior, tiene la facultad de sancionar los retrasos que observen los exportadores en sus compromisos con el exterior. Se reitera que el acto de liquidación de la contribución practicado por la

Federación en el puerto, es un acto administrativo definitivo, contra el cual proceden los recursos establecidos en el Código Contencioso Administrativo, y que una vez ejecutoriado tienen plena eficacia, y no procede su revocatoria o modificación por el ente que lo profiere, sino con la expresa aceptación de sujeto a quien va dirigido. Es decir, que la facultad para liquidar se agota en el momento en que el acto de liquidación adquiere firmeza, sin que los principios de eficacia y eficiencia puedan ser base suficiente para desbordar la facultad reglamentaria. No puede pasarse por alto que por expresa disposición legal, no puede realizarse la exportación del café sin la comprobación del pago de la contribución y que dicha liquidación la realizan los funcionarios de la Federación, previa verificación del cumplimiento de condiciones de calidad, operaciones que se realizan en el puerto de embarque. Por ello, es incuestionable que la Federación conocía, al momento de la liquidación de la contribución en el puerto, las nuevas variables relativas a la fecha de embarque y con ello el monto de la nueva contribución, amén de que allí mismo es posible establecer si el mes de embarque coincide con el fijado en el anuncio. Si los funcionarios liquidadores conocían las circunstancias, que de acuerdo con la providencia impugnada, justifican la revisión, por qué a sabiendas de ellas, no produjeron el acto de determinación de la contribución, teniendo en cuenta la nuevas variables, y en su lugar lo hicieron con posterioridad, sin explicar su actuación. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La demandada aclara que una vez causada la contribución cafetera, esto es, al

verificarse la exportación, la Federación, como administradora del Fondo Nacional del Café, toma como definitivos los datos que sirven para efectuar la liquidación, pero además, se reserva la facultad de verificar si el mes en que se está exportando corresponde realmente al que se había anunciado por el exportador. Advierte que cuando se incumple el mes de embarque, el pago previo sólo cubre una parte de la contribución, y queda pendiente el saldo que se origina en la liquidación definitiva, que resulta de aplicar el valor de la contribución determinado en el día del anuncio de venta, al mes efectivo del embarque. Ese mayor valor no corresponde a una sanción administrativa, sino a las variables económicas y riesgos propios de la actividad exportadora, en particular del café, cuya variable determinó la ley y fue instrumentada a través de las resoluciones que cuestiona el demandante. Todo en beneficio del caficultor, teniendo en cuenta la naturaleza parafiscal de la contribución cafetera. Precisa que la demandante dispuso de todas las oportunidades procesales para justificar su incumplimiento, y sin embargo no comprobó causal de fuerza mayor alguna. La demandante no alegó de conclusión. El Ministerio Público no rindió concepto. CONSIDERACIONES DE LA SALA De acuerdo con los términos del recurso de apelación interpuesto por la demandante, corresponde decidir sobre la legalidad de las resoluciones en virtud de las cuales la Federación Nacional de Cafeteros, ratificó la reliquidación de la contribución cafetera efectuada sobre la exportación de café realizada en diciembre de 1999, teniendo en cuenta que ésta se produjo en una fecha diferente a la anunciada inicialmente por la exportadora.

Las razones de ilegalidad denunciadas en la demanda y reiteradas en la apelación, se concretan en los siguientes cargos: incompetencia de la Federación para proferir los actos acusados, por cuanto las Resoluciones 9 y 11 de 1991, en las cuales se señala el procedimiento para la reliquidación de la contribución, son inaplicables, por ser contrarias a la Constitución y la Ley; la modificación de la base gravable de la contribución cafetera por parte de la Federación, sin autorización legal o reglamentaria; la imposición de una sanción al exportador, no autorizada por el legislador; y la imposibilidad de modificar la liquidación inicial de la contribución, por tratarse de un acto particular definitivo, que no puede ser revocado, sin el consentimiento expreso de su destinatario. Al respecto proceden las siguientes consideraciones: Con la expedición de la Ley 9 de 1991, artículo 19, (hoy reformado por el art. 63 de la Ley 788 de 2002), se creó la “contribución cafetera”, en los siguientes términos: “Establécese una contribución con destino al Fondo Nacional del Café, con el propósito prioritario de mantener el ingreso cafetero de acuerdo con los objetivos previstos en las leyes que dieron origen al Fondo Nacional del Café. La contribución en cuestión se liquidará sobre el equivalente en pesos del valor en moneda extranjera del producto de las exportaciones del café y será igual a la diferencia entre el valor que debe ser reintegrado y el costo del café a exportar adicionado con los costos internos para colocarlo en condiciones FOB puerto colombiano”. En cuanto a la oportunidad para el pago de la contribución cafetera, el inciso 2 del

artículo 21 de la misma ley dispuso: “La exportación de café no podrá llevarse a cabo sin la previa comprobación de la existencia física del café que se pretende exportar, de haberse pagado la contribución a que se refiere el artículo 19, y de haberse llevado a cabo la retención en la forma indicada, cuando ella opere”. De los términos de las disposiciones transcritas se infiere que la contribución cafetera se causa al momento en que se realiza la exportación, habida consideración que ella se liquida “sobre el equivalente en pesos del valor en moneda extranjera del producto de las exportaciones...” y que los factores a considerar para su liquidación son “el valor que debe ser reintegrado”, el cual se determina de acuerdo con el registro del precio del café en el mercado internacional, (Decreto 2398 /99 fl. 76) y “el costo del café a exportar, adicionado con los costos internos”, es decir los gastos en que ha incurrido el exportador para llevar el café hasta ser entregado en puerto para su embarque. Mediante el Decreto Reglamentario 1173 de 1991, artículo 9, se atribuyó a la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia, en calidad de administradora del Fondo Nacional de Café, la facultad de “efectuar la liquidación necesaria para el pago de la contribución cafetera”, y “señalar el procedimiento para su cancelación”. En ejercicio de las facultades a que se refiere la citada disposición, el Gerente General de la Federación Nacional de Cafeteros expidió la Resolución 9 de 24 de junio de 1991, en la cual se señala el procedimiento para la cancelación de la contribución cafetera así: se dispone que las Inspecciones Cafeteras, serán las

encargadas de hacer las verificaciones y confrontaciones a que haya lugar, asignar un número de identificación a cada liquidación e informar al exportador el valor a pagar (arts. 1 y 2); se indica la cuenta donde los exportadores consignarán los valores liquidados; se prevé la devolución a favor del exportador de los valores consignados en exceso y la obligación de realizar un segundo pago si lo consignado fuere inferior (art. 3); y se prevé la revisión de la contribución inicialmente pagada, cuando no se justifique el retraso en los embarques, (art. 4) que dispone: “Los retrasos no justificados en los embarques darán lugar a revisión de la contribución cafetera pagada, pudiendo producirse su reliquidación por parte del Departamento de Liquidación el cual notificará al exportador los valores y términos para su cancelación”. Con la Resolución 11 de 12 de septiembre de 1991, se adopta el procedimiento a seguir para la reliquidación de la contribución y se crea un Comité Operativo, encargado de decidir sobre las circunstancias constitutivas de fuerza mayor que impliquen las reliquidaciones. Como se observa, lo regulado por las citadas resoluciones es el mecanismo que permite hacer efectivo el pago de la contribución cafetera, en los mismos términos previstos por el legislador, pues no contienen dichos actos disposición alguna en la que se indique el “procedimiento para el cálculo de la contribución”. Por ello, debe entenderse que la reliquidación de la contribución, cuando existan retrasos no justificados en los embarques, a que se refiere su artículo 4 transcrito,

responde a la necesidad de efectuar la liquidación tomando los factores vigentes al momento de la exportación, que es cuando se causa el gravamen, tal como está previsto en la ley. Según el artículo 1 del Decreto Reglamentario 1408 de 1991, “El monto de la contribución cafetera para café verde excelso será igual a la diferencia entre el equivalente en pesos del precio mínimo de reintegro del día del anuncio de la venta, y los costos internos, deducido el valor de la pasilla producto de la trilla del café de exportación, correspondientes al día del anuncio de la venta”. Parágrafo 1. Para la conversión a pesos del precios mínimo de reintegro se utilizará la tasa estimada para el mes de embarque, teniendo en cuenta las prácticas comerciales aplicables. Las proyecciones respectivas se realizarán con base en la devaluación observada en el mes calendario que precede al del anuncio, o a una fracción del mismo”. (Subraya la Sala) Una interpretación armónica de la norma transcrita permite concluir que existe una relación directa entre el “día del anuncio de la venta” y “el mes de embarque”, que responde a la necesidad de tener en cuenta las variables económicas que surgen de la fluctuación de los precios internacionales del café, y que obviamente influyen en la determinación de los factores, base de liquidación de la contribución. Entonces, como el anuncio de la venta debe necesariamente hacerse respecto de un mes proyectado para el embarque, si el exportador anuncia embarcar en un determinado mes, y por cualquier causa incumple tal predicción y embarca en un mes posterior, se alteran los factores que permiten cuantificar el monto de la

contribución, y precisamente, para corregir tal distorsión, se prevé la revisión y posible reliquidación de la contribución inicialmente determinada, tal como está dispuesto en las Resoluciones 9 de 1991, artículo 4, y 11 del mismo año, a que se ha hecho referencia. En el caso bajo análisis está plenamente demostrado en el proceso, y no es objeto de controversia entre las partes, que GONCHECOL LTDA. EN CONCORDATO, exportó café en el mes de diciembre de 1999 (fl.74) y que en el anuncio de venta de fecha 25 de octubre e 1999( fl.72) , se había indicado como mes de embarque el de noviembre de 1999. Es decir que exportó en un mes distinto al que se había indicado en el anuncio de venta, lo cual originó la reliquidación de la contribución cafetera, a que se refieren los actos acusados, como quiera que no justificó el incumplimiento, pues la fuerza mayor que adujo como causa de justificación, en sede administrativa, no fue probada. Además, al respecto no contiene la demanda argumentación alguna. Así las cosas, debe reconocerse ajustada a derecho a reliquidación de la contribución cafetera de que se trata, pues no cabe duda de que las atribuciones de la Federación Nacional de Cafeteros para tal efecto, emanan directamente de la ley y el reglamento y que aquellas no están limitadas a la simple función de recaudo de la contribución, sino que incluyen las que son propias de su función administradora del Fondo Cafetero, como es la de hacer efectivo el pago de la contribución causada por la exportación en la proporción que corresponda .

Se concluye que no existe la manifiesta contradicción de que se acusa a las Resoluciones 9 y 11 de 1991, que autorice su inaplicación, por la vía de la excepción de inconstitucionalidad, por supuesta violación del artículo 338 constitucional como lo pretende la actora. Tampoco es de recibo el cargo que se fundamenta en que la diferencia de la contribución determinada con ocasión de la reliquidación de la contribución equivale a una sanción pecuniaria para la exportadora, por el retraso injustificado del embarque, pues los mayores valores que resultan de la reliquidación, hacen parte del valor de la contribución cafetera causada por el hecho de la exportación y se originan en las variables económicas que inciden en los riesgos propios de la actividad exportadora. Además, el hecho de que los exportadores sean responsables de la liquidación y pago de la contribución, no los convierte en sujetos pasivos del gravamen, porque lo que se pretende con la reliquidación es que se pague el valor faltante, es decir el que realmente corresponde, en aplicación del procedimiento previsto en la ley para el efecto. En cuanto a que no se podía modificar la liquidación inicial sin el consentimiento expreso del exportador, tampoco asiste razón a la demandante, porque en primer término, existe un procedimiento interno de verificación debidamente reglado, que hace viable su revisión, y garantiza el derecho de defensa y el debido proceso, dado que previa la expedición de la resolución que ratifica la reliquidación de la contribución, se da al exportador la oportunidad de justificar el retardo en el embarque, que fue precisamente lo que se hizo mediante nota DC-010 de 7 de

enero de 2000, a la cual la demandante dio respuesta según consta en los actos acusados. Cosa distinta es que no se hayan acreditado por parte de la actora los hechos constitutivos de fuerza mayor, en cuyo caso habría la posibilidad de exoneración del mayor valor de la contribución que se genere por tal circunstancia, asunto que no fue propuesto a consideración de la jurisdicción, y por la misma razón no es objeto de análisis. De otra parte, el hecho de que en la liquidación inicial participen las Comisarías Cafeteras, no implica la pérdida de la facultad que la ley y el reglamento le otorgan a la Federación para revisar con posterioridad la liquidación y ajustarla a lo que realmente corresponda. Tampoco tiene la liquidación inicial de la contribución la naturaleza de acto administrativo particular no revocable, sino que más bien corresponde al documento que acredita el pago de la contribución, tal como se infiere del mismo artículo 21 de la Ley 9 de 1991, dado que éste es un requisito previo a la