CE-SECCION CUARTA-25000-23-27-000-2002-01647-01(14515)-2005

INDIVIDUALIZACION DE LAS PRETENSIONES - Conlleva demandar tanto el acto principal como las decisiones que lo modifiquen o confirmen / ACTOS ANULADOS POR EL A QUO - Al no demandarse los actos iniciales hace procedente un fallo inhibitorio / DERECHO DE ACCION - Es un derecho subjetivo y por ello la norma que lo consagra es sustantivo / NORMA SUSTANCIAL - Lo es la que regula el derecho de accionar / SENTENCIA INHIBITORIA - Se produce al no demandarse los actos iniciales que quedaron vigentes al anularse los que los sustituyeron De acuerdo con la disposición transcrita(art. 138 C.C.A.), para que se configure la relación procesal debe demandarse, según los incisos 1º y 3º, tanto el “acto principal” como “las decisiones que lo modifiquen o confirmen”, ya que ellos constituyen una unidad que materializa la voluntad de la Administración. Así las cosas, contrario a lo considerado por el Tribunal, ni por interpretación de la demanda ni por prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal se puede tener por subsanada la omisión en que incurrió la actora, pues en primer lugar, el libelo enmarcó la demanda sólo respecto de las Resoluciones 1986 y 1987 de 7 de junio y 0693 de agosto 1° del 2002 y en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 136 del C.C.A. aportó copias de tales actos; tampoco se realiza cita alguna en el libelo, ni se expresó concepto de violación respecto de las resoluciones que anula el a quo y ni siquiera se aportaron con la demanda copias de los mismos. En segundo lugar, porque si bien es cierto que por mandato

constitucional (artículo 228) debe darse prevalencia al derecho sustancial, también lo es que la exigencia de la individualización de las pretensiones prevista en el citado artículo 138 del Código Contencioso Administrativo enmarca el derecho de acción, que es un derecho subjetivo y por ello la norma que lo consagra es de carácter sustantivo y no simplemente procedimental. Lo anterior encuentra su justificación en el hecho de que anulados los actos administrativos contenidos en las resoluciones demandadas, conservarían plena vigencia los actos mediante los cuales se resolvió la petición inicial y el que decidió el recurso de reconsideración contra aquél, los cuales no fueron demandados, aspecto que haría nugatorio el restablecimiento del derecho objeto de la presente demanda.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: MARIA INES ORTIZ BARBOSA

Bogotá D.C., septiembre veintinueve (29) de dos mil cinco (2005) Radicación número: 25000-23-27-000-2002-01647-01(14515)

Actor: SERONO DE COLOMBIA S.A.

Demandado: DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES Referencia: Apelación de la Sentencia del 27 de noviembre de 2003, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter fiscal.

FALLO Corresponde a la Sala decidir los recursos de apelación interpuestos por la parte demandante y demandada contra la Sentencia del 27 de noviembre de 2003, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, mediante la cual se anula parcialmente la Resolución No. 03-064-192-6544000-00-3395 de septiembre 18 de 2002 que negó la devolución y corrección de las declaraciones de importación y la Resolución No. 03-072-193-601-0965 del 17 de octubre del mismo año, que la confirmó. ANTECEDENTES El 23 de abril de 2002 mediante escrito radicado bajo el No. 17430 la actora solicita a la Administración Especial de Aduanas de Bogotá, que se profiera Liquidación Oficial de Corrección y se ordene la devolución de la tasa especial aduanera pagada en las declaraciones de importación presentadas entre el 1° de enero y el 23 de octubre del año 2001. La solicitud fue negada mediante las Resoluciones 03-064-192-654-4000-00-1986 y 1987 del 7 de junio de 2002, contra las cuales presentó recurso de reconsideración. Al existir identidad de peticionario y relación de documentos con la solicitud, con el Auto No. 0671 del 30 de julio de 2002 se ordena la acumulación de los expedientes en el DV 010200207. Con la Resolución No. 03-072-193-601-0693 del 1 de agosto de 2002 se decide el recurso de reconsideración, revocando las Nos. 1986 y 1987 del 7 de junio de 2002, al no tener en cuenta la declaración de importación del 12 de enero de 2001, en la que pagó $2.173.971 por concepto de Tasa Especial Aduanera, motivo

por el cual ordenó a la División de Liquidación que procediera a estudiar la totalidad de las declaraciones relacionadas en la petición No. 17430 de abril 23 de 2001. En consecuencia, se reinicia la actuación administrativa y nuevamente se niega la devolución de la tasa aduanera a través de la Resolución No. 3395 del 18 de septiembre de 2002. El 26 de septiembre de 2002 en escrito radicado bajo el No. 1365, la sociedad interpone recurso de reconsideración contra la Resolución mencionada. El 17 de octubre de 2002, resuelve el recurso interpuesto con la Resolución No. 0965, en el sentido de confirmar en todas sus partes la No. 3395 del 18 de septiembre de 2002 LA DEMANDA La sociedad actora demanda en nulidad y restablecimiento del derecho, los actos administrativos a través de los cuales se negó la expedición de la Liquidación de Corrección y por ende la devolución de la tasa aduanera cancelada entre el 1° de enero y el 23 de octubre del año 2001, con el fin de que sean declarados nulos y se acceda a la restitución del gravamen pagado. Aduce como disposiciones violadas los artículos 4, 29, 95-9, 338 y 363 de la Constitución Política y el artículo 435 de la Resolución 4240 del 2000. Expone que la Sentencia C-992 de 2001 tiene efectos retroactivos al no existir ninguna contraprestación por la tasa pagada, lo cual lleva a un enriquecimiento sin causa para el Estado, toda vez que recaudó unos ingresos sobre los cuales se demostró su ilegalidad y que debe devolver en forma inmediata, pues no hay

lugar a respetar derechos adquiridos. Afirma que una vez declarada la inexequibilidad de la norma y frente a la petición de devolución del valor pagado por tasa aduanera, se hace manifiesta la incompetencia del funcionario de darle carácter de derecho adquirido para el Estado y mantener ilegalmente su recaudo. Sostiene que sin necesidad de que la sentencia lo señale, en últimas tiene efectos retroactivos, ya que no aparece claramente determinado el beneficio que recibe el importador por la contraprestación obligatoria, por lo que debe devolverse la tasa aduanera pagada en las declaraciones de importación. LA OPOSICIÓN La apoderada de la DIAN se opone a las pretensiones de la demanda, para lo cual se limita a expresar que la sociedad persigue la nulidad de las resoluciones 03064-192-654-4000-00-1986 y 1987 de junio 7 de 2002 proferidas por la División de Liquidación Aduanera de la Administración Especial de Aduanas de Bogotá, actos administrativos revocados en todas sus partes con la resolución 03-072-193-6010693 de agosto 1 de 2002, por lo que no hay lugar a ejercer control jurisdiccional sobre decisiones que salieron de la vida jurídica. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, mediante sentencia del 27 de noviembre de 2003, anuló parcialmente los actos administrativos contenidos en las Resoluciones No. 03-064-192-654-4000-00-3395

de septiembre 18 de 2002 y 03-072-193-601-0965 del 17 de octubre del mismo año. A título de restablecimiento del derecho ordenó la devolución del valor pagado a título de tasa especial aduanera en las declaraciones de importación del 25 de septiembre de 2001 al 2 de octubre del mismo año. Destaca el a quo que a pesar de que la sociedad demandó las Resoluciones 03064-192-654-4000-00-1986, 03-064-192-654-4000-00-1987 y 03-072-193-6010693 de agosto 1° de 2002 que resolvió el recurso de reconsideración, es evidente que la petición del particular realmente se decidió con las resoluciones 3395 de septiembre 18 de 2002 y 0965 del 17 de octubre del mismo año, por lo que la gestión iniciada culminó con esta última, a pesar de no ser identificada correctamente en la demanda, por lo que al aparecer dichos actos administrativos dentro de los antecedentes permite efectuar el estudio de legalidad pertinente, en la medida que los argumentos expuestos por la sociedad hacen relación directa a los motivos de denegación administrativa. Señala que las sentencias de inexequibilidad de la Corte Constitucional son de obligatorio cumplimiento y por regla general producen efectos hacia el futuro, por tanto las situaciones jurídicas cumplidas durante su vigencia conservan plena validez. Observa que los efectos de la Sentencia C-992 de 2001 que declaró inexequible los artículos 56 y 57 de la Ley 633 de 2000, se toman a partir del día 20 de septiembre de 2001, por lo cual anula parcialmente los actos administrativos y

declara procedente la devolución del valor pagado por concepto de tasa especial aduanera en las declaraciones de importación presentadas con posterioridad a dicha fecha. EL RECURSO DE APELACIÓN La parte demandada expone en el recurso de apelación que la jurisdicción contencioso administrativa tiene carácter rogado, por lo cual el Tribunal no podía entrar a estudiar y menos a anular parcialmente unos actos administrativos que no habían sido demandados por la sociedad SERONO DE COLOMBIA S.A. y que por ende no se encontraban dentro de las pretensiones de la demanda. Afirma que las sentencias de inexequibilidad de la Corte Constitucional deben ser aplicadas cuando estén en firme, con efectos hacia el futuro, no obstante lo cual la Administración la empezó a aplicar desde la fecha de fijación del edicto, octubre 23 de 2001, razón por la cual se concluyó que los pagos efectuados por Tasa Especial por Servicios Aduaneros hasta el 22 de octubre del mismo año, eran válidos y por ende no procedía devolución alguna. La parte demandante con fundamento en sentencia de la Corporación, expone que si el importador se encontraba dentro de la oportunidad legal para solicitar la corrección de la declaración, después de haberse declarado inexequible la norma, no es dable discutir en esta oportunidad si la sentencia de la Corte fijó o no efectos retroactivos, pues la declaración no se encontraba en firme tal como lo disponen los artículos 131 y 234 del Estatuto Tributario y por tanto el importador ante el hecho claro de la no prestación del servicio relacionado con la tasa pagada, podía solicitar la corrección de las declaraciones de importación y la consecuente

devolución. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La parte demandante reitera la retroactividad de la sentencia de la Corte Constitucional, ya que al no prestarse un servicio debe devolverse el valor pagado por el mismo. Considera que es diferente la inconstitucionalidad de las normas de impuestos, de las que consagran las tasas, ya que estas últimas tienen efecto retroactivo así la sentencia no lo diga, por lo que debe devolverse lo recibido ilegalmente para que no se genere un enriquecimiento sin causa a favor del Estado. La parte demandada reitera los argumentos expuestos en primera instancia y en el recurso de apelación. El Ministerio Público no emitió concepto. CONSIDERACIONES DE LA SALA El primer punto que corresponde analizar es el relacionado con los actos demandados por la sociedad actora. De los antecedentes administrativos se observa que la demandada mediante las Resoluciones Nos. 03-064-192-654-4000-00-1986 (fl. 131 c.a.) y 03-064-192-6544000-00-1987 (fl. 54 c.a.) de junio 7 de 2002 resolvió la solicitud formulada por la actora el 23 de abril del 2002 que tenía por objeto que la Administración practicara la liquidación oficial de corrección para excluir la tasa aduanera pagada en las declaraciones de importación presentadas entre el 1° de enero y el 23 de octubre del 2001. Posteriormente y por solicitud de la sociedad demandante (fl. 129 c.a.) el ente demandado a través del auto No. 0671 de julio 30 del 2002 (fl. 152 c.a.) decretó la acumulación del expediente DV010200208 al DV010200207, dentro de los cuales

se habían proferido las citadas Resoluciones, decisión cuyo desconocimiento no ha sido alegado por la parte actora Teniendo en cuenta lo anterior y con ocasión del recurso de reconsideración interpuesto contra los actos administrativos mencionados, la Administración mediante Resolución No. 0693 de agosto 1° del 2002 decidió revocar los actos objeto del recurso por cuanto en ellos no se habían estudiado todas las declaraciones de importación contenidas en la petición inicial y en consecuencia ordenó remitir los expedientes para que se analice nuevamente la solicitud de abril 23 del 2002. En virtud de lo anterior profiere la Resolución 3395 de septiembre 18 del 2002 (fl. 84 c.a.) en la que niega la práctica de las liquidaciones de corrección para efectos de la devolución, acto que fue recurrido por la demandante y mediante Resolución 0965 de octubre 17 del 2002 se confirmó la negativa. Ahora bien, la sociedad acude ante esta jurisdicción y en el acápite de pretensiones de la demanda solicita: “2.1. Que se anulen los actos administrativos por medio de los cuales se niega la solicitud de liquidación oficial de corrección, los cuales son: 2.1.1. Las Resoluciones Números 03-064-192-654-4000-00-1986 y 1987 de fecha 07 de junio de 2002, proferidas por la División de Liquidación Aduanera de la Administración Especial de Aduanas de Bogotá, por medio del a cual se niega la solicitud de liquidación oficial de corrección para efecto de la devolución de la tasa aduanera liquidada obligatoriamente en el momento de la importación en las declaraciones presentadas en vigencia

de los artículos 56 y 57 de la Ley 633 de 2000. 2.1.2. La resolución No. 03-072-193-601-0693 de fecha 1° de agosto de 2002, por medio de la cual se resuelve el recurso de reconsideración, confirmando en todas sus partes la resolución anterior. 2.1.3. Se ordene, como consecuencia de la anulación del acto administrativo antes mencionado, se restablezca el derecho a mi poderdante, para lo cual se deberá practicar liquidación de corrección de las declaraciones de importación presentadas con la liquidación de la tasa aduanera ordenando la devolución de las suma pagadas junto con los intereses a que haya lugar”. (fls. 3 y 4) La Sala advierte que el artículo 137 del Código Contencioso Administrativo establece los requisitos de la demanda interpuesta ante la jurisdicción administrativa y dispone en su numeral 2º que ella debe contener lo que se demanda, esto es, las pretensiones, que deben ceñirse a unos parámetros que están relacionados con el derecho de acción y que constituyen el objeto mismo de la demanda. Dichos parámetros están consagrados en el artículo 138 íb., el cual prevé lo siguiente: “Artículo 138. Individualización de las pretensiones. Cuando se demande la nulidad del acto se le debe individualizar con toda precisión. Cuando se pretendan declaraciones o condenas diferentes de la declaración de nulidad de un acto, deberán enunciarse clara y separadamente en la demanda. Si el acto definitivo fue objeto de recursos en la vía gubernativa, también deberán demandarse las decisiones que lo modifiquen o

confirmen; pero si fue revocado, sólo procede demandar la última decisión. Si se alega el silencio administrativo, a la demanda deberán acompañarse las pruebas que lo demuestren”. (se subraya) De acuerdo con la disposición transcrita, para que se configure la relación procesal debe demandarse, según los incisos 1º y 3º, tanto el “acto principal” como “las decisiones que lo modifiquen o confirmen”, ya que ellos constituyen una unidad que materializa la voluntad de la Administración. En el caso de autos se observa que la demanda instaurada por la sociedad actora pretende la nulidad de las Resoluciones Nos. 03-064-192-654-4000-00-1986 y 1987 de fecha 07 de junio de 2002 y la No. 03-072-193-601-0693 de fecha 1° de agosto de 2002 “por medio de la cual se resuelve el recurso de reconsideración, confirmando en todas sus partes la resolución anterior”. Al respecto se advierte que por una parte las resoluciones que decidieron la petición inicial fueron revocadas por la Administración por cuanto en ellas no se habían analizado todas las declaraciones de importación y por tanto se reinició toda la actuación y de otra, la Resolución No. 03-072-193-601-0693 de fecha 1° de agosto de 2002 no resolvió el recurso de reconsideración interpuesto como lo afirma la parte demandante, toda vez que la demandada al percatarse que no habían sido incluidas en las Resoluciones recurridas todas las declaraciones de importación, decidió revocarlas para iniciar un nuevo trámite y por tanto no analizó

los argumentos de fondo expuestos en el recurso. En efecto, el acto que decidió la petición inicial fue la Resolución No. 3395 de septiembre 18 del 2002 (fl. 184 c.a.) en la que igualmente se resolvió que no era procedente efectuar la liquidación de corrección solicitada por la contribuyente y el recurso de reconsideración fue decidido mediante la Resolución 0965 de octubre 17 del 2002 (fl. 193 c.a.), es decir antes de la fecha de interposición de la demanda (29-XI-02, fl. 24). Así las cosas, contrario a lo considerado por el Tribunal, ni por interpretación de la demanda ni por prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal se puede tener por subsanada la omisión en que incurrió la actora, pues en primer lugar, el libelo enmarcó la demanda sólo respecto de las Resoluciones 1986 y 1987 de 7 de junio y 0693 de agosto 1° del 2002 y en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 136 del C.C.A. aportó copias de tales actos; tampoco se realiza cita alguna en el libelo, ni se expresó concepto de violación respecto de las resoluciones que anula el a quo y ni siquiera se aportaron con la demanda copias de los mismos. En segundo lugar, porque si bien es cierto que por mandato constitucional (artículo 228) debe darse prevalencia al derecho sustancial, también lo es que la exigencia de la individualización de las pretensiones prevista en el citado artículo 138 del Código Contencioso Administrativo enmarca el derecho de acción, que es un derecho subjetivo y por ello la norma que lo consagra es de carácter sustantivo y no simplemente procedimental1.

Lo anterior encuentra su justificación en el hecho de que anulados los actos administrativos contenidos en las resoluciones demandadas, conservarían plena vigencia los actos mediante los cuales se resolvió la petición inicial y el que decidió el recurso de reconsideración contra aquél, los cuales no fueron demandados, aspecto que haría nugatorio el restablecimiento del derecho objeto de la presente demanda. Esta Corporación ha reiterado que el petitum de la demanda es el marco de pronunciamiento del Juez y si bien este goza de facultades de interpretación para fijar sus alcances, no puede llegar hasta el punto de pronunciarse de fondo sobre pretensiones que el libelista no incluyó como extremos de la litis. Lo anterior por cuanto se quebrantarían los derechos al debido proceso y a la defensa de la parte contra la cual se oponen las pretensiones, quien debe tener la oportunidad de controvertirlas con argumentos de hecho y de derecho, es decir que tiene el derecho de conocer desde el principio las peticiones de la demanda que se van a resolver en la sentencia. De ahí la existencia del principio de congruencia del fallo previsto en el artículo 305 del C.P.C. 1 En este sentido se ha pronunciado la Sala, entre otras, en las sentencias de agosto 15 de 1997, Expediente 8424, de mayo 21 de 1999, Expediente 9359, Consejero Ponente Dr. Julio E. Correa Restrepo y de agosto 4 de 2000, Expediente 10090, Consejero Ponente Dr. Daniel Manrique Guzmán. Por todo lo anterior la Sala no comparte lo decidido por el a quo y en consecuencia procederá a declararse inhibida para resolver el fondo de la controversia propuesta. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

F A L L A :

1. REVÓCASE la sentencia apelada.

2. En su lugar, DECLÁRASE inhibida para un pronunciamiento de mérito respecto de las pretensiones de la demanda.

3. RECONÓCESE, personería para actuar en nombre de la entidad demandada a la Dra. AMPARO PALACIOS CORTES conforme al poder otorgado.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en la sesión de la fecha. JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ LIGIA LÓPEZ DÍAZ Presidente de la Sección

MARÍA INÉS ORTIZ BARBOSA HÉCTOR J. ROMERO DÍAZ

RAÚL GIRALDO LONDOÑO

Secretario