CE-SECCION CUARTA-25000-23-27-000-2003-00075-01(14827)-2007

BASE GRAVABLE DEL IMPUESTO PREDIAL EN EL D.C. - Era el mayor valor entre el autoavalúo y el avalúo catastral debidamente actualizados / AUTOAVALUO EN EL DISTRITO CAPITAL - Era el mayor valor entre el autoavalúo y el avalúo catastral del año anterior / IMPUESTO PREDIAL EN EL D.C. - La base gravable para 1999 era el mayor valor entre el autoavalúo y el avalúo catastral actualizados / SANCION POR INEXACTITUD EN IMPUESTO PREDIAL - Procede al declarar como base gravable un valor inferior al previsto en el Decreto 1421/99 Del artículo 155 [1] del Decreto 1421 de 1993, se concluye que la base gravable del impuesto predial unificado será la que establezca el contribuyente mediante autoavalúo de su inmueble. La norma señala unos límites mínimos, al indicar que el autoavalúo no puede ser inferior a ninguno de los siguientes valores: Al avalúo catastral del año inmediatamente anterior, incrementado con el I.P.C. (numeral 1o.). Al autoavalúo del año anterior, incrementado en el I.P.C. (numeral 1o.). A las bases presuntas mínimas fijadas por la Administración Distrital (numeral 5o.). Así pues, si bien la norma permite que el contribuyente elija la base gravable, restringe dicha elección, pues, la base no puede ser inferior al avalúo catastral ni al autoavalúo del año anterior, incrementados en el IPC, sin perjuicio de que pueda solicitarse autorización para declarar un valor inferior en caso de un decremento de su precio. Por su parte, el artículo 17 del Decreto Distrital 423 de 1996,

aplicable en el Distrito Capital a los períodos en discusión, en concordancia con el artículo 155 del Decreto 1421 de 1993, disponía que la base gravable del impuesto predial es el autoavalúo que establezca el contribuyente. En el caso concreto, la actora, liquidó la base gravable del impuesto de 1999 por un valor inferior tanto al avalúo catastral como al autoavalúo del año anterior, pues fijó como autoavalúo $230.523.000, a pesar de que el avalúo catastral aplicable era de $559.680.000 y el autoavalúo para el mismo período era de $1.206.592.000. Aunque con ocasión de la contestación del requerimiento especial, la actora corrigió la declaración para modificar la base gravable, tomó como autoavalúo el avalúo catastral vigente para 1999, que era menor al autoavalúo para ese mismo año. Por tanto, la Administración continuó con el proceso de determinación oficial del impuesto respecto de la declaración inicial, pues la actora no se acogió a lo señalado en el requerimiento, ni liquidó correctamente el impuesto a cargo, ni la sanción por inexactitud reducida (artículo 99 del Decreto 807 de 1993). DIFERENCIA DE CRITERIOS - No existe cuando se declara una base gravable inferior a la prevista legalmente / SANCION POR INEXACTITUD - No procede levantarla cuando no existe diferencia de criterios Dicha disposición señala en el Decreto 807/93 artículo 101, además, que no hay lugar a imponer sanción por inexactitud cuando el menor valor a pagar que resulte en las declaraciones tributarias se derive de errores de apreciación o de

diferencias de criterio entre las oficinas de impuestos y el declarante, relativos a la interpretación del derecho aplicable, siempre que los hechos y cifras denunciados sean completos y verdaderos. En el asunto bajo estudio, la actora utilizó un dato equivocado, pues, sin ningún asidero legal, calculó la base gravable del impuesto predial con fundamento en un valor que no es el mayor entre el autoavalúo del año anterior y el avalúo catastral, debidamente actualizados. Además, con tal determinación, la demandante derivó un menor impuesto a pagar. Cabe anotar que en el caso sub judice no hubo diferencia de criterios entre el contribuyente y la Administración, sino el desconocimiento total del derecho aplicable por parte de aquél. Así las cosas, no hay lugar a levantar la sanción por inexactitud.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: HECTOR J. ROMERO DIAZ

Bogotá D.C., doce (12) de julio de dos mil siete (2007) Radicación: 25000-23-27-000-2003-00075-01(14827)

Actor: MONICA ROTHLISBERGER DE NAVAS

Demandado: EL DISTRITO CAPITAL FALLO Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 26 de mayo de 2004 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las súplicas de la demanda dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos por los cuales el Distrito Capital modificó la declaración del impuesto predial de 1999, presentada por la actora.

ANTECEDENTES El 29 de abril de 1999 MÓNICA ROTHLISBERGER DE NAVAS presentó declaración del impuesto predial de ese año, en la que determinó una base gravable por valor inferior al avalúo catastral y al autoavalúo del año anterior. El valor que pagó fue de $6.466.000. El Distrito Capital profirió requerimiento especial en el que propuso modificar la declaración para tomar como base gravable el autoavalúo del año anterior (1998), debidamente actualizado, por ser mayor al avalúo catastral. Con ocasión de la respuesta al requerimiento, el 25 de septiembre de 2001, el contribuyente corrigió la declaración y tomó como base gravable el avalúo catastral. Así mismo, determinó y pagó la sanción por inexactitud reducida. El valor que canceló en la declaración de corrección fue de $24.813.000. El Distrito Capital profirió la Liquidación Oficial de Revisión LOR 1528 de 14 de diciembre de 2001, en la que modificó la declaración de 29 de abril de 1999, impuso sanción por inexactitud y fijó un total saldo a cargo de $106.883.000. Lo anterior, porque consideró que la contribuyente debía determinar la base gravable con fundamento en el autoavalúo de 1998, incrementado en la meta de inflación, por ser mayor al avalúo catastral. En consecuencia, no tuvo en cuenta la declaración de 25 de septiembre de 2001. El Distrito Capital confirmó en reconsideración la liquidación oficial, mediante Resolución 427 de 30 de octubre de 2002. DEMANDA La actora solicitó la nulidad de los actos administrativos que modificaron la

liquidación privada del predial de 1999 y a título de restablecimiento del derecho pidió que se declare que no está obligada a pagar suma alguna por concepto del impuesto en mención. La demandante alegó como violados los artículos 155 del Decreto 1421 de 1993; 742 a 745 del Estatuto Tributario; 174 y siguientes y 244 y siguientes del Código de Procedimiento Civil; y 101 del Decreto 807 de 1993. El concepto de violación lo desarrolló así: La actora tuvo en cuenta lo dispuesto en el artículo 155 [1] del Decreto 1421 de 1993, pues tomó como base gravable el valor del avalúo catastral, dado que la norma permite optar por éste o por el autoavalúo del año anterior, debidamente actualizado. La Administración pretende liquidar el impuesto predial sobre un monto que supera el valor comercial del predio, como se prueba con el avalúo comercial efectuado por Catastro, que es similar al avalúo catastral vigente para el año 1999. La sanción por inexactitud es desproporcionada, dado que no tuvo en cuenta la diferencia de criterio, la cual no es sancionable; además, no se configuraron los supuestos que menciona el artículo 647 del Estatuto Tributario, pues no hubo desconocimiento de las normas. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La demandada propuso la excepción de falta de agotamiento de la vía gubernativa se opuso a las pretensiones así: Dentro del proceso de determinación de la base gravable mínima por avalúo catastral, se tiene primero en consideración el avalúo de formación realizado en el año inmediatamente anterior, luego, el de actualización y,

finalmente, el de conservación, si sólo se han conservado los avalúos en valores reales. No puede tenerse en cuenta como base gravable mínima un valor inferior al avalúo catastral, bien sea de formación, de actualización o conservación. La contribuyente fijó un autoavalúo por un monto inferior a la base mínima legal ordenada por el legislador, razón por la cual dicho valor fue inexacto y dio lugar a la imposición de la sanción por inexactitud. SENTENCIA APELADA El Tribunal negó las súplicas de la demanda por las siguientes razones: El autoavalúo declarado por la demandante no correspondía ni al avalúo catastral ni al autoavalúo del año inmediatamente anterior. Como el avalúo catastral era menor que el autoavalúo del año anterior, la base gravable debía ser el último. La ley es la única que permite que se declare como base gravable un monto inferior a los autoavalúos declarados, situación que no ocurre en este caso, pues, sin autorización alguna, la demandante declaró por un valor inferior tanto al avalúo catastral como al autoavalúo. Debe mantenerse la sanción por inexactitud porque no hubo diferencia de criterios sobre las normas aplicables, sino una interpretación personal del actor, sin respaldo legal alguno. Las pruebas para desvirtuar el proceso de fiscalización en relación con los avalúos catastrales, sólo son admisibles cuando éstos han sido modificados conforme a los procedimientos legales, de lo cual no existe prueba en el expediente. RECURSO DE APELACIÓN La actora insistió en que dio aplicación al artículo 155 del Decreto 1421 de 1993 que permite al contribuyente elegir la base gravable del impuesto predial

entre el autoavalúo y el avalúo catastral del año anterior. En la discusión ante el Distrito Capital aclaró que la norma aplicable al asunto era el artículo 155 del Decreto 1421 de 1993 y no el artículo 17 del Decreto 423 de 1996, norma que es abiertamente ilegal, ya que obliga al contribuyente a aplicar el valor más alto entre el avalúo catastral y el autoavalúo del año anterior más el IPC, a pesar de que, reitera, el artículo 155 del Decreto 1421 de 1993 da la opción de determinar el autoavalúo con fundamento en cualquiera de los dos factores en mención. No hay sanción por inexactitud, dado que existió una diferencia de criterio, y, además, los valores de la declaración fueron reales y completos. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La parte demandada reiteró los argumentos de la contestación de la demanda. La actora insistió en los planteamientos del recurso y agregó que el artículo 17 del Decreto 423 de 1996 era violatorio de los artículos 155 del Decreto 1421 de 1993 y 33 de la Constitución Política, porque tenía como finalidad compilar las normas vigentes y no modificar las disposiciones superiores, razón por la cual solicitó su nulidad en otro proceso. Además, anexó el fallo de primera instancia que negó la nulidad, junto con el recurso de apelación por él presentado. El Ministerio Público no emitió concepto. CONSIDERACIONES En los términos de la apelación debe la Sala precisar si se ajustaron a derecho los actos por los cuales el Distrito Capital le modificó la declaración del impuesto predial de 1999. En concreto, debe señalar cuál es la base gravable del

impuesto en mención y si procedía o no la sanción por inexactitud.

1. Base Gravable

El artículo 155 del Decreto 1421 de 1993 - Estatuto de Bogotá D.C.-, dispuso que la base gravable del impuesto predial es el valor que mediante autoavalúo establezca el contribuyente “el cual no podrá ser inferior al avalúo catastral o autoavalúo del año inmediatamente anterior, según el caso, incrementado en la variación porcentual del índice nacional de precios al consumidor en el año calendario inmediatamente anterior certificado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE)”. Del artículo 155 [1] del Decreto 1421 de 1993, se concluye que la base gravable del impuesto predial unificado será la que establezca el contribuyente mediante autoavalúo de su inmueble. La norma señala unos límites mínimos, al indicar que el autoavalúo no puede ser inferior a ninguno de los siguientes valores: - Al avalúo catastral del año inmediatamente anterior, incrementado con el I.P.C. (numeral 1o.) - Al autoavalúo del año anterior, incrementado en el I.P.C. (numeral 1o.) - A las bases presuntas mínimas fijadas por la Administración Distrital (numeral 5o.) 1 Así pues, si bien la norma permite que el contribuyente elija la base gravable, restringe dicha elección, pues, la base no puede ser inferior al avalúo catastral ni al autoavalúo del año anterior, incrementados en el IPC, sin perjuicio 1 Sentencia 24 de marzo de 1995, Expedientes 5017,5138 y 5486 acumulados, C.P. doctor Jaime

Abella Zárate de que pueda solicitarse autorización para declarar un valor inferior en caso de un decremento de su precio. 2 Por su parte, el artículo 17 del Decreto Distrital 423 de 1996 , aplicable en el 3 Distrito Capital a los períodos en discusión, en concordancia con el artículo 155 del Decreto 1421 de 1993, disponía que la base gravable del impuesto predial es el autoavalúo que establezca el contribuyente, el cual no puede ser inferior al mayor de los siguientes valores: “(…) a) El autoavalúo determinado en el año inmediatamente anterior, incrementado en el 100% de la variación porcentual del índice nacional de precios al consumidor en el año calendario inmediatamente anterior, certificado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE). b) El avalúo catastral del año inmediatamente anterior, incrementado en el 100% de la variación porcentual del índice nacional de precios al consumidor en el año calendario inmediatamente anterior, certificado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE). Cuando el avalúo catastral provenga de formación, realizada en el año inmediatamente anterior, se tendrá en cuenta este valor. c) La base presuntiva mínima establecida de conformidad con lo dispuesto en el artículo 18 de este Decreto. (…)” En consecuencia, la base gravable del impuesto predial en el Distrito Capital, esto es, el autoavalúo por el cual los contribuyentes deben declarar dicho impuesto es el mayor valor entre el avalúo catastral y el autoavalúo del año inmediatamente anterior, debidamente actualizados.

En el caso concreto, la actora, liquidó la base gravable del impuesto de 1999 por un valor inferior tanto al avalúo catastral como al autoavalúo del año anterior, pues fijó como autoavalúo $230.523.000, a pesar de que el avalúo catastral aplicable era de $559.680.000 y el autoavalúo para el mismo período era de $1.206.592.000. Aunque con ocasión de la contestación del requerimiento especial, la actora corrigió la declaración para modificar la base gravable, tomó como autoavalúo el 2 Entre otras ver sentencias de 6 de abril de 2006, C.P. doctora María Inés Ortiz, exp. 14938; 6 de diciembre de 2006, exp. 15102 y 29 de marzo de 2007, exp. 14738, C.P. doctora Ligia López Díaz. 3 El Decreto Distrital 423 de 1996 fue derogado por el Decreto Distrital 400 de 1999. avalúo catastral vigente para 1999, que era menor al autoavalúo para ese mismo año. Por tanto, la Administración continuó con el proceso de determinación oficial del impuesto respecto de la declaración inicial, pues la actora no se acogió a lo señalado en el requerimiento, ni liquidó correctamente el impuesto a cargo, ni la sanción por inexactitud reducida (artículo 99 del Decreto 807 de 1993). Dado que en la declaración inicial la actora determinó la base gravable por un valor inferior tanto al avalúo catastral como al autoavalúo del año anterior, actualizados, violó lo dispuesto en los artículos 155 del Decreto 1421 de 1993, y

17 del Decreto 423 de 1996, motivo por el cual se ajustó a derecho la modificación del impuesto efectuado en la liquidación de revisión.

2. Sanción por inexactitud El artículo 101 del Decreto Distrital 807 de 1993 prevé que constituye inexactitud sancionable la omisión de ingresos, de impuestos generados por las operaciones gravadas, de bienes o actuaciones susceptibles de gravamen, así como la inclusión de costos, deducciones, descuentos, exenciones inexistentes, y, en general, la utilización, en las declaraciones tributarias o en los informes suministrados a las oficinas de impuestos, de datos o factores falsos, equivocados, incompletos o desfigurados, de los cuales se derive un menor impuesto o saldo a pagar o un mayor saldo a favor para el contribuyente o declarante. También constituye inexactitud sancionable el hecho de solicitar compensación o devolución sobre sumas que hubiesen sido objeto de compensación o devolución anterior.

Dicha disposición señala, además, que no hay lugar a imponer sanción por inexactitud cuando el menor valor a pagar que resulte en las declaraciones tributarias se derive de errores de apreciación o de diferencias de criterio entre las oficinas de impuestos y el declarante, relativos a la interpretación del derecho aplicable, siempre que los hechos y cifras denunciados sean completos y verdaderos. En el asunto bajo estudio, la actora utilizó un dato equivocado, pues, sin ningún asidero legal, calculó la base gravable del impuesto predial con fundamento en un valor que no es el mayor entre el autoavalúo del año anterior y el avalúo catastral, debidamente actualizados. Además, con tal determinación, la

demandante derivó un menor impuesto a pagar. Cabe anotar que en el caso sub judice no hubo diferencia de criterios entre el contribuyente y la Administración, sino el desconocimiento total del derecho aplicable por parte de aquél. Así las cosas, no hay lugar a levantar la sanción por inexactitud. Por último, como parte de pago de la liquidación oficial, la Administración también deberá tener en cuenta el valor cancelado por la demandante en la declaración de corrección ($24.813.000), presentada el 25 de septiembre de 2001, con ocasión de la respuesta al requerimiento especial, pues aun cuando no acogió lo planteado en dicho acto y, por tanto, no determinó correctamente el impuesto ni la sanción reducida, el Distrito Capital debe evitar un enriquecimiento sin causa a su favor. Las razones anteriores, son suficientes para confirmar la sentencia recurrida. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A CONFÍRMASE la sentencia de 26 de mayo de 2004 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de MÓNICA ROTHLISBERGER DE NAVAS contra

EL DISTRITO CAPITAL.

Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.

JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE LIGIA LOPEZ DIAZ

Presidente

MARIA INES ORTIZ BARBOSA HECTOR J. ROMERO DIAZ