CE-SECCION CUARTA-25000-23-27-000-2003-00240-01(15490)-2007

TITULO EJECUTIVO - Es inexistente cuando no hace constar una obligación clara, expresa y exigible / CERTIFICACION DE LA OFICINA DE COBRANZASNo constituye titulo ejecutivo / MANDAMIENTO DE PAGO - No procede ante falta de titulo ejecutivo / COBRO COACTIVO DE OBLIGACIONES TRIBUTARIAS DISTRITALES - Se rige por el Estatuto Tributario / IMPUESTO DISTRITAL DE INDUSTRIA Y COMERCIO Para la Sala es notoria la inexistencia de un título ejecutivo, en donde conste una obligación clara, expresa y exigible, pues aún cuando en el mandamiento de pago se indican como título ejecutivo las sentencias del Consejo de Estado, lo cierto es que la actuación se basa en la certificación de la oficina de Recaudo y Cobranzas, como lo ha aceptado la misma Administración. Por tanto, la determinación de librar mandamiento de pago, está fundamentada en el análisis de la cuenta corriente del contribuyente por Impuesto de Industria y Comercio, que estaba desfasada desde 1987 y al realizar las respectivas imputaciones hasta el año de 1990 y 1991, refleja el valor consignado en el estado de cuenta. Ahora bien, el “cobro de las obligaciones tributarias distritales”, como lo menciona el mandamiento de pago, se rige por el procedimiento administrativo de cobro establecido en el Título VIII del Libro Quinto del Estatuto Tributario, en atención a lo dispuesto en el artículo 140 del Decreto Distrital 807 de 1993. Dentro de dicho Título se encuentra el artículo 828, que no contempla como título ejecutivo la certificación expedida por los funcionarios de Recaudo y Cobranzas de la

Dirección Distrital de Impuestos, que efectivamente fue el soporte para adelantar el cobro coactivo y no los fallos del Consejo de Estado, pues a simple vista se aprecia que para nada concuerdan con los valores determinados en las providencias, lo que deviene en la ilegalidad de la actuación administrativa.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: MARIA INES ORTIZ BARBOSA

Bogotá, D.C., veintiocho (28) de junio de dos mil siete (2007) Radicación No. 25000-23-27-000-2003-00240-01(15490)

Actor: BAVARIA S.A.

Demandado: SECRETARIA DE HACIENDA DIRECCION DISTRITAL DE

IMPUESTOS FALLO Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de marzo 16 de 2005, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, que declaró nulos los actos administrativos que negaron las excepciones y ordenaron seguir adelante la ejecución en contra de la actora, por concepto del Impuesto de Industria y Comercio, Avisos y Tableros por los años gravables de 1990 y 1991. ANTECEDENTES Con fundamento en las Sentencias del Consejo de Estado números 8410 de octubre 3 de 1997 y 8333 de julio 11 de 1997, en donde se confirmaron las diferencias por concepto del Impuesto de Industria y Comercio, Avisos y Tableros por los años gravables de 1990 y 1991, la Dirección de Impuestos Distritales de la

Secretaría de Hacienda de la Alcaldía Mayor de Bogotá, D. C., profirió en contra de BAVARIA S.A. el Mandamiento de Pago No. 012217 de agosto 5 del 2002, notificado personalmente el 16 de agosto del mismo año, por valor de $9.222.627, más los intereses de mora respectivos. La sociedad actora dentro del término establecido para el efecto, propuso las excepciones de prescripción, falta de titulo ejecutivo, y pago efectivo de la obligación. Mediante la Resolución 299 de septiembre 24 de 2002, la Administración declaró no probadas las excepciones propuestas. Contra la anterior actuación interpuso recurso de reposición, decidido desfavorablemente mediante Resolución 378 de noviembre 7 de 2002. DEMANDA La Sociedad BAVARIA S.A. actuando a través de apoderado judicial, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, pretende la nulidad de la Resolución 299 de septiembre 24 de 2002 y 378 de noviembre 7 del mismo año, que declararon no probadas las excepciones. A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se declare que la actora no está obligada a pagar suma alguna por concepto de Impuesto de Industria y Comercio y de Avisos por los años gravables de 1990 y 1991 y se deje sin efecto el Mandamiento de Pago No.012217 de agosto 5 de 2002. Citó como normas violadas los artículos 6º, 29 y 83 de la Constitución Nacional; 3° del Código Contencioso Administrativo; 817, 828 y 831 del Estatuto Tributario;

137 y 140 del Decreto 807 de 1993. El concepto de violación es el siguiente: Los actos demandados vulneran el espíritu de justicia y el principio de la buena fe, al exigir un pago que no es procedente. Las sumas correspondientes a las liquidaciones privadas fueron canceladas antes de presentar el recurso de reconsideración contra las liquidaciones de revisión, lo que se encuentra probado en la Resolución 720 del 10 de noviembre de 1993 para el año 1990, y en el Auto 073 del 13 de enero de 1995 para 1991. Las diferencias establecidas en las sentencias del Consejo de Estado fueron canceladas en su totalidad, junto con sus respectivos intereses, por lo que quedó extinguida la obligación, de ahí que la Administración al declarar no probada esta excepción vulneró el numeral 1º del artículo 831 del Estatuto Tributario. Los actos administrativos carecen de título ejecutivo, como quiera que corresponde al análisis de la cuenta corriente del contribuyente, además, el valor anotado en las sentencias no coincide con la suma exigida por la Administración, dado que se menciona que las sumas cobradas “son el resultado de unas aplicaciones a la cuenta corriente de la sociedad porque se encontraba desfasada desde 1987”. Las certificaciones firmadas por los funcionarios de Recaudo no reúnen las condiciones para constituir título ejecutivo, tal como se ha plasmado tanto en sentencias del Consejo de Estado, como en el concepto 815 de octubre 25 de 1999 de la Dirección de Impuestos Distritales. La obligación fiscal se encuentra prescrita, puesto que la sentencia proferida por el Consejo de Estado el 11 de julio de 1997, fue notificada mediante edicto desfijado

el 23 de julio de ese año, por lo que quedó ejecutoriada el 28 de julio, fecha a partir de la cual se deben contar los cinco años a que se refiere el artículo 817 del Estatuto Tributario, lo que indica que se notificó extemporáneamente el mandamiento de pago, el 16 de agosto de 2002. No es viable que con fundamento en el Decreto 405 de 1998 se suspendiera el término de prescripción por 18 días, como lo manifiesta la Administración en la Resolución No. 378, porque ello significaría adicionar una nueva causal de suspensión a las enumeradas en el artículo 818 ib.

CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

El apoderado de la Alcaldía Mayor de Bogotá D. C., se opuso a las pretensiones de la demanda con base en los siguientes argumentos: La Oficina Ejecutora libró mandamiento de pago contra la sociedad por concepto de Impuesto de Industria y Comercio, Avisos y Tableros por los años gravables de 1990 y 1991, en atención a que el título ejecutivo eran las sentencias del Consejo de Estado y no la certificación firmada por los funcionarios de Recaudo y Cobranzas; manifiesta que “...los valores cobrados corresponden a saldos dejados de pagar por la sociedad para los respectivos años, luego de un análisis efectuado a la cuenta corriente del contribuyente”. En cuanto a la cancelación de la obligación, una vez aplicados los pagos efectuados conforme al artículo 90 del Acuerdo 21 de 1983, para cubrir las diferencias entre la privada y las liquidaciones de revisión; las sumas pagadas no alcanzaron a cubrir la totalidad de las deudas por los años gravables de 1990 y

1991, de donde resultó el saldo que es materia de cobro coactivo. Respecto a la prescripción, la sentencia que hace exigible la obligación tributaria quedó ejecutoriada el 28 de julio de 1997, con la interrupción del término del 13 al 30 de abril de 1998 en virtud del Decreto 405 de 1998, de donde se deduce que no operó el fenómeno jurídico. Ahora, es improcedente que se alegue la inaplicación de la norma mencionada, pues goza de presunción de legalidad, al no haber sido anulada o suspendida por la Alta Corporación. SENTENCIA APELADA La Subsección “A” de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante Sentencia de marzo 16 de 2005, accedió a las súplicas de la demanda, al declarar la nulidad de los actos administrativos proferidos en el proceso de cobro coactivo. Consideró que si los impuestos se determinaron en las sentencias del Consejo de Estado de octubre 3 de 1997, expediente 8410, correspondiente al año gravable de 1990 y julio 11 de 1997 y expediente 8333 por el año gravable de 1991, la Administración ha debido tener en cuenta lo fijado en cada una de ellas para establecer los pagos por parte de la sociedad y librar el mandamiento de pago respectivo, sin fundamentarlo en los saldos arrojados en la cuenta corriente del contribuyente por ICA, que certificaron los funcionarios de la Administración, pues con tal proceder modificó las providencias, al aumentar su valor con las agregaciones de los saldos a cargo no satisfechos en vigencias anteriores.

El artículo 821 del Estatuto Tributario en su enumeración taxativa, no consagra la certificación de la cuenta del particular, para establecer obligaciones exigibles contenidas en las decisiones judiciales, por lo que se colige que se encuentra probada la excepción de falta de título ejecutivo. RECURSO DE APELACIÓN En la impugnación la entidad demandada manifestó que las certificaciones expedidas por el Grupo de Cuentas Corrientes de la Administración, por sí solas no prestan mérito ejecutivo, como se expuso en sentencia del Consejo de Estado de marzo 8 de 1996, pero que en el caso en estudio las declaraciones privadas tienen “igual representación a la que en derecho privado se otorga a un título valor, el cual está definido por el artículo 619 del Código de Comercio como documentos necesarios para legitimar el ejercicio del derecho literal y autónomo que en ellos se incorpora”. Explicó que la obligación fiscal ésta constituida por el impuesto, sanciones, el incentivo fiscal, intereses, descuentos e imputaciones aunque no estén contenidos en el título, dado que de todas maneras hacen parte de él. Los numerales 1º y 2º del artículo 828 del Estatuto Tributario, determinan que las liquidaciones oficiales y las declaraciones tributarias, prestan mérito ejecutivo, pero igualmente las certificaciones al establecer los valores a favor o a cargo del contribuyente, que es lo que precisamente lo hacen elemento integrante del título ejecutivo. ALEGATOS DE CONCLUSION La entidad demandante reiteró lo expuesto en la demanda y agregó que no es procedente la afirmación de la parte demandada en cuanto el titulo ejecutivo lo constituyen las sentencias del Consejo de Estado, ni que está conformado por “las

liquidaciones oficiales que implican la incorporación de todos los derechos y obligaciones que siguen a la obligación principal”, puesto que en las resoluciones acusadas se afirma que se trata de saldos a cargo que se trajeron desde el año 1987, para desplazar los pagos con destinación específica tendientes a cubrir las diferencias de impuesto establecidas en vía jurisdiccional. Así lo que en realidad prestó mérito ejecutivo no fueron las sentencias, ni las liquidaciones oficiales, sino la certificación basada en la revisión de la cuenta corriente del contribuyente. La entidad demandada reitera lo expuesto en el recurso de alzada. El Ministerio Público se abstuvo en esta ocasión de emitir concepto. CONSIDERACIONES DE LA SALA Corresponde a la Sala determinar la legalidad de los actos administrativos expedidos en el proceso de cobro coactivo adelantado en contra de BAVARIA S.A., en las cuales se negaron las excepciones propuestas. A juicio del fallador de primera instancia, prosperó la excepción de “falta de título ejecutivo”, como quiera que si bien el mandamiento de pago supuestamente toma como título ejecutivo las sentencias del Consejo de Estado proferidas en los procesos 8410 de octubre 3 de 1997 y 8333 de julio 11 del mismo año, en realidad se basa en la certificación expedida por los funcionarios de Recaudo y Cobranzas de la Administración Distrital sobre el estado de la cuenta corriente del contribuyente por concepto de ICA, que no se encuentra dentro de la enumeración de títulos ejecutivos de que trata el artículo 828 del Estatuto Tributario. Lo primero que advierte la Sala es que el apelante presenta unos argumentos

bastante confusos, los cuales pueden concretarse en que se alega que el título ejecutivo incluye el incentivo fiscal por pago, los intereses, descuentos y sanciones, lo que hace necesaria la expedición de una certificación por parte del ente fiscal, para determinar los valores liquidados, ya sea a cargo del contribuyente o a su favor, razón por la cual hace parte de dicho título. Los antecedentes administrativos dan cuenta de lo siguiente: En el mandamiento de pago No. 012217 de agosto 5 de 2002, se menciona que el titulo ejecutivo está conformado por los fallos del Consejo de Estado 8410 [10-031997] y 8333 [07-11-1997], con unos valores de $4.285.786 y $4.936.841 respectivamente, para un total de $9.222.627 (fl.30 e.). Se explica que “Los saldos anteriores obedecen al análisis de cuenta corriente ICA años 1993 y anteriores de Agosto 16 del 2000 sobre el contribuyente BAVARIA S.A. firmada por los funcionarios de Recaudo y Cobranzas, cuyo soporte hace parte integral del expediente y donde se aplican los pagos respetando la normatividad vigente.” No obstante, en la sentencia del Consejo de Estado del proceso 8410, se fija la suma de $14.494.140, a cargo de la sociedad BAVARIA S.A., por concepto del impuesto de industria, comercio y avisos, correspondiente al año gravable de 1990, vigencia de 1991 (fl. 40 c.a). Y en la providencia del radicado 8333 se confirmó la sentencia del Tribunal, en la que se fija como valor a pagar la suma de $860.647.849 (fls. 180 y 217 c.a.).

Lo anterior claramente evidencia que a pesar de citar el mandamiento de pago como título ejecutivo las sentencias de la Corporación, en realidad la suma objeto de cobro coactivo es la que en su momento le fue certificada por los funcionarios de Recaudo y Cobranzas de la Administración Distrital, de acuerdo con el estudio realizado a la cuenta corriente de ICA de la sociedad contribuyente. Confirma lo dicho, que en la Resolución 299 del 24 de septiembre de 2002 (fl. 28 e), con la cual se declararon no probadas las excepciones planteadas, se indicó: “ Al hacer la aplicación de todos los pagos realizados por la sociedad, incluyendo los destinados a cubrir las diferencias entre las liquidaciones privadas y la establecida por la jurisdicción administrativa, la oficina correspondiente tenía que sujetarse a la norma citada y en razón a que la cuenta corriente estaba desfasada desde 1987, como se desprende del análisis de la cuenta de fecha agosto 16 de 2000, las sumas canceladas no alcanzaron a cobijar en su totalidad las deudas fiscales de los años 1990 y 1991, quedando pendientes los saldos que se esta (sic) cobrando en el presente proceso.” En el acto administrativo que decidió la reposición interpuesta (Resolución 378 de noviembre 7 de 2002) se lee: “Así las cosas una vez adelantada la aplicación de todos y cada uno de los pagos efectuados por el Contribuyente atendiendo la prelación en la imputación de los pagos de conformidad con las normas que para el efecto señaladas, se determina la existencia del saldo que se discrimina a continuación y que es le (sic) resultado de la incorporación de los eventos

suscitados en relación con el Contribuyente y que fueron mencionados con anterioridad.

AÑO CUOTA TIPO VALOR FECHA DE INTERES 1990 21-08-91 DIFERENCIAS $4.285.786 21-12-97 1991 20-08-91 DIFERENCIAS $4.936.841

20-12-97

TOTAL DEUDAS $9.222.627

Para la Sala es notoria la inexistencia de un título ejecutivo, en donde conste una obligación clara, expresa y exigible, pues aún cuando en el mandamiento de pago se indican como título ejecutivo las sentencias del Consejo de Estado, lo cierto es que la actuación se basa en la certificación de la oficina de Recaudo y Cobranzas, como lo ha aceptado la misma Administración. Por tanto, la determinación de librar mandamiento de pago, está fundamentada en el análisis de la cuenta corriente del contribuyente por Impuesto de Industria y Comercio, que estaba desfasada desde 1987 y al realizar las respectivas imputaciones hasta el año de 1990 y 1991, refleja el valor consignado en el estado de cuenta. Ahora bien, el “cobro de las obligaciones tributarias distritales”, como lo menciona el mandamiento de pago, se rige por el procedimiento administrativo de cobro establecido en el Título VIII del Libro Quinto del Estatuto Tributario, en atención a lo dispuesto en el artículo 140 del Decreto Distrital 807 de 1993. Dentro de dicho Título se encuentra el artículo 828, que no contempla como título ejecutivo la certificación expedida por los funcionarios de Recaudo y Cobranzas de la Dirección Distrital de Impuestos, que efectivamente fue el soporte para

adelantar el cobro coactivo y no los fallos del Consejo de Estado, pues a simple vista se aprecia que para nada concuerdan con los valores determinados en las providencias, lo que deviene en la ilegalidad de la actuación administrativa. De todas maneras, vale la pena precisar que la certificación del administrador de impuestos o su delegado a que se refiere el parágrafo del artículo 828 íb., debe recaer sobre la existencia y valor de las “liquidaciones privadas u oficiales” previstas en los numerales 1º y 2º de la norma citada, esto es, las “liquidaciones privadas y sus correcciones, contenidas en las declaraciones tributarias presentadas” y “las liquidaciones oficiales ejecutoriadas”, aspecto reiterado en abundante jurisprudencia de la Corporación1. Por tanto, no es admisible que la certificación sobre las sumas a cargo del contribuyente, resultado del estudio de la cuenta corriente, haga parte de las sentencias, que son las que prestan mérito ejecutivo, como quiera que es un documento independiente contentivo de una obligación distinta a la fijada en tales providencias, que legalmente no está contemplado como título ejecutable. En consecuencia, la Sala comparte lo decidido en primera instancia, de dar prosperidad a la excepción de “falta de título ejecutivo”, en la medida en que una certificación de cuenta corriente no reúne los parámetros de ley, para ser considerada como tal, motivo suficiente para confirmar la sentencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, en nombre de la República y por autoridad de la ley FALLA 1 En este sentido se pronunció la Sala en las sentencias de octubre 15 de 1999, Expediente 9585;

de noviembre 26 de 1999, Expediente 9660, Consejero Ponente Dr. Julio E. Correa Restrepo; de diciembre 10 de 1999, Expediente 9659, de marzo 27 de 2000, Expediente 9760, actor Bancolombia S.A., de abril 4 de 2003, Expediente 13116, Consejera Ponente: Dra. María Inés Ortiz Barbosa; expediente 12381, de febrero 15 de 2002, Consejera Ponente Dra. Ligia López Díaz y recientemente en el expediente 9977 de junio 7 de 2006, Consejero Ponente DR, Juan Ángel Palacio Hincapié. CONFÍRMASE la sentencia apelada. Cópiese, notifíquese y comuníquese. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en la sesión de la fecha. JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE LIGIA LOPEZ DIAZ Presidente de la Sección

MARIA INES ORTIZ BARBOSA HECTOR J. ROMERO DIAZ