CE-SECCION CUARTA-25000-23-27-000-2003-00743-01(16177)-2006

EXCEPCION DE INCONSTITUCIONALIDAD - Exige una palmaria oposición entre los textos constitucionales y la norma cuya aplicación se pretende / PRINCIPIO DE DOBLE INSTANCIA - La misma Constitución remite a la Ley la consagración de excepciones y ésta ha regulado las instancias / PROCEDIMIENTO JUDICIAL - El Legislador tiene facultad para su configuración y fijar los efectos de las nuevas disposiciones En relación con el art. 4 Constitución Política, la Corte Constitucional ha expresado que más que una facultad, es una obligación para todas las autoridades que al tener la competencia para adoptar una decisión en relación con una situación concreta, establecen la existencia de una contradicción manifiesta entre la norma aplicable y la Carta y que en tal caso, deben inaplicar la primera y hacer prevalecer la segunda. Así las cosas, para la Corporación la excepción de inconstitucionalidad debe reunir unos requisitos para su procedencia, uno de los cuales es la palmaria y flagrante oposición entre los textos constitucionales y la norma cuya aplicación se pretende. Se observa que en el sub examine la parte demandante sostiene que existe una contradicción entre los artículos 1° de la Ley 954 de 2005 y 13 y 31 de la Constitución Nacional, razón por la cual debe inaplicarse la primera y hacer prevalecer las últimas y en consecuencia resulta procedente el recurso de apelación interpuesto. De acuerdo con lo expuesto, esta Corporación estima que si bien el artículo 31 de la Constitución posibilita en principio que toda sentencia judicial sea apelada o consultada, remite a la ley la consagración de las excepciones y ésta ha regulado lo concerniente a las

instancias de acuerdo con los factores que determinan la competencia. En efecto, el artículo 1° de la Ley 954 del 2005 readecuó las competencias previstas en la Ley 446 de 1998 para la jurisdicción contenciosa administrativa, pues es facultad del legislador la configuración de los procedimientos judiciales y dentro de ella se incluye la de señalar en qué casos éstos se tramitarán en una o dos instancias. Además esta Corporación ha establecido que la misma ley puede fijar los efectos de las nuevas disposiciones, en atención a diferentes factores, entre ellos, agilizar la efectiva y pronta culminación de los procesos a cargo de esta jurisdicción, tal como se señala en la exposición de motivos de la Ley 954 del 2005 y sin que por ello puedan entenderse vulnerados el derecho a la igualdad y el principio de la buena fe como lo alega por la parte recurrente. COMPETENCIA POR CUANTIA - Para determinarla resulta aplicable el artículo 267 del C.C.A / CUANTIA SEGUN LA LEY 954 DE 2005 - Se determina con base en la fecha de presentación de la demanda / CUANTIA DE LA DEMANDA EN IMPUESTOS - Se determina por la diferencia entre la liquidación oficial y la privada más las sanciones / INTERESES MORATORIOS - No se tienen en cuenta para la determinación de la cuantía en impuestos / SANCION POR INEXACTITUD - Debe incluirse en la determinación de la cuantía en impuestos / PROCESO DE UNICA INSTANCIA - En vigencia de la Ley 954 de 2005 era aquel que no superaba los 300 salarios mínimos Ahora bien, esta Corporación observa que para determinar la competencia por

razón de la cuantía, resulta aplicable, por remisión expresa del artículo 267 del C.C.A., lo dispuesto en el artículo 20 del Código de Procedimiento Civil. De acuerdo con lo anterior, se advierte que la modificación de las competencias introducidas por la Ley 954 del 2005 debe aplicarse teniendo en cuenta las reglas generales previstas en el artículo antes transcrito, es decir que las cuantías establecidas en la citada Ley se determinan con base en la fecha de presentación de la demanda. Determinación que en este sentido fue adoptada por la Sala Plena del Consejo de Estado mediante auto de marzo 28 del 2006, Expediente: IJ02191, Actor: José Augusto Calvache Guerrero, C.P. Dr. Jaime Moreno García y así, esta Sala rectifica su posición respecto de la aplicación de la citada Ley, concretamente en cuanto a las cuantías para establecer la procedibilidad de la segunda instancia para tener en cuenta la fecha de presentación de la demanda. Bajo los anteriores parámetros, la Sala observa que en el sub examine, obra en el expediente copia de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por la sociedad actora el 16 de junio de 2003, es decir que con fundamento en el artículo 1° de la Ley 954 de 2005, para que el proceso acceda a la segunda instancia debe superar el equivalente a 300 salarios mínimos legales mensuales vigentes de la época (2003), esto es, la suma de $99.600.000. Al respecto se advierte que el artículo 134 E del C.C.A. determina que en los procesos en que se controviertan actos administrativos de determinación de impuestos, que supongan la existencia de una liquidación privada, la cuantía del

proceso está dada por la diferencia entre la liquidación oficial y la privada, más las sanciones impuestas, a falta de liquidación privada, por el importe de lo liquidado oficialmente y, en general, por el valor del interés jurídico reclamable, sin tener en cuenta los intereses. De acuerdo con lo anterior la cuantía discutida en el caso concreto es de $75.571.000 y no de $46.782.000 como lo determinó el a quo en el auto de 10 de mayo de 2006, quien no incluyó en dicho valor la sanción impuesta por inexactitud de $28.789.000. Sin embargo, tal suma no supera los 300 salarios mínimos legales mensuales vigentes para que el proceso sea de primera instancia.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: MARIA INES ORTIZ BARBOSA

Bogotá, D. C., nueve (9) de noviembre de dos mil seis (2006).

Radicación número: 25000-23-27-000-2003-00743-01(16177)

Actor: SOCIEDAD PROCESOS Y CANJE S.A.

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCION

CUARTA – SUBSECCION A.

A U TO Corresponde a la Sala decidir el recurso de queja interpuesto por la parte demandante contra la providencia de 10 de mayo de 2006 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección CuartaSubsección A mediante la cual rechazó por improcedente la apelación de la sentencia de 23 de marzo de 2006.

ANTECEDENTES De los documentos allegados al expediente se advierte que el Tribunal mediante sentencia de 23 de marzo de 2006 denegó las súplicas de la demanda presentada por la sociedad actora. Contra esta decisión el apoderado de la demandante interpuso recurso de apelación. El a quo a través de auto de 10 de mayo de 2006 (fls. 32 a 35) rechazó por improcedente el recurso presentado toda vez que con fundamento en lo dispuesto en los artículos 7° de la Ley 954 del 2005 y 164 de la Ley 446 de 1998, el proceso es de única instancia por cuanto la cuantía no excede el monto de $ 99.600.000 Contra la anterior decisión la parte actora interpuso recurso de reposición y subsidiario el de queja. (fls. 36 a 130). El 24 de agosto de 2006 (fls. 43 a 51) el Tribunal decide no reponer la providencia recurrida y ordena la expedición de copias auténticas de las respectivas piezas procesales. EL RECURSO DE QUEJA El apoderado de la parte actora propone la excepción de inconstitucionalidad del artículo 1° de la Ley 954 del 2005 por tratarse de una norma inexequible por violación de los artículos 13 y 31 de la Constitución Nacional, que establecen los principios de la igualdad y doble instancia. En consecuencia que se admita el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de 23 de marzo de 2006. Indica que el artículo 1° de la Ley 954 de 2005 no determina cuales serán los procesos limitados a una sola instancia, sino que delega tal elección, sin tener en

cuenta que es una facultad indelegable. Reitera lo dicho en el recurso de reposición interpuesto contra el auto de 10 de mayo que rechazó por improcedente el recurso de apelación, en cuanto a que según el artículo 31 de la Constitución es responsabilidad del legislador establecer qué casos deben conocerse en única instancia. Menciona jurisprudencia de la Corte Constitucional en la que se indica entre otras cosas que “...no es forzosa y obligatoria la garantía de la doble instancia en todos los asuntos que son materia de decisión judicial, puesto que la ley está habilitada para introducir excepciones siempre y cuando se respeten las garantías del debido proceso, el derecho a la defensa, la justicia, la equidad y no se niegue el acceso a la administración de justicia”. Concluyó diciendo que “... aunque la ley puede consagrar excepciones a la doble instancia (C.P. art. 31), ... ello no significa que cualquier exclusión sea constitucional”. De otra parte anotó que los procesos que, en virtud del Decreto 597 de 1988 y la Ley 446 de 1998, tienen vocación de doble instancia, quedan limitados a una instancia por voluntad del gobierno y de las entidades administrativas y no a la ley como debe ser, dado que la Ley 954 de 2005 en su artículo 1° indicó los procesos que carecen de segunda instancia hasta tanto los juzgados administrativos entren en funcionamiento, situación que depende exclusivamente de la voluntad del gobierno, de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y de la adecuación y dotación de las sedes respectivas y para lo cual podrían pasar algunos años. Insiste en que las excepciones a la doble instancia solo las puede establecer la

ley, no obstante el artículo 1° de la Ley 954 somete la restauración de las dos instancias a la voluntad de entes administrativos, quienes decidirán hasta cuándo los procesos de única, según esa norma, volverán a ser de doble. Señala que esa delegación vulnera además el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución. Finalmente concluyó “Siendo el principio de las dos instancias la regla general y los procesos de instancia única la excepción y siendo el derecho fundamental el de la igualdad de las personas ante la ley, la aplicación de la única instancia a procesos que la ley determina que fueron de dos instancias y que serán de dos instancias a partir de la fecha en la cual la Administración y el Consejo Superior de la Judicatura así lo decidan, demuestra el desconocimiento flagrante del artículo 13 de la Carta, pues el ir y venir de la doble instancia a la única, coloca a los procesos y por lo tanto a las personas afectadas por estos en situaciones completamente distintas, no por la consideración abstracta de la ley sino por decisiones concretas dependientes de la voluntad de funcionarios administrativos”. PARA RESOLVER SE CONSIDERA La parte demandante controvierte la decisión del Tribunal de rechazar por improcedente el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de 23 de marzo de 2006, por cuanto a su juicio el artículo 1° de la Ley 954 de 2005 en el que fundamentó el a quo su decisión, debe ser inaplicado por inconstitucional al contradecir lo dispuesto en los artículos 13 y 31 de la Constitución Nacional. Se observa que la Ley 954 de 2005 modificó, adicionó y derogó algunos artículos

de la Ley 446 de 1998, entre ellos lo dispuesto en el parágrafo del artículo 164 que establece las normas de competencia en la Jurisdicción Contencioso Administrativa, mientras entran a operar los Juzgados Administrativos. Ahora bien, la excepción de inconstitucionalidad que alega el actor está prevista en el artículo 4° de la Constitución Nacional que consagra: Artículo 4°.- La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales. Es deber de los nacionales y extranjeros en Colombia acatar la Constitución y las leyes, y respetar y obedecer a las autoridades. En relación con esta norma, la Corte Constitucional ha expresado1 que más que una facultad, es una obligación para todas las autoridades que al tener la competencia para adoptar una decisión en relación con una situación concreta, establecen la existencia de una contradicción manifiesta entre la norma aplicable y la Carta y que en tal caso, deben inaplicar la primera y hacer prevalecer la segunda. Así las cosas, para la Corporación la excepción de inconstitucionalidad debe reunir unos requisitos para su procedencia, uno de los cuales es la palmaria y flagrante oposición entre los textos constitucionales y la norma cuya aplicación se pretende. Se observa que en el sub examine la parte demandante sostiene que existe una contradicción entre los artículos 1° de la Ley 954 de 2005 y 13 y 31 de la Constitución Nacional, razón por la cual debe inaplicarse la primera y hacer prevalecer las últimas y en consecuencia resulta procedente el recurso de

apelación interpuesto. 1 C-069 de 1995 De acuerdo con lo expuesto, esta Corporación estima que si bien el artículo 31 de la Constitución posibilita en principio que toda sentencia judicial sea apelada o consultada, remite a la ley la consagración de las excepciones y ésta ha regulado lo concerniente a las instancias de acuerdo con los factores que determinan la competencia2. En efecto, el artículo 1° de la Ley 954 del 20053 readecuó las competencias previstas en la Ley 446 de 1998 para la jurisdicción contenciosa administrativa, pues es facultad del legislador la configuración de los procedimientos judiciales y dentro de ella se incluye la de señalar en qué casos éstos se tramitarán en una o dos instancias. Además esta Corporación ha establecido4 que la misma ley puede fijar los efectos de las nuevas disposiciones, en atención a diferentes factores, entre ellos, agilizar la efectiva y pronta culminación de los procesos a cargo de esta jurisdicción, tal como se señala en la exposición de motivos de la Ley 954 del 2005 y sin que por ello puedan entenderse vulnerados el derecho a la igualdad y el principio de la buena fe como lo alega por la parte recurrente. Así las cosas, se observa que en el caso no existe contradicción manifiesta entre la disposición legal y las normas constitucionales invocadas por la parte recurrente que fundamente la procedibilidad de la excepción de inconstitucionalidad. Teniendo en cuenta lo anterior, procede la Sala a analizar la aplicación del artículo 1° de la Ley 954 del 2005, en relación con la aplicación de las cuantías allí previstas para efectos de que el proceso sea de doble instancia. En primer término esta Corporación precisa que la distribución de competencias

por el factor funcional realizada por la Ley 446 de 1998 en materia contenciosa administrativa, no pudo aplicarse por cuanto no habían entrado a operar los juzgados administrativos y por ello en el parágrafo del artículo 164 íb., se señaló que continuarían aplicándose las normas de competencia que se encontraban vigentes al momento de sancionarse la Ley. 2 En el mismo sentido esta Corporación se pronunció en el auto de enero 23 del 2003, Expediente No. 13629, Actor: Bavaria S.A. C.P. Dra. María Inés Ortiz Barbosa 3 ? Mediante sentencia C046 del 1° de febrero de 2006, la Corte Constitucional declaró exequible la expresión “única instancia en los procesos cuyas cuantías sean hasta de” contenida en el primer inciso del artículo 1° de la ley 954 de 2005. 4 Auto de 6 de octubre del 2005, Expediente No. 15535, Actor: Constructora de Vivienda Estrella del Norte - CONVIEST LTDA., M.P. Dr. Juan Ángel Palacio Hincapié. Ahora bien, el artículo 1° de la Ley 954 del 27 de abril del 2005 (D.O. 45.493 de 28/04/05), modificó el citado parágrafo del artículo 164 de la Ley 446 de 1998, así: ARTÍCULO 1o. READECUACIÓN TEMPORAL DE COMPETENCIAS PREVISTAS EN LA LEY 446 DE 1998. El parágrafo del artículo 164 de la Ley 446 de 1998, quedará así: "Parágrafo. Las normas de competencia previstas en esta ley se aplicarán, mientras entran a operar los Juzgados Administrativos, así:

Los Tribunales Administrativos conocerán en única instancia de los procesos cuyas cuantías sean hasta de 100, 300, 500 y 1.500 salarios mínimos legales mensuales vigentes previstas en el artículo 42, según el caso, y en primera instancia cuando la cuantía exceda de los montos. Asimismo, en única instancia del recurso previsto en los artículos 21 y 24 de la Ley 57 de 1985, en los casos de los municipios y distritos y de los procesos descritos en el numeral 9 del artículo 134b adicionado por esta ley, salvo los relativos a la acción de nulidad electoral de los alcaldes de municipios que no sean capital de departamento, que serán revisados en primera instancia". Los Tribunales Administrativos continuarán, en única y primera instancia, con el ejercicio de las competencias de que tratan los artículos 39 y 40. Las competencias sobre jurisdicción coactiva asignadas en segunda instancia a los Tribunales Administrativos según el artículo 41, corresponderán en segunda instancia al Consejo de Estado. Y las competencias sobre jurisdicción coactiva asignadas en segunda instancia a los Jueces Administrativos según el artículo 42, corresponderán en segunda instancia a los Tribunales Administrativos. El Consejo de Estado asumirá en única y segunda instancia, las competencias asignadas en los artículos 36, 37 y 38. Las competencias por razón del territorio y por razón de la cuantía, previstas en el artículo 43 de la Ley 446 de 1998, regirán a partir de la vigencia de la presente ley. (Subrayas fuera de texto). Además, en el artículo 7° de la Ley en comento se estableció que para su entrada en vigencia se aplicarían las reglas previstas en el artículo 164 de la Ley 446 de

1998, que prevé: ARTICULO 164. VIGENCIA EN MATERIA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA. En los procesos iniciados ante la jurisdicción contencioso administrativa, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso, y las notificaciones y citaciones que se estén surtiendo, se regirán por la ley vigente cuando se interpuso el recurso, se decretaron las pruebas, empezó a correr el término, se promovió el incidente o principió a surtirse la notificación. Los procesos de única instancia que cursan actualmente en el Consejo de Estado y que conforme a las disposiciones de esta ley correspondan a los Tribunales en única instancia, serán enviados a éstos en el estado en que se encuentren, salvo que hayan entrado al despacho para sentencia. Los procesos en curso que eran de única instancia ante el Consejo de Estado o ante los Tribunales y que quedaren de doble instancia se deberán enviar en el estado en que se encuentren al competente, según esta ley, salvo que hayan entrado al despacho para sentencia. Los procesos en curso que a la vigencia de esta ley eran de doble instancia y quedaren de única, no serán susceptibles de apelación, a menos que ya el recurso se hubiere interpuesto. (Subrayas fuera del texto). De acuerdo con las normas transcritas la Sala advierte que con la Ley 954 de 2005 entran a regir las reglas de competencia previstas en la Ley 446 de 1998, pero mientras entran en funcionamiento los juzgados administrativos, los asuntos

de competencia de éstos en única y primera instancia, pasan a ser de conocimiento de los Tribunales Administrativos. Ahora bien, esta Corporación observa que para determinar la competencia por razón de la cuantía, resulta aplicable, por remisión expresa del artículo 267 del C.C.A., lo dispuesto en el artículo 20 del Código de Procedimiento Civil, que reza así: ART. 20.- Determinación de la cuantía. La cuantía se determinará así:

1. Por el valor de las pretensiones al tiempo de la demanda , sin tomar en cuenta los frutos, intereses, multas o perjuicios reclamados como accesorios, que se causen con posterioridad a la presentación de aquélla.

2. Por el valor de la pretensión mayor, cuando en la demanda se acumulen varias pretensiones.

3. (…)

(Subraya la Sala) De acuerdo con lo anterior, se advierte que la modificación de las competencias introducidas por la Ley 954 del 2005 debe aplicarse teniendo en cuenta las reglas generales previstas en el artículo antes transcrito, es decir que las cuantías establecidas en la citada Ley se determinan con base en la fecha de presentación de la demanda. Determinación que en este sentido fue adoptada por la Sala Plena del Consejo de Estado mediante auto de marzo 28 del 2006, Expediente: IJ-02191, Actor: José Augusto Calvache Guerrero, C.P. Dr. Jaime Moreno García5 y así, esta Sala rectifica su posición respecto de la aplicación de la citada Ley, concretamente en cuanto a las cuantías para establecer la procedibilidad de la segunda instancia para tener en cuenta la fecha de presentación de la demanda.

Bajo los anteriores parámetros, la Sala observa que en el sub examine, obra en el expediente copia de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por la sociedad actora el 16 de junio de 2003 (fl. 10), es decir que con fundamento en el artículo 1° de la Ley 954 de 2005, para que el proceso acceda a la segunda instancia debe superar el equivalente a 300 salarios mínimos legales mensuales vigentes de la época (2003), esto es, la suma de $99.600.000.6 Al respecto se advierte que el artículo 134 E del C.C.A. determina que en los procesos en que se controviertan actos administrativos de determinación de impuestos, que supongan la existencia de una liquidación privada, la cuantía del proceso está dada por la diferencia entre la liquidación oficial y la privada, más las sanciones impuestas, a falta de liquidación privada, por el importe de lo liquidado oficialmente y, en general, por el valor del interés jurídico reclamable, sin tener en cuenta los intereses. De acuerdo con lo anterior la cuantía discutida en el caso concreto es de $75.571.000 y no de $46.782.000 como lo determinó el a quo en el auto de 10 de mayo de 2006 (fl. 34), quien no incluyó en dicho valor la sanción impuesta por inexactitud de $28.789.000. Sin embargo, tal suma no supera los 300 salarios mínimos legales mensuales vigentes para que el proceso sea de primera instancia. En conclusión, teniendo en cuenta que la cuantía del proceso equivale a la suma de $75.571.000 no supera los 300 salarios mínimos legales mensuales vigentes

para el año en que se presentó la demanda (2003), esto es, $99.600.000, esta Corporación estima bien denegado el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, por cuanto el proceso no es de doble instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, 5 Con salvamento de voto, entre otros, de la Consejera Dra. Ligia López Díaz. 6 El salario mínimo legal mensual vigente en el año 2003 equivalía a $332.000.oo R E S U E L V E : Declárase bien denegado el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la providencia de 23 de marzo de 2006 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección CuartaSubsección A, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Cópiese y notifíquese. Devuélvase al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la Sesión de la fecha. HECTOR J. ROMERO DIAZ LIGIA LOPEZ DIAZ Presidente de la Sección

MARIA INES ORTIZ BARBOSA JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE