CE-SECCION CUARTA-25000-23-27-000-2003-01396-02(16311)-2008

SUSPENSION DEL TERMINO PARA FALLAR RECURSO - No pueden aceptarse causales diferentes a las señaladas en el Estatuto Tributario / INSPECCIÓN TRIBUTARIA - Es la única circunstancia que suspende el término para fallar el recurso de reconsideración / SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO - Se produce al no ser notificado el acto que resuelve el recurso dentro del año En efecto, la suspensión por “la práctica de otras pruebas” es un supuesto de hecho no contemplado en el régimen nacional, según el cual el término para resolver los recursos se suspende mientras dure la inspección y hasta por tres meses cuando se decreta de oficio. Así la norma distrital modificó el artículo 733 del Estatuto Tributario Nacional y su aplicación contraría el artículo 162 del Decreto 1421 de 1993 que dispone: “Las normas del Estatuto Tributario Nacional sobre procedimiento, sanciones, declaración, recaudación, fiscalización, determinación, discusión, cobro y en general la administración de los tributos serán aplicables en el Distrito conforme a la naturaleza y estructura funcional de los impuestos de éste”, por lo cual en el caso debe aplicarse la norma superior que prevé NOTA DE RELATORIA: Sobre suspensión del término para resolver ver sentencia del C.E., Sección Cuarta, radicado 16071, 2008/03/27 consejero ponente Dra.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: MARIA INES ORTIZ BARBOSA

Bogotá D.C., cuatro (4) de septiembre de dos mil ocho (2008) Radicación número: 25000-23-27-000-2003-01396-02(16311)

Actor: FIDUCIARIA CENTRAL S.A.

Demandado: DIRECCION DISTRITAL DE IMPUESTOS FALLO Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia de 11 de octubre de 2006 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las súplicas de la demanda dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos por los cuales el Distrito Capital modificó la declaración del impuesto predial de

1999 del inmueble de la Carrera 68B 40 A-90, presentada por la actora. ANTECEDENTES El 26 de marzo de 1999 FIDUCIARIA CENTRAL S.A. presentó declaración de predial de ese año, en la que determinó la base gravable en la suma de $1.090.046.000 para un impuesto a cargo de $30.828.000. Previo requerimiento especial, el 26 de noviembre de 2001, el Distrito profirió Liquidación Oficial de Revisión LOR 1391, en la que modificó la declaración de la actora para determinar la base gravable con fundamento en el avalúo catastral de 1998 ($2.751.625.000) para un impuesto a cargo de $90.804.000, impuso sanción por inexactitud ($87.258.000) y fijó un total a cargo de $178.062.000. Mediante Resolución 315 de 2 de mayo de 2003, el Distrito confirmó en reconsideración la liquidación oficial. LA DEMANDA La actora solicitó la nulidad de los actos administrativos que modificaron la liquidación privada del impuesto predial de 1999. A título de restablecimiento del derecho pidió que se declare que no está obligada a

pagar suma alguna por concepto del impuesto en mención; que se declare en firme la declaración y se condene en costas a la entidad demandada. La demandante alegó como violados los artículos 1, 2, 4, 6, 29, 83, 84, 121, 122, 123, 338 y 363 de la Constitución Política; 25, 26, 27, 28, 31 y 32 del Código Civil; 35, 59, 66 y 84 del Código Contencioso Administrativo; 683, 684, 684-1, 685, 688, 691, 703, 721, 730, 742, 743, 745 y 746 del Estatuto Tributario; 12, 44 de la Ley 153 de 1887; 4 de la Ley 44 de 1990; 153, 155, 162, 176 y 180 del Decreto Ley 1421 de 1993; 1, 2, 3, 64, 81, 82, 101, 105, 113 y 162 del Decreto 807 de 1993 y 19 del Decreto 423 de 1996. El concepto de violación se sintetiza así: Señala que se configuró el silencio positivo respecto del recurso de reconsideración, pues, éste se presentó el 13 de febrero de 2002 (fl. 107 c.a.), y el plazo para resolverlo vencía el 13 de febrero de 2003, fecha para la cual, el Distrito no había notificado su decisión (fl. 134 c.a.), tal como consta en la escritura pública de protocolización 4883 de 11 de septiembre de 2003. (fl. 95) Afirma que aunque en el trámite del recurso de reconsideración, el Distrito

suspendió por noventa días el término para decidir, debido a la práctica de pruebas, el artículo 734 del Estatuto Tributario sólo prevé la suspensión de términos cuando se decreta inspección tributaria. Manifiesta que el artículo 104 [parágrafo] del Estatuto de Bogotá que establece la suspensión del término para resolver el recurso de reconsideración por la práctica de pruebas, no aplica al caso porque viola el artículo 733 del Estatuto Tributario. Esta excepción de ilegalidad está consagrada en el artículo 12 de la Ley 153 de 1887. Expone que el requerimiento especial, la liquidación oficial y la resolución que resolvió el recurso de reconsideración fueron expedidas por funcionarios incompetentes, porque los artículos 688, 691 y 721 del Estatuto Tributario en concordancia con los artículos 81, 82 y 105 del Decreto 807 de 1993 establecen que la competencia para proferir los requerimientos especiales, las liquidaciones de revisión y las resoluciones de recursos de reconsideración corresponde a los Jefes de las Unidades de Fiscalización, Liquidación y Jurídica, respectivamente. Indica que si bien existen las resoluciones de delegación por parte del jefe de la Unidad de Determinación, los artículos 81 y 82 del Decreto 807 de 1993, 688 y 691 del Estatuto Tributario, son normas especiales luego, mediante resolución, no se puede asignar la competencia a funcionarios diferentes a los señalados en las normas. De otra parte afirma que el funcionario que profirió la Liquidación Oficial de Revisión actuó sin competencia al señalar una nueva causal de inexactitud

y concepto de tributación no previsto en la ley, toda vez que sostiene que siempre que se revise el sistema de información tributaria y que se observe que el autoavalúo sea menor al valor que resulte de aplicar el IPC al avalúo catastral o al autoavalúo del año inmediatamente anterior, se está frente a una inexactitud que amerita la sanción correspondiente y la de extemporaneidad. Explica que lo anterior constituye una responsabilidad objetiva no prevista en el Estatuto Tributario Nacional ni en el Distrital para lo cual solo tiene competencia el Legislador y/o el Concejo y con ello se viola el derecho de defensa y el debido proceso. Precisa que el Decreto 270 de 2001 no reglamentó la facultad de proferir liquidaciones oficiales, aunque la asignó al Jefe de la Unidad de Determinación, lo que no modifica el Decreto 807 de 1993, que, se repite, es norma especial. Expone que la para la fecha en que se presentó la declaración del impuesto predial del año 1999 (26/03/99) no existía para el inmueble ni avalúo catastral ni autoavalúo determinado en el año inmediatamente anterior, por lo que al no existir los valores mínimos señalados en el artículo 17 del Decreto 423 de 1996 para fijar el autoavalúo correspondiente a 1999, la sociedad actora debía adoptar uno sin sujeción a tales parámetros. Precisa que la inscripción del predio se hizo hasta el 29 de junio del 2000. Afirma que no procede la sanción por inexactitud, pues, como no se notificó la resolución que fijó el avalúo catastral, la misma no produce efectos y por

tanto, tampoco sanciones. Además, los datos incluidos en la declaración eran completos y verdaderos, dado que no hubo ningún acto administrativo que los modificara. Explica que si como se afirma en los actos demandados “el contribuyente no estaba obligado a regirse por parámetros inexistentes a la fecha de la declaración de 1999”, en consecuencia ésta no podía ser objeto de inexactitud. Asevera que en el requerimiento especial no se precisó si la objeción de la Administración era por la falta de indexación del avalúo catastral de 1998 o por no haber tenido en cuenta el avalúo catastral de 1999. Sin embargo, en la liquidación oficial se modificó la declaración porque no se tuvo en cuenta el autoavalúo de 1998 indexado. Al no existir avalúo catastral, por no haberse notificado, se debió dar aplicación al artículo 745 del Estatuto Tributario que señala que las dudas provenientes de vacíos probatorios deben resolverse a favor del contribuyente. Manifiesta que al contestar el requerimiento especial se pidieron pruebas sobre las cuales la Administración no se pronunció, configurándose una nulidad, la cual fue alegada en el recurso de reconsideración y que el Distrito no decidió. La falta de pronunciamiento sobre la solicitud de nulidad implica la falsa motivación del acto administrativo, según el artículo 35 y 59 del Código Contencioso Administrativo. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La parte demandada se opone a las pretensiones así: Manifiesta que la competencia funcional para la actuación fiscalizadora esta contemplada en el jefe de la dependencia de fiscalización (art. 81 del Dec.

807/93) y los funcionarios de tal dependencia previamente autorizados o comisionados por el jefe de la misma tendrán competencia para adelantar las actuaciones contempladas en el inciso 2° del artículo 688 E.T., dentro de las cuales se encuentra la de proferir requerimientos especiales. Indica que mediante las Resoluciones No. 223 y 225 de febrero 23 del 2000, el Secretario de Hacienda organiza los grupos internos de trabajo de fiscalización y liquidación, respectivamente, y mediante las Resoluciones 001 y 003 de marzo 1° del 2000, el Jefe de la Unidad de Determinación de la Subdirección de Impuestos a la Propiedad, en uso de sus facultades, delega a los coordinadores de los Grupos de Fiscalización y Liquidación y a los funcionarios que firman los actos acusados (Res. 001 y 002 de mayo 10 del 2000). Por lo anterior concluye que no tiene prosperidad el cargo de incompetencia funcional endilgado por la sociedad actora. Expone que en el impuesto predial el contribuyente al presentar sus declaraciones debe sujetarse a los parámetros y tarifas correspondientes establecidas en la Ley para la determinación mínima de la base gravable del tributo. Indica que en el caso conforme a las pruebas que obran en el expediente, se observa que el contribuyente no tuvo en cuenta en la determinación de su impuesto el valor mínimo de la base gravable establecida de conformidad con lo previsto en el artículo 155 del Decreto 1421 de 1993, contemplado en el artículo 17 del Decreto 423 de 1996. Precisa que en los antecedentes administrativos obra el boletín catastral en el que se certifica que el predio en cuestión presenta un avalúo catastral

para 1998 de $2.392.717.000 y para 1999 de $2.751.625.000. Indica que también se advierte en el proceso que el avalúo catastral fue asignado con posterioridad a la presentación de la declaración de 1999, toda vez que la fecha de inscripción del predio fue el 29 de junio del 2000, situación reconocida en el requerimiento especial. Indica que el otro parámetro que podía afectar la base gravable mínima era el autoavalúo de 1998 incrementado en la meta de inflación, no obstante al momento de la presentación de la declaración en discusión no existía el mencionado parámetro porque la declaración de 1998 no se había presentado, pero una vez que esto ocurre, es decir el 31 de agosto de 1999, sobrevino la inexactitud, puesto que la declaración del año 1999 no se encontraba en firme y era procedente su corrección, posibilidad que no fue atendida por el contribuyente y que le fue planteada en el requerimiento especial. Señala que se rescata que el contribuyente no tenía parámetro para determinar el impuesto a la fecha de la declaración de 1999, sin que deje de ser censurable el no haber presentado la declaración del año gravable 1998 cuya obligación tenía desde el 1° de enero del mismo año dado que el predio existía desde el 28 de agosto de 1997 por división material del predio matriz, como se desprende del Certificado de Tradición de la Oficina de Registro, y por tanto contaba con tal parámetro para la determinación de la base gravable del tributo. Afirma que de acuerdo con lo anterior, en el presente caso se dan los elementos constitutivos de la inexactitud sancionable consignados en el

artículo 101 del Decreto 807 de 1993 por cuanto no se tuvo en cuenta uno de los elementos para la determinación del tributo que generaba un mayor impuesto a cargo. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal negó las súplicas de la demanda por las siguientes razones: El artículo 104 del Decreto 807 de 1993 consagra el recurso de reconsideración, y remite a los artículos 720, 722 a 725, 729 a 733 del Estatuto Tributario para su trámite. Esta remisión no cobija el artículo 734 del Estatuto Tributario que consagra la figura del silencio administrativo positivo. Sin embargo, el Decreto 401 de 1999 (28 de junio de 1999), modificó el Decreto 807 de 1993 y adicionó el artículo 734, norma aplicable, pues, el acto sancionatorio se profirió el 13 de febrero de 2002. La Administración mediante Auto 633 de 18 de noviembre de 2002, decretó la práctica de una prueba solicitada por el demandante y suspendió el término para resolver el recurso de reconsideración por noventa días hábiles. El recurso se interpuso el 13 de febrero de 2002, es decir, que el término para resolverlo vencía el 13 de febrero de 2003, pero debido a la suspensión, el plazo vencía el 27 de junio de 2003. Sin embargo, el Distrito notificó el 2 de mayo de 2003 la decisión, esto es, dentro del término legal, y por tanto no se configuró el silencio administrativo positivo. La Dirección Distrital ejerce la función fiscalizadora por adopción de las normas del Estatuto Tributario; sin embargo, su estructura funcional es

independiente, pues la función fiscalizadora y liquidadora se encuentra en cabeza de la Unidad de Determinación, quien tiene la facultad de crear grupos de trabajo y delegarles funciones. En consecuencia, los actos fueron expedidos por los funcionarios competentes, pues los mismos pertenecen a la Unidad de Determinación de conformidad con las Resoluciones de Delegación 001 y 002 de 2001. El avalúo catastral del inmueble fue objeto de formación catastral en 1996, de tal forma que partir de ese año el avalúo fue incrementándose cada año en forma sucesiva, con el 100% del IPC hasta llegar a 1999 a la base gravable de $2.751.625.000, luego, el autoavalúo declarado en 1999 era inferior al avalúo catastral. Procede la sanción por inexactitud dado que el contribuyente no demostró que la menor base gravable declarada se debiera a errores de interpretación o diferencia de criterio en cuanto al derecho aplicable. RECURSO DE APELACION La parte demandante reiteró los argumentos de la demanda e insistió en la excepción de ilegalidad del artículo 104 del Decreto 807 de 1993, por infringir el artículo 733 del Estatuto Tributario. Además, señaló que el Distrito debió solicitar y allegar copia auténtica de los decretos distritales y de las resoluciones en que fundamentó su decisión, según el artículo 141 del Código Contencioso Administrativo. ALEGATOS DE CONCLUSION La parte demandada reiteró los argumentos de la contestación de la demanda. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO La Procuradora Sexta Delegada ante esta Corporación solicitó que se

revoque la sentencia y se anulen los actos acusados por la falta de competencia de los funcionarios que profirieron los actos demandados, por las siguientes razones: Teniendo en cuenta la remisión que hace el artículo 81 del Decreto 807 de 1993 al artículo 688 del Estatuto Tributario, solamente estaba facultado para expedir el requerimiento especial, el jefe de la dependencia de fiscalización, luego, la actuación adelantada por los funcionarios autorizados o comisionados estaba condicionada a lo dispuesto en el artículo 688 ibídem, dentro de las cuales no aparece la de expedir el requerimiento especial, por lo que la funcionaria que lo expidió, al no tener la calidad de jefe de la dependencia, lo hizo por fuera de su competencia. Respecto a las liquidaciones oficiales y las sanciones, la competencia está radicada en el jefe de la unidad de liquidación, sin embargo, la misma está limitada solamente a proyectar liquidaciones oficiales, más no a proferirlos. Como la liquidación oficial fue expedida por una funcionaria de la unidad de determinación y ésta no ostentaba la calidad de jefe carecía de competencia. CONSIDERACIONES DE LA SALA De acuerdo con el recurso de apelación interpuesto corresponde a esta Corporación determinar si se ajustaron a derecho los actos por los cuales el Distrito Capital modificó a la actora la declaración de predial de 1999, para lo cual deberá analizarse si se configuró el silencio positivo respecto del recurso de reconsideración; si procede la excepción de ilegalidad del artículo 104 [parágrafo] del Decreto 807 de 1993; si los funcionarios que profirieron el requerimiento especial, la liquidación de revisión y la

resolución que resolvió el recurso de reconsideración eran competentes; si hubo correspondencia entre el requerimiento especial y la liquidación oficial; cuál es la base gravable del impuesto en mención y si procedía la sanción por inexactitud; y si existía prueba de las normas que no tengan alcance nacional. Silencio positivo El Decreto 807 de 1993 fue expedido por el Alcalde Mayor del Distrito Capital, en desarrollo de las facultades legales conferidas en especial por los artículos 38 numeral 14, 161, 162 y 176 numeral 2 del Decreto 1421 del 21 de julio de 1993 [Estatuto Orgánico de Santa Fe de Bogotá, D.C.]. El artículo 176 del Decreto 1421 de 1993, facultó al Gobierno Distrital para expedir las normas estrictamente necesarias para armonizar las disposiciones vigentes en el Distrito con los preceptos del Estatuto Tributario Nacional. Sin embargo, el Decreto 807 de 1993 al disponer en el parágrafo del artículo 104 que: “sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 733 del Estatuto Tributario Nacional, el término para resolver el recurso también se suspenderá cuando se decreta la práctica de otras pruebas, caso en el cual la suspensión operará por el término único de noventa días contados a partir de la fecha en que se decrete la primera prueba”, adiciona un supuesto no contenido en la norma nacional. En efecto, la suspensión por “la práctica de otras pruebas” es un supuesto de hecho no contemplado en el régimen nacional, según el cual el término para resolver los recursos se suspende mientras dure la inspección y hasta por tres meses cuando se decreta de oficio.

Así la norma distrital modificó el artículo 733 del Estatuto Tributario Nacional y su aplicación contraría el artículo 162 del Decreto 1421 de 1993 que dispone: “Las normas del Estatuto Tributario Nacional sobre procedimiento, sanciones, declaración, recaudación, fiscalización, determinación, discusión, cobro y en general la administración de los tributos serán aplicables en el Distrito conforme a la naturaleza y estructura funcional de los impuestos de éste”, por lo cual en el caso debe aplicarse la norma superior que prevé: 1 ART. 733.- Suspensión del término para resolver. Cuando se practique inspección tributaria, el término para fallar los recursos, se suspenderá mientras dure la inspección, si ésta se practica a solicitud del contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, y hasta por tres (3) meses cuando se practica de oficio. De acuerdo con lo anterior, la Sala advierte que en el presente caso el recurso fue interpuesto el 13 de febrero de 2002 (fl. 107 c.a.) sin que dentro de la actuación de oficio a solicitud de la demandante se hubiera decretado la práctica de inspección tributaria alguna, que diera lugar a la suspensión legal de este término, así la Administración tenía plazo en principio, para decidir el recurso hasta el 13 de febrero de 2003 (1 año). De la revisión del expediente se advierte que la Resolución 315 de mayo 2 de 2003 que resolvió el recurso de reconsideración, fue notificada personalmente al apoderado de la sociedad actora el 14 de mayo del 2003 (fl. 126 vto.), es decir cuando había vencido el término para notificar

válidamente la decisión. Así las cosas, la Sala advierte que en el caso, como lo alega la parte recurrente, se configuró el silencio administrativo positivo previsto en el artículo 734 del Estatuto Tributario Nacional, aplicable por remisión expresa del artículo 104 del Decreto 807 de 1993, lo cual releva a la Sala de analizar los demás cargos endilgados por la sociedad actora. En consecuencia, esta Corporación revocará la decisión del a quo y en su lugar anulará los actos administrativos acusados. A título de restablecimiento del derecho declarará la firmeza de la liquidación privada 1 En igual sentido se pronunció la Sala en la sentencia de marzo 27 del 2008, Exp. 16071, Actor: Fiduciaria Central S.A., C.P. Dra. María Inés Ortiz Barbosa. del año 1999 presentada por la demandante respecto del inmueble ubicado en la Carrera 68B 40A -90. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

F A L L A

1. REVOCASE la sentencia de 11 de octubre de 2006 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de FIDUCIARIA CENTRAL

S.A. contra el Distrito Capital.

2. En consecuencia, ANULANSE la Liquidación Oficial de Revisión 1391 de 26 de noviembre del 2001 y la Resolución 315 de 2 de mayo del 2003 expedidas por la Unidad de Determinación de Impuestos a la Propiedad y el Coordinador del Grupo de Recursos Tributarios de la

Subdirección Jurídico Tributaria de la Dirección de Impuestos, Secretaría de Hacienda de la Alcaldía Mayor de Bogotá, respectivamente.

3. A título de restablecimiento del derecho, DECLARASE en firme la liquidación privada del impuesto predial del año gravable 1999 presentada por la sociedad FIDUCIARIA CENTRAL S.A., respecto del

inmueble ubicado en la Carrera 68B 40A – 90. Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. MARIA INES ORTIZ BARBOSA LIGIA LOPEZ DIAZ Presidente de la Sección

HECTOR J. ROMERO DIAZ