CE-SECCION CUARTA-25000-23-27-000-2003-01536-01(15481)-2006
Consejo de Estado
Descargar PDF
Disponible
Detalles
- Título
- CE-SECCION CUARTA-25000-23-27-000-2003-01536-01(15481)-2006
- Autor
- Consejo de Estado
- Categoría
- Jurisprudencia
- Área del derecho
- Administrativo
- Año
- 2006
CONTRIBUCION CAFETERA - Se causa al momento en que se realiza la exportación; hecho generador instantáneo / ANUNCIO DE EXPORTACION DE CAFE - La Ley no lo prevé como hecho generador de la contribución cafetera En los términos del recurso de apelación interpuesto por la demandante, corresponde a la Sala decidir sobre la legalidad de los actos administrativos por los cuales la Federación Nacional de Cafeteros, liquidó a la actora la contribución cafetera sobre la exportación de café realizada en febrero de 2003, para lo cual debe determinar si la liquidación del tributo debía efectuarse con base en la Ley 9 de 1991 y sus decretos reglamentarios, por ser las normas vigentes al momento del anuncio de venta del grano, o la Ley 788 de 2002, disposición que regía cuando tuvo lugar la exportación del mismo. Para determinar cuál es la norma aplicable al asunto sub judice, debe tenerse en cuenta cuándo se causa la contribución cafetera, aspecto sobre el cual la Sala ha sostenido que del texto del artículo 19 de la Ley 9 de 1991, modificado por el artículo 63 de la Ley 788 de 2002, que estableció la contribución cafetera, y del inciso 2 del artículo 21 ibídem, sobre la oportunidad para el pago de dicho gravamen, se concluye que la contribución cafetera se causa al momento en que se realiza la exportación. Como la contribución se causa cada vez que hay una exportación de café, es evidente que el hecho generador de la contribución es instantáneo, lo que contrario sensu significa que si no hay exportación no hay hecho generador de la contribución y, por ende, tampoco existe obligación de pagarla. Además, advierte
la Sala que el anuncio de la exportación no es el momento que determina la fijación de la base gravable y la tarifa de la contribución, por cuanto además de que el hecho generador de la contribución no es el anuncio de venta del grano, se llegaría al absurdo de sostener que los dos elementos esenciales del tributo que se mencionan serían determinados antes de que se cause la contribución, o lo que es lo mismo, antes de que exista hecho generador. Además, la ley no prevé como hecho generador de la contribución cafetera la intención de exportar, que se materializa en el anuncio de venta, sino la venta misma. Dado que la sociedad actora anunció la venta de café en diciembre de 2002, pero exportó el grano en febrero de 2003, el hecho generador de la contribución se produjo en vigencia de la Ley 788 de 2002 y no de la Ley 9 de 1991, motivo por el cual se ajustó a derecho la actuación de la demandada de liquidar el tributo con base en la Ley 788 y sus decretos reglamentarios.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION CUARTA
Consejero ponente: HECTOR J. ROMERO DIAZ
Bogotá, D.C., diecinueve (19) de octubre de dos mil seis (2006) Radicación número: 25000-23-27-000-2003-01536-01(15481)
Actor: CARCAFE LTDA. CI
Demandado: FEDERACION NACIONAL DE CAFETEROS DE COLOMBIA
Referencia: CONTRIBUCION CAFETERA FALLO Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante
contra la sentencia de 9 de marzo de 2005, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las súplicas de la demanda, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos por los cuales se determinó la contribución cafetera causada por las exportaciones realizadas en febrero de 2003. ANTECEDENTES En el mes de diciembre de 2002, CARCAFÉ LTDA CI anunció a la Federación Nacional de Cafeteros la exportación de café, según pedidos realizados en el mismo mes. Las exportaciones se realizaron en febrero de 2003. El 14 de febrero de 2003, con fundamento en el artículo 63 de la Ley 788 de 2002, la Federación Nacional de Cafeteros reliquidó a CARCAFÉ la contribución cafetera mediante las liquidaciones 844545, 844544, 844568, 844569 y 844549, por exportaciones de café efectuadas durante el mismo mes. Las liquidaciones fueron confirmadas por las Resoluciones 132 y 254 de 2003, por las cuales se resolvieron los recursos de reposición y apelación, respectivamente. LA DEMANDA CARCAFÉ LTDA CI, solicitó la nulidad de las liquidaciones de contribución cafetera y de los actos que las confirmaron en vía gubernativa. A título de restablecimiento del derecho, pidió que se practiquen nuevas liquidaciones con base en las variables cafeteras correspondientes al día del anuncio de los contratos y que se restituyan las sumas pagadas en exceso, junto con los intereses de mora. De manera subsidiaria, solicitó que se ordene la devolución de lo pagado en exceso, debidamente actualizado. La actora invocó como vulnerados los artículos 2, 4, 6, 29, 58, 338 y 363 de
la Constitución Política y expuso como concepto de violación el siguiente: Los actos acusados violaron el principio de irretroactividad de la ley tributaria, pues la base gravable de la contribución debía determinarse al momento del anuncio de venta confirmado por la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia y no cuando se hizo la exportación. En tales condiciones, las normas aplicables eran la Ley 9 de 1991 y el Decreto 647 de 2001, que definieron el valor del reintegro para el cálculo de la contribución teniendo en cuenta la fecha del anuncio de venta. No resultaba, entonces, aplicable la Ley 788 de 2002, como erróneamente lo entendió la demandada. La Administración desconoció el principio de ultractividad de la ley, pues ignoró la situación jurídica que se consolidó en virtud del anuncio de venta. Igualmente, vulneró el principio de legalidad del tributo, por cuanto modificó los factores de liquidación de la contribución, dado que no tuvo en cuenta el precio mínimo de reintegro del día del anuncio de la venta, sino la fecha del embarque. La demandada violó el debido proceso e impuso una sanción al exportador, puesto que carece de sustento legal modificar los factores de liquidación de la contribución por el hecho del atraso en la realización del embarque. Los actos acusados violaron el artículo 338 de la Constitución Política, por cuanto establecer el momento del embarque como fecha para la liquidación de la contribución, conduce a que el tributo se extienda al exportador en aquella parte que resulte superior a la determinada con base en la fecha del anuncio.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
La demandada se opuso a las pretensiones de la demanda por las razones que se resumen así: No es cierto que la base gravable y la tarifa de la contribución se fijen al momento del anuncio de la exportación, pues ello conduciría a sostener que un tributo a la exportación de café se configura antes de que ésta se haya realizado. El embarque del café hacia el exterior se produjo en febrero de 2003, o sea, en vigencia de la Ley 788 de 2002, y no en diciembre de 2002, que era la época del anuncio. Así las cosas, las normas aplicables eran la ley en mención y el Decreto 3263 de 2002, que, en esencia, reprodujo la metodología del Decreto 647 de 2001. Los actos acusados no violaron los artículos 338, 363 y 58 de la Carta Fundamental, pues la contribución cafetera no es un impuesto de período y el anuncio de exportación no es la condición para que exista situación jurídica consolidada, dado que si la exportación no ha ocurrido, existe una expectativa en relación con el pago de la misma. La Federación no violó el principio de legalidad de los tributos, toda vez que si bien los Decretos 647 y 1408 de 2001 introdujeron el día del anuncio de la venta como método para el cálculo del precio del reintegro y de los costos internos del café, tales decretos no tuvieron vigencia ultractiva. Lo anterior, teniendo en cuenta que en virtud de la Ley 788 de 2002, desaparecieron los conceptos básicos de precio del reintegro y costos internos, lo que condujo a que también resultó derogado el método para determinarlos y, por ende, los decretos
que lo contenían. Además, la Ley 788 de 2002 previó la derogatoria del Decreto 647 de 2001 y con el fin de evitar inconvenientes en el tránsito de legislación dispuso que mientras el Gobierno Nacional reglamentaba la contribución cafetera, se aplicaría el precio del reintegro, o sea, el Decreto 647 de 2001. Por su parte, el Decreto 3263 de 2002, consagró un método idéntico al del 647, pero no se refiere al precio del reintegro sino al precio representativo del café. La Federación Nacional de Cafeteros no sancionó ningún retardo en el embarque del café; se limitó a tener en cuenta la ocurrencia del hecho generador de la contribución y a aplicar las normas vigentes al momento en que éste se produjo. A la parte demandante no se le cobró ningún exceso en la liquidación de la contribución ni se le convirtió en sujeto pasivo del tributo, pues, sencillamente, la Federación liquidó la contribución con base en el artículo 63 de la Ley 788 de 2002 y el Decreto 3263 del mismo año, que eran las normas constitucionalmente aplicables. Por último, la demandada propuso las excepciones de inexistencia de las violaciones de las normas invocadas por la actora, del derecho de ésta a reclamar los supuestos pagos en exceso y culpa de la demandante como fundamento de su derecho, pues aun cuando alega que su derecho se funda en el anuncio previo, fue precisamente ella quien desconoció los términos del mismo. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal denegó las súplicas de la demanda y sostuvo que las
excepciones, por tratarse de asuntos de fondo, serían resueltas con cada cargo planteado por la actora. Como fundamento de su decisión, sostuvo, en síntesis: Con fundamento en las facultades conferidas en el artículo 9 del Decreto 1173 de 1991, la Gerencia General de la Federación de Cafeteros, mediante las Resoluciones 9 y 11 de 1991, modificadas por la 2 de 2001, instrumentó el procedimiento para la cancelación de la contribución cafetera. El artículo 6 del Decreto 1173 de 1991, establece el monto de la contribución e indica que el Gobierno Nacional, señalará el procedimiento para su cálculo; el artículo 8 reitera la prohibición del artículo 21 de la Ley 9 de 1991, de exportar café sin comprobar el pago previo de la contribución, y el 9 dispone que la Federación, cuando sea necesario, efectuará la liquidación de la contribución. Aunque los productores de café son los sujetos pasivos de la contribución y se les descuenta el gravamen al momento de vender el producto, su pago se traslada al exportador, quien lo determina de acuerdo con los documentos presentados en las inspecciones cafeteras, entre ellos, el formulario de liquidación. En la reliquidación de la contribución, no se traslada la obligación parafiscal al exportador, porque la demora en la exportación es su responsabilidad. Así, si los datos reportados por el exportador se apartan de la realidad, la liquidación es incorrecta, por lo que la Federación procede a su determinación real. Los actos demandados se encuentran ajustados a las normas legales, pues constituyen el ejercicio de las atribuciones dadas a la Federación ante el incumplimiento del demandante; el hecho de exportar en fecha diferente significa
aplicar las variables en la fecha en que efectivamente se exporta. En consecuencia, no existe modificación de la base gravable al efectuarse la reliquidación de la contribución. Las obligaciones señaladas en el artículo 21 de la Ley 9 de 1991 de no exportar café sin comprobar su existencia física, de pagar previamente la contribución y de hacer la retención, no implican que la demandada no pueda efectuar los reajustes pertinentes, pues dichos requisitos se exigen para la exportación y no inciden en la liquidación del gravamen a que se encuentran obligados los exportadores de café. La base para liquidar la contribución no puede ser el día del anuncio de venta cuando la exportación no se realiza en el mes de embarque anunciado por el exportador, pues sería desconocer el artículo 1 del Decreto 1408 de 1991, dado que el lapso comprendido entre el día del anuncio de venta y aquél en que se exporta, agrega un hecho que distorsiona la base gravable y, como consecuencia, el monto a pagar por la contribución. En consecuencia, el pago inicial previo no constituye un acto definitivo ni implica la firmeza de la liquidación inicial, que permita predicar la existencia de derechos particulares e inmodificables. El hecho de que la contribución se recaude previamente a la ocurrencia del hecho generador, no significa que se convierta en un tributo de período pues, el hecho económico sobre el cual se causa, es decir, la exportación, se agota en un sólo momento. Por lo tanto, no se puede hablar de aplicación retroactiva de la Ley 788 de 2002 y, menos, de ultractividad de la Ley 9 de 1991.
EL RECURSO DE APELACIÓN
La actora reiteró los argumentos de la demanda y, además, sostuvo lo siguiente: Debe aplicarse la normatividad existente al momento en que los contratos de venta fueron anunciados a la Federación Nacional de Cafeteros, dado que es con el anuncio de la compraventa, debidamente confirmada por el tostador, con el que se fijan las variables cafeteras para el cálculo de la base gravable. Lo anterior se corrobora tanto con el “Informe de la Comisión Mixta para el Estudio del Café”, como con el estudio de la economista Guadalupe Bedoya, asesora del Gobierno para asuntos cafeteros. La ultractividad de la ley tiene reconocimiento en materia tributaria, pues la ley posterior no se aplica a las situaciones consolidadas antes de su vigencia, como lo reconoció la Sección en sentencia de 7 de junio de 1993, expediente
3989. En el caso sub exámine es aplicable la Ley 9 de 1991, toda vez que el proceso de exportación se había iniciado cuando la misma regía.
Dado que el sujeto pasivo de la contribución es el productor, a quien corresponde la carga fiscal en un momento muy anterior a la exportación, fue voluntad del legislador fijar los valores relativos al monto del tributo en el momento del anuncio y su confirmación. Así las cosas, la norma aplicable es la vigente al momento en que se realiza el anuncio de la venta del café y no la exportación del mismo. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La demandada insistió en los planteamientos de la contestación de la demanda. La parte actora no alegó de conclusión y el Ministerio Público no emitió concepto.
CONSIDERACIONES DE LA SALA En los términos del recurso de apelación interpuesto por la demandante, corresponde a la Sala decidir sobre la legalidad de los actos administrativos por los cuales la Federación Nacional de Cafeteros, liquidó a la actora la contribución cafetera sobre la exportación de café realizada en febrero de 2003, para lo cual debe determinar si la liquidación del tributo debía efectuarse con base en la Ley 9 de 1991 y sus decretos reglamentarios, por ser las normas vigentes al momento del anuncio de venta del grano, o la Ley 788 de 2002, disposición que regía cuando tuvo lugar la exportación del mismo. Para determinar cuál es la norma aplicable al asunto sub judice, debe tenerse en cuenta cuándo se causa la contribución cafetera, aspecto sobre el cual la Sala ha sostenido que del texto del artículo 19 de la Ley 9 de 1991, modificado por el artículo 63 de la Ley 788 de 2002, que estableció la contribución cafetera, y del inciso 2 del artículo 21 ibídem, sobre la oportunidad para el pago de dicho gravamen, se concluye que la contribución cafetera se causa al momento en que se realiza la exportación. Lo anterior, habida cuenta de que el tributo se liquida “sobre el equivalente en pesos del valor en moneda extranjera del producto de las exportaciones...” y que los factores para su liquidación son “el valor que debe ser reintegrado”, el cual se determina de acuerdo con el registro del precio del café en el mercado internacional, (Decreto 2398/99) y “el costo del café a exportar, adicionado con los costos internos”, es decir, los gastos en que ha incurrido el exportador para llevar
el café hasta ser entregado en puerto para su embarque1. Cabe anotar que el artículo 63 de la Ley 788 de 2002, no modificó el momento de causación de la contribución, pues ésta corresponde al “5% del precio representativo por libra de café suave colombiano que se exporte”. Como la contribución se causa cada vez que hay una exportación de café, es evidente que el hecho generador de la contribución es instantáneo, lo que contrario sensu significa que si no hay exportación no hay hecho generador de la contribución y, por ende, tampoco existe obligación de pagarla2. Además, advierte la Sala que el anuncio de la exportación no es el momento que determina la fijación de la base gravable y la tarifa de la contribución, por cuanto además de que el hecho generador de la contribución no es el anuncio de venta del grano, se llegaría al absurdo de sostener que los dos elementos 1 Sentencias de 17 y 23 de noviembre de 2005, expedientes 14835 y 14863, C.P. doctores María Inés Ortiz Barbosa y Héctor Romero Díaz, respectivamente, entre otras. 2 Sentencia de 7 de diciembre de 2005, expediente 15216, C.P. doctor Juan Ángel Palacio Hincapié. esenciales del tributo que se mencionan serían determinados antes de que se cause la contribución, o lo que es lo mismo, antes de que exista hecho generador. Además, la ley no prevé como hecho generador de la contribución cafetera la intención de exportar, que se materializa en el anuncio de venta, sino la venta misma. Como el hecho generador del tributo es la exportación de café, sólo puede existir una situación jurídica consolidada si hay exportación; en consecuencia, no
es cierto que con el anuncio de venta se genera una situación concreta en favor del exportador, dado que, además de que se desconocería el texto de las Leyes 9 de 1991 y 788 de 2002, conforme a los cuales el gravamen se causa al momento de la venta al exterior, se llegaría al contrasentido de que los efectos jurídicos del tributo sean anteriores al hecho que le sirve de causa. De otra parte, no existió violación del debido proceso, por cuanto la demandada no sancionó ningún retardo en el embarque del café; sencillamente, se limitó a tener en cuenta la ocurrencia del hecho generador de la contribución y a aplicar las normas vigentes al momento en que éste se produjo. Dado que la sociedad actora anunció la venta de café en diciembre de 2002, pero exportó el grano en febrero de 2003, el hecho generador de la contribución se produjo en vigencia de la Ley 788 de 2002 y no de la Ley 9 de 1991, motivo por el cual se ajustó a derecho la actuación de la demandada de liquidar el tributo con base en la Ley 788 y sus decretos reglamentarios. En consecuencia, se impone confirmar la sentencia apelada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA CONFÍRMASE la sentencia apelada. Cópiese, notifíquese y comuníquese. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. Esta providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha.
