CE-SECCION CUARTA-25000-23-27-000-2003-02220-01(16218)-2009

RESERVA FORESTAL Y ZONA VERDE DE USO PUBLICO - Fueron declarados como tales los predios sierras del Chicó y Chicó Oriental 2 / PARQUES Y ZONAS VERDES - No puede ser encerrado en forma que priven a la ciudadanía de uso, goce, disfrute visual y libre tránsito / BIEN DE USO PUBLICO - Concepto Pues bien, mediante el Acuerdo 22 de 1995 el Concejo de Bogotá, D.C., dio cumplimiento al artículo 61 de la Ley 99 de 1993 y entre otras disposiciones declaró como “reserva forestal y zona verde de uso público”, los predios denominados Sierras del Chicó Ltda., y Chicó Oriental No. 2, cuyas alinderaciones y tradición describe el artículo 1 ib. Estableció, en consecuencia, que en tales predios no podrán adelantarse construcciones urbanísticas, ni residenciales, ni comerciales, ni industriales, ni en general podrán tener un uso distinto al de una zona verde pública para uso contemplativo. De manera que sólo podrán adelantarse aquellas obras paisajísticas que no ofrezcan impacto ambiental alguno y que permitan a los ciudadanos el uso contemplativo al igual que el desarrollo de la Avenida Circunvalar (Artículo 2º). Y, autorizó al Alcalde Mayor para iniciar los trámites pertinentes a la adquisición de estos predios, directamente con los propietarios y que si en dos meses no se llegaba a ningún acuerdo con los propietarios se autorizaba al Alcalde Mayor para adelantar los trámites legales a que haya lugar para la expropiación (artículos 3 y 4 ib.). Es decir, el Acuerdo 22

de 1995 declaró los predios como reserva forestal y zonas verdes de uso público. Coherentemente el artículo 6 de la Ley 9 de 1989, señala que los parques y zonas verdes que tengan el carácter de bienes de uso público, así como las vías públicas, no podrán ser encerrados en forma tal que priven a la ciudadanía de uso, goce, disfrute visual y libre tránsito. Y, según el artículo 69 del Acuerdo 6 de 1990, son de uso público aquellos inmuebles de dominio público cuyo uso pertenece a todos los habitantes de un territorio, como el de calles, plazas, fuentes y caminos y en general todos los inmuebles públicos destinados al uso o disfrute colectivo.

FUENTE FORMAL: LEY 99 DE 1993 - ARTICULO 61 / ACUERDO 22 DE 1995

CONCEJO DE BOGOTA - ARTICULO 1 / ACUERDO 22 DE 1995 CONCEJO DE BOGOTA - ARTICULO 3 / ACUERDO 22 DE 1995 - ARTICULO 4 DEL CONCEJO DE BOGOTA / LEY 9 DE 1989 - ARTICULO 6 RECREACION PUBLICA - Clasificación / RECREACION PASIVA DE USO PUBLICO - Son los predios Sierras del Chicó y Chicó Oriental 2 / PREDIOSu titularidad no es la determinante para el uso o destinación del mismo / IMPUESTO PREDIAL UNIFICADO - En el Distrito capital están excluidos los bienes de uso público / BIEN DE USO PUBLICO - Está excluido del impuesto dada su especial destinación En cuanto a la recreación pública, el artículo 86 del mencionado Acuerdo las clasifica en recreación activa y recreación pasiva. La primera requiere de una

viabilidad específica de las estructuras para albergar a los usuarios. La segunda demanda viabilidad de las estructuras para fines estéticos, paisajísticos, ornamentales y ambientales. Bajo cualquiera de las dos modalidades, la recreación pública es una manifestación del uso y disfrute colectivos. De acuerdo con lo anterior, en este caso el uso permitido para los predios de la actora era el de recreación pasiva de uso público. Ahora bien, la afectación de uso público que efectuó el Distrito en relación con los bienes de las demandantes no se pierde por el hecho de que la titularidad jurídica de los mismos no esté en cabeza de la Nación, pues, además, de no invocar la fuente legal de tal exigencia, es una circunstancia que no es la determinante para el uso o destinación de un predio. Existen otras zonas de uso público en desarrollo objeto de legalización de barrios, asentamientos o desarrollos ilegales o clandestinos, aun cuando no hayan sido cedidos o entregados al Distrito y aunque no hayan sido destinados a tales fines, como las áreas destinadas a vías, las destinadas a zonas verdes de uso público, las destinadas a equipamiento comunal público y las destinadas a la ronda o Área Forestal Protectora en ríos, embalses, lagunas, quebradas y canales que figuren como tales en los planos adoptados como parte integrante de los actos administrativos de tales legalizaciones o desarrollos (Artículo 72 ibídem). Es decir, a nivel distrital en este caso la sola afectación de los predios como de uso público es suficiente para considerarlos de tal naturaleza, la cual, no se modifica por el hecho de que la Administración Distrital no haya hecho uso de los mecanismos que el Acuerdo 22 de 1995 le otorgó para que los adquiriera. Así las cosas, la

interpretación que debe darse al literal f) del artículo 18 del Decreto 400 de 1999 que señala como excluidos del impuesto predial unificado en consideración a su especial destinación, los bienes de uso público de que trata el artículo 674 del Código Civil, debe atender al tipo de utilización asignado a un bien y no a la titularidad jurídica del mismo, pues, se trata de un beneficio fiscal establecido en virtud, precisamente, de la especial destinación de uso público, que conforme al artículo 674 del Código Civil, es el que pertenece a todos los habitantes de un territorio, como el de calles, plazas, puentes y caminos. De esta naturaleza son los predios de las actoras.

FUENTE FORMAL: ACUERDO 22 DE 1995 DEL CONCEJO DE BOGOTA / DECRETO DISTRITAL 400 DE 1999 - ARTICULO 18 LITERAL F / CODIGO CIVIL - ARTICULO 674

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: HECTOR J. ROMERO DIAZ

Bogotá, D.C., seis (6) de octubre dos mil nueve (2009) Radicación número: 25000-23-27-000-2003-02220-01-16218(Acumulado con el proceso 2003-02221)

Actor: CHICO ORIENTAL NUMERO DOS LTDA. Y URBANIZACION LAS

SIERRAS DEL CHICO LTDA

Demandado: BOGOTA DISTRITO CAPITAL FALLO Se decide la apelación interpuesta por las partes contra la sentencia de 3 agosto de 2006 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, parcialmente estimatoria de

las súplicas de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de CHICÓ ORIENTAL NÚMERO DOS LTDA., Y URBANIZACIÓN LAS SIERRAS DEL CHICÓ LTDA., contra los actos administrativos que determinaron oficialmente el impuesto predial unificado de 2000.

ANTECEDENTES

Proceso 2003-02220 CHICÓ ORIENTAL NÚMERO DOS LTDA., declaró impuesto predial de 2000 el 9 de junio de 2000 con un autoavalúo de $15.192.222.000 y un impuesto a cargo de $0 por el predio de la AK 7 98-60. Previo requerimiento especial y su respuesta, la Dirección Distrital de Impuestos expidió la liquidación de revisión LOR-027-2003PEE-25283 de 31 de marzo de 2003 por medio de la cual aplicó el 5 por mil de tarifa y el destino 7 (bien de uso recreativo). En consecuencia, determinó un impuesto de $75.961.000 y sanción por inexactitud de $121.538.000. La liquidación de revisión fue confirmada por la resolución 520 de 5 de agosto de 2003 que decidió la reconsideración. Proceso 2003-02221 URBANIZACIÓN LAS SIERRAS DEL CHICÓ LTDA., declaró impuesto predial de 2000 el 9 de junio de 2000 con un autoavalúo de $27.038.208.000 y un impuesto a cargo de $0 por el predio de la AV 7 96-60. Previo requerimiento especial y su respuesta, la Dirección Distrital de Impuestos expidió la liquidación de revisión LOR-028-2003PEE-25309 de 31 de marzo de 2003 por medio de la cual aplicó la tarifa del 5 por mil y el destino 7 (bien

de uso recreativo). En consecuencia, determinó un impuesto de $135.191.000 y sanción por inexactitud de $216.306.000. La liquidación de revisión fue confirmada por la resolución 475 de 27 de junio de 2003 que decidió la reconsideración. LAS DEMANDAS CHICÓ ORIENTAL NÚMERO 2 LTDA., y URBANIZACIÓN LAS SIERRAS DEL CHICÓ LTDA., en procesos separados solicitaron la nulidad de las liquidaciones oficiales de revisión y de las resoluciones que las confirmaron. A título de restablecimiento del derecho pidieron que se declararan en firme las liquidaciones privadas del impuesto predial de 2000. Las demandas coinciden en invocar como normas violadas los artículos 29, 95[10], 102 y 363 de la Constitución Política; 35 y 84 del Código Contencioso Administrativo; 19, 25 y 101 del Estatuto Tributario Distrital; 4 de la Ley 44 de 1990; 12, 17, 18, 23 y 24 del Decreto 619 de 2000; 54 y 55 del Acuerdo 6 de 1990; 1[parágrafo 7] del Acuerdo 26 de 1998; 674 del Código Civil y el Acuerdo 22 de

1995. El concepto de violación se puede resumir así: Se violó el derecho de defensa de las actoras porque no tuvieron en cuenta las respuestas a los requerimientos especiales. En las liquidaciones de revisión no se analizaron las objeciones propuestas a los requerimientos.

El Distrito aplicó a los predios de las demandantes, sin ningún fundamento legal, la tarifa para predios destinados a recreación cuando son una reserva

forestal. Los predios no cuentan con la infraestructura correspondiente a la recreación pasiva, por lo tanto, los actos estuvieron falsamente motivados. Las reservas forestales no están sujetas al impuesto predial, la ausencia de tarifa es un reconocimiento tácito de que tales bienes, por su afectación, son de uso público. El Distrito violó el principio de legalidad del tributo porque aplicó una tarifa inexistente para este tipo de predios. Según el concepto del Departamento Administrativo de Planeación Distrital de 24 de junio de 2002 y conforme al Decreto 619 de 2000 -Plan de Ordenamiento Distrital, los predios son reserva forestal distrital. Aunque la recreación pasiva es un uso compatible con la reserva forestal, no significa que necesariamente deba darse, es un uso que puede ejecutarse o no. En los predios cuestionados no existen senderos peatonales, miradores paisajísticos, observatorios de avifauna y mobiliario propio para que un predio tenga el uso compatible de recreación pasiva (Decreto 619 de 2000[19], de manera que no pueden ser sometidos a la tarifa del cinco por mil. Por medio del Acuerdo 22 de 1995 los predios fueron calificados como de uso público; se les dio el carácter de reserva forestal para uso contemplativo y/o recreación pasiva. Sin embargo, el uso efectivo o real de los predios no es el de recreación pasiva. Los inmuebles se han mantenido en su estado natural y no se han ejecutado obras para desarrollar el uso permitido. En todo caso, el impuesto predial grava el uso efectivo del inmueble y no el permitido. Según el Estatuto Tributario Distrital [19 f)] los predios están excluidos del

gravamen porque son de uso público conforme al artículo 674 del Código Civil. Los derechos de uso y goce de los propietarios se han visto restringidos por la limitación de los usos permitidos otorgados a los inmuebles, los cuales no permiten la explotación económica del bien, por lo que el titular no tiene porque asumir el impuesto cuando el bien es de disfrute público y colectivo. En la decisión del recurso el Distrito se centró en el hecho de que la titularidad era definitiva para establecer el carácter de uso público; pero, la exclusión del gravamen se concedió en consideración a la especial destinación del bien y no a su titularidad jurídica. Inexplicablemente el Distrito ha incumplido con la obligación de adquirir los predios y ha sometido al propietario al pago de tributos que por su afectación le corresponden al Estado1. El Distrito pretende generar un pasivo a cargo de la sociedad para afectar el valor comercial, de manera que cuando decida adquirirlo no tenga que cancelar suma alguna por el bien. No es válido exigir matrícula inmobiliaria para determinar si un bien es de uso público, pues, existen bienes de propiedad de particulares que por su especial situación tienen el carácter de bienes de uso público2. El mismo Distrito condiciona la exclusión del gravamen a la afectación al uso público de los bienes, independientemente de su titularidad, pues, según el Concepto 967 de 11 de diciembre de 2002, no obstante la tarifa aplicable a los predios recreativos es del cinco por mil, en algunos casos, por tratarse de bienes de uso público, no están sujetos al impuesto.

El Distrito en la resolución que decidió el recurso no podía aducir la aplicación del parágrafo 7 del artículo 1 del Acuerdo 26 de 1998 que permite reducir el avalúo declarado, pues, el inmueble no clasifica en ninguna de las categorías mencionadas en la norma, como afectaciones viales, zonas de manejo y preservación del ambiente y rondas hidráulicas. La sanción por inexactitud es improcedente por sustracción de materia, pues, los predios de las demandantes son de uso público y están excluidos del impuesto predial. Hay diferencia de criterios en la interpretación del derecho aplicable, principalmente en cuanto a la tarifa que debe ser aplicada, pues mientras los demandantes sostienen que los predios están excluidos y, por tanto, no están sometidos a tarifa alguna, el Distrito sostiene que la tarifa es del cinco por mil. En todo caso, los hechos y cifras declarados son completos y verdaderos. OPOSICIÓN 1 Sobre el tema citó la sentencia de la Corte Suprema de Justicia de 21 de abril de 1953. 2 Sentencias de la Corte Constitucional T-566/92, T-508/92, T-150/95 y C-183/03. El Distrito Capital contestó las demandas con los siguientes argumentos: La sola afectación de un inmueble de propiedad particular a un servicio público, no es título suficiente a favor de la Nación, es necesario que esté respaldada por un título de dominio sobre el bien3. Conforme a la Ley 768 de 2002 [6] los concejos distritales podrán gravar con impuesto predial y complementarios las construcciones, edificaciones o cualquier tipo de mejora sobre bienes de uso público de la Nación, cuando por cualquier

razón, estén en manos de particulares. Mediante Acuerdo 22 de 1995 los predios fueron declarados de reserva forestal y zona verde de uso público. Y, según el concepto de Planeación Distrital de 24 de junio de 2002 el POT (Decreto 619 de 2000) clasificó los bienes como “suelo de protección” expresamente “reservas forestales distritales”. Sin embargo, para que un predio se tenga como bien de uso público, no basta la afectación, sino que la titularidad la deba tener la Nación que es quien ejerce el pleno derecho de dominio y propiedad. Este requisito no lo cumplen los predios de las demandantes. Procede la sanción por inexactitud conforme al Decreto 807 de 1993[101], pues las demandantes aplicaron una tarifa que por ley no le correspondía a los predios de su propiedad, lo cual generó un menor saldo a pagar. No se presentó diferencia de criterios entre el contribuyente y el Distrito, pues fue el contribuyente quien dejó de aplicar la norma vigente al momento de la presentación de la declaración. No se violaron los principios de justicia y equidad tributaria, pues los demandantes son sujetos pasivos del impuesto predial y deben cumplir con sus obligaciones tributarias. En todo caso, según el Acuerdo 26 de 1998 [artículo 1 parágrafo 7] los predios objeto de afectaciones viales, zonas de manejo y preservación ambiental y rondas hidráulicas pueden disminuir la base gravable del impuesto predial unificado. ACUMULACIÓN PROCESAL 3 Sobre la clasificación de los bienes del Estado citó los Conceptos de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de

Estado de 5 de diciembre de 2002, 745 de 1995; las sentencias de la Sección Primera de 24 de octubre de 1996 (exp. 3944) y 2 de febrero de 1996 y de la Sección Tercera de 22 de febrero de 2001. El Tribunal mediante providencia de 30 de septiembre de 2004 decretó la acumulación del proceso 2003-02221-01 al 2003-02220-01 por solicitud de la demandada en atención a que se discuten los mismos puntos de hecho y de derecho en relación con el impuesto predial de los bienes de las demandantes4. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal anuló parcialmente los actos demandados por cuanto no procedía la sanción por inexactitud por diferencia de criterios. Las razones de la decisión fueron: No hubo falsa motivación pues la Administración encontró jurídicamente probados unos hechos, que constituyeron las razones para liquidar oficialmente el impuesto e imponer la sanción. La Administración adelantó todas las gestiones encaminadas a establecer el monto del impuesto y por el hecho de que sea motivo de discusión no significa que estuvieran falsamente motivados. En lo de fondo señaló que no bastaba que mediante el Acuerdo 22 de 1995 los predios hayan sido declarados como de reserva forestal y zona de uso público, ya que para que puedan ser considerados como de uso público conforme al artículo 674 del Código Civil, es necesario que esa afectación esté respaldada por un título de dominio sobre tal bien y a favor de la Nación5. Además, el hecho de que se les haya asignado el uso de reserva forestal no quiere decir que correspondan a bienes de uso público. En consecuencia, no están exentos del

impuesto. Según el Departamento Administrativo de Planeación, los predios fueron definidos en el POT como “SUELO DE PROTECCIÓN”, dentro de los cuales están las reservas forestales distritales (artículos 18, 22 y 23 de Decreto 619 de 2000). Según el artículo 24 ibídem, los usos aplicables a las reservas forestales son: - Usos principales: conservación de flora y recursos conexos, forestal protector; - Usos compatibles: recreación pasiva, rehabilitación ecológica, investigación ecológica. 4 Folio 168 c.ppal. 5 Sobre el punto citó la sentencia de la Corte Suprema de Justicia de 21 de abril de 1953. Los predios de los demandantes son bienes de recreación pasiva, pues según el Acuerdo 22 de 1995, en los mismos no se pueden realizar actividades de recreación activa, sólo se pueden adelantar aquellas obras paisajísticas que no ofrezcan impacto ambiental y que permitan el uso contemplativo. Como la tarifa del impuesto según el Decreto 400 de 1999 [4] se fundamenta en la utilización que se le pueda dar al predio y no en lo que existe, se ajustó a derecho que el Distrito fijara la tarifa mas baja por los inmuebles de las demandantes (5 por mil). La inspección judicial practicada no tiene ninguna incidencia, pues hizo relación al estado físico del lote, pero no a lo que realmente interesaba que era el uso del suelo. En consecuencia levantó la sanción por inexactitud, por diferencia de criterio. APELACIÓN La demandada apeló la sentencia en cuanto levantó la sanción por inexactitud sin explicar en qué consistió la diferencia de criterios.

La diferencia de criterios debe consistir en una interpretación diferente que de la ley haga el contribuyente basada en razones serias de hecho y de derecho, pero no puede haber omisión o descuido en la aplicación de la norma correspondiente. Además, si las dudas que generaron discusión han sido resueltas por la Administración y existe pronunciamiento expreso, al contribuyente no le es permitido alegar la diferencia de criterios. De otra parte, las normas sobre las tarifas en el impuesto predial (Acuerdos 39 de 1993 y 28 de 1995) son claras y permite, sin lugar a equívocos, que los contribuyentes ubiquen las tarifas de acuerdo con la clasificación de los predios. La supuesta diferencia de criterios parte del Acuerdo 22 de 1995 que declaró los bienes objeto del proceso como reserva forestal y zona verde de uso público. Esa declaratoria fue razón suficiente para que el contribuyente aplicara la tarifa cero, sin embargo, esto no es suficiente para estar excluido del impuesto, ya que es necesario que esté en cabeza de la Nación. Las demandantes tampoco se pueden fundamentar en el concepto 967 de 11 de diciembre de 2002 porque fue emitido con posterioridad a la presentación de las declaraciones del impuesto predial. La demandante apeló la decisión por cuanto los predios cuestionados no pueden ser clasificados como bienes recreativos sometidos a la tarifa impositiva del cinco por mil porque son de uso público. El Tribunal no tuvo en cuenta que los predios cuestionados hacen parte del dominio público en virtud de su afectación, independientemente de que el Distrito no los haya negociado directamente o expropiado. Esta omisión constituye un

incumplimiento injustificado de adquirir el bien según lo ordenó el Acuerdo 22 de

1995. Además, se persigue no pagar el justo precio derivado de la adquisición del bien con la liquidación y cobro coactivo del impuesto predial sobre ellos. No es admisible que el titular jurídico de los predios, además de lo anterior, deba pagar el impuesto por los predios que están dedicados a intereses colectivos.

Para el Tribunal fue determinante que la recreación pasiva estuviera prevista como un uso compatible, independientemente de que materialmente el Distrito no lo haya destinado para ese uso. Es un predio que a la fecha se encuentra abandonado por el mismo Distrito. En la inspección ocular el Tribunal observó que los predios no tienen ninguna infraestructura destinada a uso recreativo pasivo o activo. El Concepto del Departamento Administrativo de Planeación de 24 de junio de 2002 señala que los predios son reserva forestal distrital, lo cual corrobora la clasificación que hizo el POT (Decreto 619 de 2000). El hecho de que la recreación pasiva sea un uso compatible, no significa que sea necesario. En todo caso, así el predio fuera recreativo opera la exclusión según lo analizó la Subdirectora Jurídica Tributaria en concepto 967 de 2002, pues se trata de un predio de uso público. No es válido exigir una matrícula inmobiliaria en la que el Estado aparezca como titular, pues, la titularidad estatal deviene del dominio eminente que ha ejercido el Distrito conforme al Acuerdo 22 de 1995. El Tribunal desatendió las directrices constitucionales y civiles y aplicó de manera literal y descontextualizada del momento histórico, el artículo 674 del Código Civil.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La demandada reiteró lo expuesto en la apelación. La demandante insistió en los argumentos de la demanda y de la apelación de que está probado jurídica y materialmente que los predios no son un parque destinado a la recreación pasiva. El artículo 674 del Código Civil debe entenderse en armonía con el artículo 102 de la Constitución Política que señala que “el territorio, con los bienes públicos que de él forman parte, pertenecen a la Nación”. Significa que todos los bienes de uso público, independiente de su titularidad jurídica, pertenecen a la Nación y están bajo el dominio de ésta. El Ministerio Público no conceptuó. CONSIDERACIONES DE LA SALA En los términos del recurso de apelación de las demandantes y demandada se decide la legalidad de los actos administrativos mediante los cuales la Administración Tributaria Distrital modificó las declaraciones del impuesto predial presentadas por las demandantes por el año gravable de 2000, por cuanto se aplicó una tarifa que no correspondía a la categoría de los predios. Concretamente se decidirá si los predios son de uso público y, por tanto, están excluidos del impuesto y si procede la sanción por inexactitud. El artículo 18 del Decreto 400 de 1999 [f] consagra las exclusiones del impuesto predial unificado, entre otros, en consideración a su especial destinación, para los bienes de uso público de que trata el artículo 674 del Código Civil. Según la demandada, el hecho de que mediante Acuerdo 22 de 1995 se hubieran afectado los predios de propiedad de las actoras como de reserva

forestal y zonas verdes de uso público, no significaba que tuvieran tal naturaleza, por cuanto no ha habido la transferencia del dominio del inmueble en cabeza de la Nación, razón por la cual, no están excluidos del gravamen. Señaló que para que un bien fuera de uso público la propiedad debe estar en cabeza del Estado y en este caso, la propiedad estaba en cabeza de las actoras. Pues bien, mediante el Acuerdo 22 de 1995 el Concejo de Bogotá, D.C., dio cumplimiento al artículo 61 de la Ley 99 de 19936 y entre otras disposiciones 6 Ley 99 de 1993, artículo 61.- Declárase la Sabana de Bogotá, sus páramos, aguas, valles aledaños, cerros circundantes y sistemas montañosos como de interés ecológico nacional, cuya destinación prioritaria será la agropecuaria y forestal. Los municipios y el Distrito Capital, expedirán la reglamentación de los usos del suelo, teniendo en cuenta las disposiciones de que trata este artículo y las que a nivel nacional expida el Ministerio del Medio Ambiente. declaró como “reserva forestal y zona verde de uso público”, los predios denominados Sierras del Chicó Ltda., y Chicó Oriental No. 2, cuyas alinderaciones y tradición describe el artículo 1 ib7. Estableció, en consecuencia, que en tales predios no podrán adelantarse construcciones urbanísticas, ni residenciales, ni comerciales, ni industriales, ni en general podrán tener un uso distinto al de una zona verde pública para uso contemplativo. De manera que sólo podrán adelantarse aquellas obras paisajísticas que no ofrezcan impacto ambiental alguno y que permitan a los

ciudadanos el uso contemplativo al igual que el desarrollo de la Avenida Circunvalar (Artículo 2º). Y, autorizó al Alcalde Mayor para iniciar los trámites pertinentes a la adquisición de estos predios, directamente con los propietarios y que si en dos meses no se llegaba a ningún acuerdo con los propietarios se autorizaba al Alcalde Mayor para adelantar los trámites legales a que haya lugar para la expropiación (artículos 3 y 4 ib.)8. Es decir, el Acuerdo 22 de 1995 declaró los predios como reserva forestal y zonas verdes de uso público. Coherentemente el artículo 6 de la Ley 9 de 19899, señala que los parques y zonas verdes que tengan el carácter de bienes de uso público, así como las vías públicas, no podrán ser encerrados en forma tal que priven a la ciudadanía de uso, goce, disfrute visual y libre tránsito. Y, según el artículo 69 del Acuerdo 6 de 1990, son de uso público aquellos inmuebles de dominio público cuyo uso pertenece a todos los habitantes de un territorio, como el de calles, plazas, fuentes y caminos y en general todos los inmuebles públicos destinados al uso o disfrute colectivo. Ahora bien, para el período gravable de 2000, el ordenamiento físico del Distrito estaba consagrado en el mencionado Acuerdo 6 de 1990, en cuyo artículo 54 definió el “uso” como la utilización que se le da a los elementos materiales de la estructura urbana en las distintas actividades ciudadanas. Algunos de esos usos se fundan en derechos de los ciudadanos en general, como son las diversas

formas del Uso Público a las que están destinados los bienes de uso público de propiedad pública; otros usos se fundan en las actividades propias de las Empresas de Servicios Públicos, como es el uso de las redes, instalaciones y obras de infraestructura de servicios públicos; otros usos tienen su fundamento en 7 Folio 17 c.a. 1. 8La vigilancia del manejo ambiental y paisajístico para asegurar la conservación de los predios se designó en cabeza de la Sociedad de Mejoras y Ornato como Entidad Veedora en asocio del DAMA y las Comisiones Ambientales Locales (artículo 5 ib.). 9 Por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones. el derecho de propiedad y en el ejercicio de las libertades públicas, en especial la libertad de empresa, como son los usos residenciales, los usos comerciales y los usos industriales. Según el artículo 55 ib., el uso permitido es el tipo de utilización asignado a un sector de la ciudad, a un terreno, a una edificación, a un inmueble o conjunto de inmuebles, o a parte de estos, por las reglamentaciones urbanísticas. En cuanto a la recreación pública, el artículo 86 del mencionado Acuerdo las clasifica en recreación activa y recreación pasiva. La primera requiere de una viabilidad específica de las estructuras para albergar a los usuarios. La segunda demanda viabilidad de las estructuras para fines estéticos, paisajísticos, ornamentales y ambientales. Bajo cualquiera de las dos modalidades, la recreación pública es una manifestación del uso y disfrute colectivos. De acuerdo con lo anterior, en este caso el uso permitido para los predios de

la actora era el de recreación pasiva de uso público. Ahora bien, la afectación de uso público que efectuó el Distrito en relación con los bienes de las demandantes no se pierde por el hecho de que la titularidad jurídica de los mismos no esté en cabeza de la Nación, pues, además, de no invocar la fuente legal de tal exigencia, es una circunstancia que no es la determinante para el uso o destinación de un predio. Por ello, el Acuerdo 6 de 1990, es claro en disponer en su artículo 71 que “Para todos los fines legales, en terrenos sin urbanizar en relación con los cuales se tramiten o se hayan obtenido licencias de urbanización, las áreas o zonas de terreno destinadas al uso público estarán siempre afectas a ese fin específico, con el solo señalamiento que se haga de ellas en el plano de proyecto general, aún cuando permanezcan dentro del dominio privado y sólo podrán ser reubicadas y redistribuidas con las consiguientes desafectaciones al uso público que ello conlleva, antes de su entrega real y material al Distrito Especial de Bogotá y mediante la modificación o sustitución del proyecto general […]”. Existen otras zonas de uso público en desarrollo objeto de legalización de barrios, asentamientos o desarrollos ilegales o clandestinos, aun cuando no hayan sido cedidos o entregados al Distrito y aunque no hayan sido destinados a tales fines, como las áreas destinadas a vías, las destinadas a zonas verdes de uso público, las destinadas a equipamiento comunal público y las destinadas a la ronda o Área Forestal Protectora en ríos, embalses, lagunas, quebradas y canales que figuren como tales en los planos adoptados como parte integrante de los

actos administrativos de tales legalizaciones o desarrollos (Artículo 72 ibídem). Es decir, a nivel distrital en este caso la sola afectación de los predios como de uso público es suficiente para considerarlos de tal naturaleza, la cual, no se modifica por el hecho de que la Administración Distrital no haya hec