CE-SECCION CUARTA-25000-23-27-000-2004-00726-01(15794)-2007

ACTO DE VINCULACION AL DEUDOR SOLIDARIO - Se requiere para constituir el título ejecutivo al deudor solidario / DEUDOR SOLIDARIO EN COBRO COACTIVO - Se debe constituir el título ejecutivo a su nombre antes de notificar el mandamiento de pago / MANDAMIENTO DE PAGO - El que corresponde a la sociedad no sirve para vincular al socio solidario / RESPONSABILIDAD SOLIDARIA DEL SOCIO - Se necesita acto previo al mandamiento de pago / EXCEPCION DE FALTA DE TITULO EJECUTIVOOcurre al no existir acto previo de vinculación al deudor solidario Observa la Sala que en el mandamiento de pago se establece el porcentaje que le corresponde como socio al demandante en la obligación tributaria a cargo de la sociedad, sin embargo, se considera que para el efecto constituyen título ejecutivo las declaraciones privadas presentadas por la sociedad y los actos administrativos proferidos por la Administración Especial de Impuestos de los Grandes contribuyentes de Bogotá. No obstante, en el expediente no figura un acto previo al mandamiento de pago que vincule al demandante como deudor solidario. Resulta errada la posición de la Administración al considerar que por efectos de la aplicación del artículo 828-1 del Estatuto Tributario, no es necesario que exista un titulo ejecutivo previo que permita vincular al deudor solidario. No puede confundirse el acto procesal de notificación del mandamiento de pago, con el título ejecutivo, ya que el primero es el medio a través del cual es posible la vinculación del deudor solidario al proceso de cobro, y el segundo la causa

material que justifica tal vinculación, es decir el acto contentivo de la obligación clara expresa y exigible, cuyo cobro se pretende. De otra parte no es acertado afirmar que conforme al mismo artículo 828-1 del E.T. (adicionado por el artículo 83 de la Ley 6ª de 1992), no se requiere acto previo al mandamiento de pago para efectuar la vinculación del deudor solidario. Por el contrario, han sido reiterados los pronunciamientos de la Corporación en relación con el tema en el sentido de señalar que en vigencia de la citada ley se requiere de la constitución del título ejecutivo respecto del deudor solidario, como quiera que las liquidaciones oficiales, privadas y otros títulos ejecutivos lo son frente a los contribuyentes a quienes se les práctica, mas no cobijan automáticamente a los deudores solidarios, por lo que previo a la vinculación del deudor, la Administración debe producir un acto administrativo notificado en debida forma, en el cual determine individualmente las circunstancias que configuran la solidaridad, la proporción de la participación del socio, el tiempo de posesión durante el período gravable. En conclusión, toda vez que no existió un título ejecutivo que vinculara al demandante como deudor solidario por las obligaciones tributarias de la sociedad Industria Automotriz Inauto Ltda, en Liquidación, prospera la excepción prevista en el numeral 7 del artículo 831 del Estatuto Tributario y en consecuencia procederá a confirmar la sentencia apelada, negando la prosperidad del recurso de apelación interpuesto. CONDENA EN COSTAS - No procede al no existir temeridad ni mala fe / PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - Aquí no procede

automáticamente la condena en costas De acuerdo con la norma transcrita, es procedente condenar en costas a las entidades públicas vencidas, pero corresponde al juzgador valorar la conducta de las partes. Dentro del proceso contencioso administrativo la condena en costas no procede automáticamente, porque como existe norma especial, no tiene el mismo tratamiento previsto en el Código de Procedimiento Civil, dentro del cual el criterio para su procedencia contra la parte vencida es puramente objetivo. No es suficiente para condenar en costas a la parte vencida, el que no haya ganado el proceso. Es necesario, que en criterio del Juez, se justifique la condena. Al verificar en el presente caso la conducta asumida por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, la Sala considera que no ha existido, ni temeridad ni mala fe que puedan dar lugar a la condena en costas, pues no se encuentra la ausencia arbitraria de fundamentos en los actos anulados, como quiera que estos resultan de la ejecución adelantada por la entidad con fundamento en las normas legales que fueron invocadas.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: LIGIA LOPEZ DIAZ

Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de octubre de dos mil siete (2007) Radicación número: 25000-23-27-000-2004-00726-01(15794)

Actor: ALEJANDRO QUINTERO PEÑA

Demandado: DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES - DIAN

Referencia: EXCEPCIONES COBRO ADMINISTRATIVO FALLO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de septiembre 1º de 2005, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en relación con las resoluciones proferidas por la ADMINISTRACIÓN ESPECIAL DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES DE GRANDES CONTRIBUYENTES DE SANTA FE DE BOGOTA que resolvieron las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago.

ANTECEDENTES El 21 de octubre de 2003, la Administración Especial de Grandes Contribuyentes de Bogotá, profirió el mandamiento de pago número 304-006 contra el socio de la sociedad Industria Automotriz Inauto Ltda en reestructuración, Alejandro Quintero Peña. Contra el mandamiento de pago el contribuyente presentó excepciones, las cuales fueron resueltas mediante la resolución No. 312-030 del 23 de diciembre de 2003. El 30 de enero de 2004, la Administración Especial de Grandes Contribuyentes de Bogotá, resolvió el recurso de reposición mediante la Resolución No. 311-007, acto administrativo que fue notificado personalmente el 12 de febrero de 2004.

LA DEMANDA

Ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el Señor Alejandro Quintero Peña, solicitó: “PRIMERO: Que se declare la nulidad de la Resolución No. 312030 del 23 de diciembre de 2003, proferido por la DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES DIAN, Administración Especial de Grandes Contribuyentes de Bogotá, por medio de la

cual se resuelven las excepciones interpuestas contra el mandamiento de pago número 304-006 del 21 de octubre de 2003. “SEGUNDO: Que se declare la nulidad de la Resolución No. 311007 del 30 de enero de 2004, proferido por la DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES DIAN, Administración Especial de Grandes Contribuyentes de Bogotá, por medio de la cual se resuelven el recurso de reposición interpuesto. “TERCERO: Se condene en costos, costas y agencias en derecho a la parte demandada”. Citó como normas violadas los artículos 720, 736, 817 y 829 del Estatuto Tributario. Los cargos de la infracción se resumen así:

1. RENUNCIA TÁCITA A LA SOLIDARIDAD POR PARTE DE LA

ADMINISTRACIÓN.

Señaló que el mandamiento de pago fue proferido contra la sociedad Industria Automotriz INAUTO Ltda, es decir que la Administración exigió el pago de las obligaciones solidarias única y exclusivamente a la sociedad y no a los socios. Al librar el mandamiento de pago única y exclusivamente contra la sociedad, renunció tácitamente a la solidaridad contra los demás obligados. Si la Administración pretendía una solidaridad, debió librar un único mandamiento de pago, pero en este caso libró dos, el primero en contra de la sociedad y el segundo (el 21 de octubre de 2003) en contra del demandante.

2. FALTA DE TITULO EJECUTIVO O INCOMPETENCIA DEL FUNCIONARIO

QUE LO PROFIRIÓ.

Precisó que no existe título ejecutivo que preste mérito ejecutivo en los términos

del artículo 828 del Estatuto Tributario, toda vez que las declaraciones que relaciona la administración al resolver las excepciones, no obran en el expediente. El mandamiento de pago No. 304-006 del 21 de octubre de 2003 se soporta en un estado de cuenta que en nada se asimila a un título valor que tenga la suficiente fuerza ejecutoria. El estado de cuenta no reúne los requisitos establecidos en el parágrafo único del artículo 828 del Estatuto Tributario.

Precisó: “ Lo que si es cierto es que en el expediente del proceso de cobro coactivo no aparecen las declaraciones privadas, es decir la administración de impuestos libró mandamiento de pago sin tener un título valor idóneo, que en cualquier proceso ejecutivo la demanda no habría sido admitida por no existir el título valor; la simple afirmación hecha por la administración que la declaración existe y que esta debe ser solicitada al archivo no es prueba sumaria de la existencia del título valor con el que la administración soporta el mandamiento de pago 304-006 del 21 de octubre de 2003”.

OPOSICIÓN La entidad demandada se opuso y argumentó: La responsabilidad de los socios en la sociedad no admite ningún tipo de renuncia, por el contrario, éstos responden ante el fisco a prorrata de sus aportes y desde esa perspectiva continúan siendo deudores de la administración tributaria, razón por la cual frente a ellos se ha previsto en la legislación su vinculación a través de la notificación del mandamiento de pago, pues la responsabilidad solidaria de los socios hace referencia a la obligación conjunta frente a una misma prestación, limitada en materia fiscal, de manera tal que cada uno de los socios responsables

puede ser reconvenido desde la exigibilidad de la obligación sustancial y con eso se genera la potestad del Estado para exigir el pago de lo adeudado a través del cobro coactivo de la obligación, circunstancia que se materializa con la notificación a cada uno de los deudores del mandamiento de pago. Las declaraciones tributarias que se presenten bajo la forma de declaraciones electrónicas gozan de plena validez y fuerza probatoria de una parte y remplazan los documentos físicos en papel, por lo que las liquidaciones privadas que consten en ellas constituyen título ejecutivo, prestan mérito ejecutivo y deben ser cobradas mediante el proceso administrativo de cobro coactivo de que trata el título VIII del Estatuto Tributario, teniendo en cuenta que contienen obligaciones claras, expresas y exigibles, provenientes del deudor.

Precisó: “Plantea también el demandante la incompetencia del funcionario de cobranzas que profirió el mandamiento de pago. Aquí es del caso precisar que quien demanda no observó el acto administrativo Mandamiento de pago en su integridad, en el que claramente se indica ‘El suscrito funcionario es competente para conocer de dicho proceso según lo dispuesto en los artículos 824 y 825 del E.T. art. 5 del Decreto 1071 de 1999 y 65 de la Resolución 5632 de 1999 y la Resolución de Delegación de funciones No. 000157 de fecha 30 de abril de 2003’, por ello es pertinente reiterar que la funcionaria que profirió el mandamiento de pago, lo hizo en razón a la competencia otorgada mediante Resolución de Delegación proferida por el Administrador Especial de Impuestos de los Grandes Contribuyentes, con base en las facultades legales establecidas en los decretos

1071 de 1999 artículos 33 y 40 y 31 del Decreto 1265 de 1999 y el artículo 824 del Estatuto Tributario”. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca anuló los actos administrativos demandados y ordenó la cesación de toda ejecución adelantada con base en el Mandamiento de Pago No. 304-006 de 21 de octubre de 2003, proferido por el Grupo Interno de Trabajo cobranzas de la División de Recaudación de la Administración Especial de Impuestos de los Grandes Contribuyentes de Bogotá, previas las siguientes consideraciones: En cuanto a la competencia para proferir los actos administrativos de cobro concluyó que la funcionaria designada para el efecto tenía competencia para proferir el Mandamiento de Pago No. 304-006 del 21 de octubre de 2003, a través del cual se libró orden de pago, conforme a los artículos 823 a 843-2 del Estatuto Tributario y la Resolución No. 0157 del 30 de abril de 2003. En relación con el cargo relativo a la falta de título ejecutivo, con fundamento en jurisprudencia del Consejo de Estado estimó: “...la Administración libró el Mandamiento de Pago No. 304-006 de 21 de octubre de 2003, sin un acto administrativo previo notificado en debida forma al señor Alejandro Quintero Peña, en donde se establezca su calidad de deudor solidario, la proporción de su participación, los periodos gravables a que corresponden las deudas objeto del cobro y la cuantía de las mismas, además las declaraciones en que se basó el mandamiento de pago no contienen una obligación clara, expresa y exigible en

contra del demandante, puesto que corresponden a las obligaciones tributarias de la sociedad, persona diferente a cada uno de los socios, por lo que es del caso declarar probada la excepción de falta de título ejecutivo propuesta por el accionante en vía gubernativa, y reiterada ante esta jurisdicción”. EL RECURSO DE APELACIÓN La demandante manifestó su inconformidad con la sentencia de primera instancia, en los siguientes términos: En el mandamiento de pago determinó el tiempo y el valor que le correspondía al demandante en su condición de Socio de INAUTO LTDA. precisando que por el 19.92% de los impuestos que le corresponden como socio, equivale a la suma de $188.769.000 más los intereses y actualización a que hubiere lugar, dando cumplimiento a lo establecido en los artículos 634, 794, parágrafo 2 del 867-1 del Estatuto Tributario. Estimó que la vinculación del deudor solidario se efectúa a través del mecanismo dispuesto para el efecto en el artículo 828-1 del E.T. según el cual, dicha vinculación se efectúa mediante la notificación del mandamiento de pago el cual deberá librarse determinando individualmente el monto de la obligación.

Señaló: “... no se comparte la argumentación de la sentencia, pues a juicio de la entidad que represento, pues el mandamiento de pago sí determinó el tiempo y el valor que le correspondía al señor ALEJANDRO QUINTERO PEÑA en su condición de socio de INAUTO, precisando en forma ponderada el alcance de su responsabilidad en el pago de la obligación de la sociedad, y respecto del cual la afectada tuvo las instancias procesales para discutir la obligación a su cargo, esto

es a través de las excepciones previstas en el artículo 382 del Estatuto Tributario, de manera tal que no se advierte en la sentencia que se apela que sea un argumento contundente para anular los actos administrativos tantas veces referidos”. La parte actora se adhiere al recurso de apelación interpuesto por la DIAN en cuanto al numeral tercero de la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia en donde se determinó que no procedía la condena en costas a cargo de la Administración de Impuestos. ALEGATOS DE CONCLUSION La parte demandada solicitó se revoque la sentencia apelada, denegando las súplicas de la demanda, con fundamento en lo expuesto en el recurso de apelación. La parte actora reiteró los argumentos expuestos en la apelación adhesiva. MINISTERIO PÚBLICO Representado en esta oportunidad por la Procuradora Sexta Delegada ante la Corporación solicita se confirme la sentencia apelada, efectuando las siguientes precisiones: Conforme a lo expuesto por la Corte constitucional en sentencia C-210 de 2000, si bien es cierto ha de admitirse la responsabilidad que les incumbe a los socios en materia tributaria en relación con la sociedad de la que hacen parte, también lo es, que la misma debe estar circunscrita a la proporción de la que cada uno es propietario, siendo por ello responsable a prorrata de los aportes en la misma y durante el tiempo en que fue su propietario en un determinado periodo gravable. Con fundamento en el artículo 828 del Estatuto Tributario concluye: “...mal puede un estado de cuenta, - como el que le sirvió de fundamento a la Administración

para proferir el mandamiento de pago controvertido-, subsumirse en alguna de las hipótesis descritas en la citada norma y, en tal medida, constituirse en el sustento idóneo que permita adelantar dicho procedimiento de manera legal”. CONSIDERACIONES Se decide en esta instancia sobre la legalidad de los actos administrativos por medio de los cuales la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, Administración Especial de Personas Grandes Contribuyentes de Bogotá D.C., negó la prosperidad de las excepciones de: “renuncia tacita a la solidaridad por parte de la Administración” y “Falta de titulo ejecutivo o incompetencia del funcionario que lo profirió”. propuestas por el demandante dentro del proceso administrativo de cobro coactivo adelantado por impuestos y sanciones correspondientes a los años gravables 1999 a 2003. Según la apelante, el mandamiento de pago sí determinó el tiempo y el valor que le correspondía al señor ALEJANDRO QUINTERO PEÑA en su condición de socio de INAUTO LTDA., precisando en forma ponderada el alcance de su responsabilidad en el pago de la obligación de la sociedad, al señalar que el 19.92% de los impuestos que le corresponden como socio, equivale a la suma de $188.769.000 más los intereses y actualización a que hubiere lugar, dando de esta forma cumplimiento a lo establecido en los artículos 634, 794, parágrafo 2 del 8671 del Estatuto Tributario. A folio 72 del expediente figura copia del mandamiento de pago No. 304-006 del 21 de octubre de 2003, en donde se anota: “Que la Administración Especial de Impuestos de los Grandes contribuyentes de Bogotá adelanta proceso administrativo de

cobro coactivo contra la sociedad INDUSTRIA AUTOMOTRIZ INAUTO LTDA. NIT 860.028.318-9 en cuantía de novecientos cuarenta y siete millones seiscientos cuarenta y siete mil cuatrocientos setenta y tres mil pesos m/cte ($947.647.473), por las obligaciones relacionadas a continuación, más los intereses de mora y actualización de conformidad con lo establecido en los artículos 634 y 867-1 del Estatuto Tributario. “... “4. Que de acuerdo a los aportes y el tiempo en que los ha poseído el socio ALEJANDRO QUINTERO PEÑA le cabe responsabilidad solidaria por el 19.92% de todos los períodos y vigencias gravables objeto de cobro a la sociedad INDUSTRIA AUTOMOTRIZ INAUTO LTDA. por ostentar la calidad de socia desde la constitución de la sociedad. “5. Que a la fecha la sociedad deudora no ha cancelado las obligaciones que originaron el Proceso Administrativo de Cobro Coactivo, por lo que es procedente librar orden de pago en contra del socio señor ALEJANDRO QUINTERO PEÑA c.c. No. 79.627.196, como responsable solidario, con el fin de obtener el pago de las obligaciones a cargo de la sociedad ejecutada, al tenor de lo dispuesto por el parágrafo 2 del artículo 867 –1 del Estatuto tributario... “6. Que los Títulos Ejecutivos lo constituyen las declaraciones privadas presentadas por la sociedad INDUSTRIA AUTOMOTRIZ INAUTO LTDA., y los Actos Administrativos proferidos por la Administración Especial de Impuestos de los Grandes Contribuyentes de Bogotá, en cumplimiento a lo consagrado por el

artículo 9 de la Ley 788 de 2002, que adicionó el artículo 828-1 del Estatuto Tributario”. “... “RESUELVE: “ARTICULO PRIMERO: LIBRAR ORDEN DE PAGO fa favor de la Unidad Administrativa Especial DIAN Administración Especial de Impuestos de los Grandes Contribuyentes de Bogotá y en contra del señor ALEJANDRO QUINTERO PEÑA con cédula de ciudadanía No. 79.627.196, por el 19.92% de los impuestos que le corresponde como socio de la sociedad INDUSTRIA AUTOMOTRIZ INAUTO LTDA. NIT 860.028.318-9 equivalente a la suma de Ciento Ochenta y Ocho Millones setecientos Sesenta y Nueve Mil Pesos ($188.769.000, más los intereses y actualización a que hubiere lugar, de conformidad con lo establecido en los artículos 634, 794, parágrafo 2 del 867-1 del Estatuto Tributario, por los periodos que se relacionan a continuación...” Observa la Sala que en el mandamiento de pago se establece el porcentaje que le corresponde como socio al demandante en la obligación tributaria a cargo de la sociedad, sin embargo, se considera que para el efecto constituyen título ejecutivo las declaraciones privadas presentadas por la sociedad y los actos administrativos proferidos por la Administración Especial de Impuestos de los Grandes contribuyentes de Bogotá. No obstante, en el expediente no figura un acto previo al mandamiento de pago que vincule al demandante como deudor solidario. Resulta errada la posición de la Administración al considerar que por efectos de la aplicación del artículo 828-1 del Estatuto Tributario, no es necesario que exista un

titulo ejecutivo previo que permita vincular al deudor solidario. No puede confundirse el acto procesal de notificación del mandamiento de pago, con el título ejecutivo, ya que el primero es el medio a través del cual es posible la vinculación del deudor solidario al proceso de cobro, y el segundo la causa material que justifica tal vinculación, es decir el acto contentivo de la obligación clara expresa y exigible, cuyo cobro se pretende1. De otra parte no es acertado afirmar que conforme al mismo artículo 828-1 del E.T. (adicionado por el artículo 83 de la Ley 6ª de 1992), no se requiere acto previo al mandamiento de pago para efectuar la vinculación del deudor solidario. Por el contrario, han sido reiterados los pronunciamientos de la Corporación2 en relación con el tema en el sentido de señalar que en vigencia de la citada ley se requiere de la constitución del título ejecutivo respecto del deudor solidario, como quiera que las liquidaciones oficiales, privadas y otros títulos ejecutivos lo son frente a los contribuyentes a quienes se les práctica, mas no cobijan automáticamente a los deudores solidarios, por lo que previo a la vinculación del deudor, la Administración debe producir un acto administrativo notificado en debida forma, en el cual determine individualmente las circunstancias que 1 Sentencia del 24 de febrero de 2003, exp. 13109 C.P. Juan Ángel Palacio Hincapié 2 Sentencias del 31 de marzo de 2005, exp. 14266, C.P. Ligia López Díaz; del 24 de febrero de 2003, exp.

13109 C.P. Juan Ángel Palacio Hincapié y del 20 de abril de 2001, exp. 11150 C.P. Ligia López Díaz, entre otras. configuran la solidaridad, la proporción de la participación del socio, el tiempo de posesión durante el período gravable. En conclusión, toda vez que no existió un título ejecutivo que vinculara al demandante como deudor solidario por las obligaciones tributarias de la sociedad Industria Automotriz Inauto Ltda, en Liquidación, prospera la excepción prevista en el numeral 7 del artículo 831 del Estatuto Tributario y en consecuencia procederá a confirmar la sentencia apelada, negando la prosperidad del recurso de apelación interpuesto. Respecto a la solicitud de condena en costas a la Nación, derivadas del proceso coactivo, solicitada por la demandante, observa la Sala: El artículo 171 del C.C.A., modificado por el artículo 55 de la ley 446 de 1998, regula la condena en costas en los procesos contencioso administrativos. Esta norma dispone: “Condena en Costas. En todos los procesos, con excepción de las acciones públicas, el juez, teniendo en cuenta la conducta asumida por las partes, podrá condenar en costas a la parte vencida en el proceso, incidente o recurso, en los términos del Código de Procedimiento Civil.” (Subraya la Sala) De acuerdo con la norma transcrita, es procedente condenar en costas a las entidades públicas vencidas, pero corresponde al juzgador valorar la conducta de las partes. Dentro del proceso contencioso administrativo la condena en costas no procede automáticamente, porque como existe norma especial, no tiene el mismo

tratamiento previsto en el Código de Procedimiento Civil, dentro del cual el criterio para su procedencia contra la parte vencida es puramente objetivo. No es suficiente para condenar en costas a la parte vencida, el que no haya ganado el proceso. Es necesario, que en criterio del Juez, se justifique la condena. Al verificar en el presente caso la conducta asumida por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, la Sala considera que no ha existido, ni temeridad ni mala fe que puedan dar lugar a la condena en costas, pues no se encuentra la ausencia arbitraria de fundamentos en los actos anulados, como quiera que estos resultan de la ejecución adelantada por la entidad con fundamento en las normas legales que fueron invocadas. Por lo anterior, la Sala confirmará la sentencia apelada, que declaró probada la excepción de falta de título ejecutivo, declarando la nulidad de los actos acusados, y ordenando cesar el proceso ejecutivo contra la actora respecto de las obligaciones fiscales descritas en el mandamiento de pago. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA

1. Confírmase la sentencia apelada.

2. Reconócese personería a la Doctora Nidia Amparo Pabón Perez, como apoderada de la parte demandada en los términos del poder que debidamente conferido obra a folio 179.

Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ HECTOR J. ROMERO DÍAZ Presidente de la Sección

LIGIA LÓPEZ DÍAZ MARÍA INÉS ORTIZ BARBOSA

RAÚL GIRALDO LONDOÑO

-Secretario-