CE-SECCION CUARTA-25000-23-27-000-2004-02243-01(16970)-2009

LIQUIDACION OFICIAL DE IMPUESTO PREDIAL - Al decidirse el recurso de reconsideración se entiende ejecutoriada / EXCEPCION DE INTERPOSICION DE DEMANDA DE RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - No procede cuando los actos demandados no son los de determinación del tributo / ACTO QUE FIJA EL AVALUO CATASTRAL - Es independientemente de la liquidación oficial del impuesto predial / IMPUESTO PREDIAL - Bojacá Así, el mandamiento de pago de 24 de diciembre de 2003, con base en el cual se inició el proceso de cobro en contra del demandante, se libró para hacer efectivo el pago de las obligaciones por impuesto predial y CAR a cargo del actor, determinadas en la liquidación oficial 1461 de 26 de junio de 2003, la cual se encontraba debidamente ejecutoriada pues se había decidido, en forma definitiva, el recurso de reconsideración interpuesto contra la misma (artículos 720 del Estatuto Tributario y 62 del Código Contencioso Administrativo). Adicionalmente, no existe prueba en el expediente de que dicha liquidación oficial hubiera sido demandada ante la Jurisdicción, por lo que, en efecto, se hallaba en firme. Ahora bien, a pesar de que el título ejecutivo era la liquidación oficial ejecutoriada, mediante la cual se determinaron al actor el impuesto predial y otras obligaciones tributarias, el demandado propuso la excepción de interposición de demandas de restablecimiento del derecho, con fundamento en la acción instaurada contra los actos administrativos del Instituto Geográfico Agustín Codazzi que fijaron el avalúo catastral del predio objeto de gravamen (Resoluciones 25-099-015-2001; 25-099044-2002 y 8.0.000-025-2003). Dicha excepción no está llamada a prosperar, porque los actos que se encuentran cuestionados ante la Jurisdicción, no son los de determinación del tributo, esto es, la liquidación oficial 1461 de 26 de junio de 2003, confirmada en reconsideración mediante Resolución 45 de 20 de noviembre de 2003, sino los actos que fijaron el avalúo catastral, que si bien tienen relación con dicha liquidación, pues, la base gravable del impuesto predial es el avalúo catastral o el autoavalúo (artículo 44 de la Ley 44 de 1990), constituyen actos administrativos independientes de aquélla y no fueron la base del mandamiento de pago, como erróneamente lo sostuvo el actor.

FUENTE FORMAL: ESTATUTO TRIBUTARIO - ARTICULO 720 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 62 / LEY 44 DE 1990ARTICULO 44

ACTOS DEMANDABLES EN EL COBRO COACTIVO - Son las resoluciones que fallan las excepciones y ordenan llevar adelante la ejecución / LIQUIDACION DEL CREDITO Y DE LAS COSTAS - También son demandables aunque no aparezcan en el Estatuto Tributario / MANDAMIENTO DE PAGOPor ser acto de trámite no es demandable / ACTOS DEFINITIVOS - Son los demandables en acción de nulidad y restablecimiento del derecho De conformidad con el artículo 835 del Estatuto Tributario, dentro del proceso de cobro coactivo sólo son demandables ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, las resoluciones que fallan las excepciones y ordenan llevar adelante la ejecución. A su vez, el artículo 833-1 ibídem establece que las

actuaciones administrativas realizadas dentro de este procedimiento son de trámite, y contra ellas no procede recurso alguno. Sin embargo, la Sala ha sostenido que el control jurisdiccional se amplía a actuaciones que, sin ser las señaladas por el artículo 835 del Estatuto Tributario, pueden constituir decisiones diferentes a la simple ejecución de la obligación tributaria, porque crean una obligación distinta, como es el caso de la liquidación del crédito o de las costas. Así, se ha querido dar protección jurídica a controversias independientes originadas en la aplicación de normas tributarias especiales, recientes, o posteriores a la expedición y notificación de las resoluciones que fallan las excepciones. En el caso sub exámine el actor solicitó la nulidad del mandamiento de pago de 24 de diciembre de 2003, acto que no puede ser objeto de pronunciamiento jurisdiccional, porque es de trámite, dado que no pone fin al proceso de cobro, pues, por el contrario, con él se da inicio al mismo. Igualmente, el mandamiento no crea, modifica o extingue una obligación diferente a la que se ejecuta, por lo que, se insiste, respecto del mismo no cabe el control jurisdiccional excepcional que ha aceptado la Sala. En consecuencia, y por cuanto sólo son demandables en acción de nulidad y restablecimiento del derecho los actos definitivos (artículos 50 y 135 del Código Contencioso Administrativo), no es posible proferir fallo de fondo en relación con la petición de nulidad del mandamiento de pago.

FUENTE FORMAL: ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTICULO 833 NUMERAL 1 /

ESTATUTO TRIBUTARIO - ARTICULO 835 / CODIGO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO - ARTICULO 50 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 135

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: HECTOR J. ROMERO DIAZ

Bogotá, D.C., veintinueve (29) de octubre de dos mil nueve (2009) Radicación número: 25000-23-27-000-2004-02243-01(16970)

Actor: RUDOLF KLING FERNANDEZ

Demandado: EL MUNICIPIO DE BOJACA FALLO Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia de 18 de septiembre de 2007, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, desestimatoria de las súplicas de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos por los cuales el municipio de Bojacá resolvió las excepciones propuestas por el actor contra el mandamiento de pago dictado en su contra por el demandado.

ANTECEDENTES El 24 de diciembre de 2003 el municipio de Bojacá libró mandamiento de pago en contra de RUDOLF KLING FERNÁNDEZ para el cobro de la liquidación oficial 1461 de 26 de junio del mismo año en la que constan obligaciones por concepto del impuesto predial y la CAR de 1997 a 2003, respecto del predio denominado “Finca Fute”, de propiedad del demandante. Contra el mandamiento, el actor propuso las excepciones de prescripción e interposición de demandas.

Por Resolución 0013 de 26 de abril de 2004 el Municipio declaró probada la excepción de prescripción respecto de los períodos 1997 a 1999 y negó las demás excepciones. Y, mediante Resolución 1 de 1 de julio de 2004, el acto se confirmó en reposición. LA DEMANDA El actor solicitó la nulidad del mandamiento de pago y los actos administrativos que resolvieron las excepciones, salvo en cuanto declararon probada la excepción de prescripción. Como restablecimiento del derecho pidió que se ordene la terminación del proceso y se levanten las medidas cautelares. Como normas violadas invocó los artículos 338 de la Constitución Política; 3 de la Ley 44 de 1990, 4 de la Resolución 2555 de 1988 y 829 y 831 [5] del Estatuto Tributario, cuyo concepto de violación desarrolló así: Se encuentra probada la excepción de interposición de demandas de restablecimiento del derecho, pues, el actor pidió la nulidad y restablecimiento del derecho de los actos por los cuales el INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTÍN CODAZZI negó la reducción del área y de los avalúos catastrales del predio “Finca Fute”, de su propiedad, por los años 1997 a 2000. Conforme al artículo 173 del Decreto 1333 de 1986 o Código de Régimen Municipal, que desarrolla el artículo 338 de la Constitución Política; el artículo 4 de la Resolución 2555 de 1988 del Instituto Geográfico Agustín Codazzi y el artículo 3 de la Ley 44 de 1990, la base gravable del impuesto predial es el avalúo catastral

que realiza el Instituto Geográfico Agustín Codazzi y tales avalúos no se encuentran en firme, pues, las resoluciones que lo determinaron fueron objeto de demanda, motivo por el cual debe prosperar la excepción en comentario. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La demandada se opuso a las pretensiones por los siguientes motivos: Los actos por los cuales se fijaron los avalúos fueron el fundamento de las liquidaciones del impuesto predial unificado cuyo cobro se hizo exigible. Es evidente la intención del demandante de sustraerse del pago de su obligación tributaria, lo que se demuestra con las repetidas solicitudes de prescripción, carentes por completo de fundamento. La interrupción de la prescripción se cumplió con la notificación del mandamiento de pago. Independientemente de los problemas de determinación del área del predio, es obligación de todo ciudadano pagar sus obligaciones tributarias, puesto que son dineros que finalmente le pertenecen a la comunidad. Además, el proceso de cobro se ajustó a derecho y el impuesto se liquidó con base en las resoluciones de la entidad competente. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal se declaró inhibido para conocer de fondo el mandamiento de pago, porque no es un acto definitivo, y negó las pretensiones de la demanda, por las razones que se sintetizan de la siguiente manera: Conforme a los artículos 488 del Código de Procedimiento Civil y 828 del Estatuto Tributario, las declaraciones privadas y las liquidaciones oficiales ejecutoriadas constituyen título ejecutivo. El título ejecutivo base del mandamiento de pago es la liquidación oficial del impuesto predial 1461 de 2003, la cual fue confirmada en reconsideración por Resolución 45 de 20 de noviembre de 2003.

Tales actos de determinación del impuesto no fueron objeto de demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, por lo que no se encuentran en discusión y se hallan debidamente ejecutoriados (artículo 829 del Estatuto Tributario). El actor formuló la demanda contra los actos que determinaron el avalúo catastral, los cuales no constituyen el título ejecutivo con base en el cual se libró el mandamiento de pago, razón por la que no prospera la excepción. El proceso de cobro se desarrolló en debida forma, porque los actos que contienen la obligación que le sirvieron de base gozan de legalidad. EL RECURSO DE APELACIÓN La actora sustentó el recurso así: La demanda fue interpuesta en debida forma, porque aun cuando se pidió la nulidad del mandamiento de pago, también se solicitó anular los actos que resolvieron las excepciones y agotaron la vía gubernativa (artículos 135 del Código Contencioso Administrativo y 831, 834 y 835 del Estatuto Tributario). La excepción de interposición de demandas se sustenta en que el mandamiento de pago se libró con base en unos avalúos catastrales que no están en firme, porque fueron demandados en acción de nulidad y restablecimiento del derecho y el proceso está en curso. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN El actor insistió en los argumentos del recurso. El Municipio pidió confirmar la sentencia por los motivos que se resumen así: No resulta procedente la demanda contra el mandamiento de pago, porque según el artículo 835 del Estatuto Tributario, sólo son demandables los actos que resuelven excepciones. El a quo sí se pronunció sobre la legalidad de los actos que resolvieron

excepciones, por cuanto sostuvo que no debía prosperar la excepción de interposición de demandas, dado que la demanda instaurada por el actor no se dirigió contra el título ejecutivo, sino contra los actos definitivos expedidos por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi; en consecuencia, el título ejecutivo (liquidación del impuesto), se encuentra en firme. El Ministerio Público no emitió concepto. CONSIDERACIONES En los términos del recurso de apelación, precisa la Sala si se ajustan a derecho los actos administrativos por los cuales el municipio de Bojacá declaró no probada la excepción de interposición de demandas, propuesta por el demandante contra el mandamiento de pago librado en su contra, para el cobro del impuesto predial y la CAR por los años 2000 a 2003, respecto del predio de su propiedad, denominado “Finca Fute”. 1 El artículo 64 del Código Contencioso Administrativo dispone que los actos administrativos que quedan en firme al concluir el procedimiento administrativo, son suficientes, por sí mismos, para que la administración pueda ejecutar los actos necesarios para su cumplimiento. También prevé que la firmeza de tales actos es indispensable para la ejecución contra la voluntad de los interesados. La disposición anterior consagró la característica de ejecutoriedad de los actos administrativos, en virtud de la cual la Administración puede imponerlos unilateralmente, mediante las actuaciones pertinentes. Y, la sujetó a la firmeza de 2 los mismos, es decir, a su carácter ejecutivo, la cual se da en los casos que señala el artículo 62 ibídem, esto es, cuando contra los actos administrativos no procede

3 ningún recurso (num. 1); cuando los recursos interpuestos se hayan decidido (num. 2): cuando no se interpongan recursos o se renuncie expresamente a ellos (num. 3) y cuando haya lugar a la perención o cuando se acepten los desistimientos (num. 4). El artículo 828 del Estatuto Tributario señala que prestan mérito ejecutivo, las liquidaciones privadas y sus correcciones (num.1); las liquidaciones oficiales ejecutoriadas (num.2); los demás actos administrativos ejecutoriados en los que 1 Aunque el mandamiento se libró también por los años 1997 a 1999, por Resolución 13 de 26 de abril de 2004, que resolvió las excepciones propuestas por el actor, se declaró la prescripción de las obligaciones respecto de dichos períodos. 2 Jaime Orlando Santofimio Gamboa, Tratado de Derecho Administrativo, tomo II, Universidad Externado de Colombia, 1998, pág. 132. 3 Ibídem, pág. 297 se fijen sumas líquidas a favor del fisco (numeral 3); las garantías y cauciones prestadas a favor de la Nación para afianzar el pago de obligaciones tributarias (num.4) y las sentencias y demás decisiones ejecutoriadas que decidan demandas en relación con las obligaciones tributarias (num 5)4. Por su parte, en concordancia con el artículo 62 del Código Contencioso Administrativo, el artículo 829 del Estatuto Tributario dispone que se entienden ejecutoriados los actos administrativos que sirven de fundamento al cobro coactivo, entre otras razones, cuando los recursos interpuestos en la vía gubernativa o las acciones de restablecimiento del derecho o de revisión de

impuestos se hayan decidido en forma definitiva, según el caso. De manera coherente, el artículo 831 del Estatuto Tributario señala que contra el mandamiento de pago procede como excepción, la interposición de demandas de restablecimiento del derecho o de proceso de revisión de impuestos ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (numeral 5). Lo anterior, porque es necesario que el acto administrativo que se pretende cobrar se encuentre en firme, pues sólo así pueden ser ejecutados contra la voluntad de los interesados y dan fe de la existencia de una obligación actualmente exigible al deudor, y, por lo mismo, constituyen un verdadero título ejecutivo. Pues bien, en este caso, el acto administrativo que sirvió de fundamento al cobro, y, por lo mismo, constituía el título ejecutivo, era la liquidación oficial 1461 de 26 de junio de 2003, confirmada en reconsideración mediante Resolución 45 de 20 de noviembre de 2003 (folios 70 y 71). Así, el mandamiento de pago de 24 de diciembre de 2003, con base en el cual se inició el proceso de cobro en contra del demandante, se libró para hacer efectivo el pago de las obligaciones por impuesto predial y CAR a cargo del actor, determinadas en la liquidación oficial 1461 de 26 de junio de 2003, la cual se encontraba debidamente ejecutoriada (folio 12), pues se había decidido, en forma definitiva, el recurso de reconsideración interpuesto contra la misma (artículos 720 del Estatuto Tributario y 62 del Código Contencioso Administrativo). 4 De manera coherente, el artículo 68 del Código Contencioso Administrativo prevé que prestan

mérito ejecutivo, los actos administrativos y decisiones judiciales ejecutoriados que impongan una obligación a favor de las entidades públicas de pagar una suma líquida de dinero (num 1 y 2); las liquidaciones oficiales y privadas de impuestos (num 3); las garantías favor de las entidades públicas (num 5); y las demás que consten en documentos que consten y las demás obligaciones que consten en documentos del deudor(num.6). Adicionalmente, no existe prueba en el expediente de que dicha liquidación oficial hubiera sido demandada ante la Jurisdicción, por lo que, en efecto, se hallaba en firme. Ahora bien, a pesar de que el título ejecutivo era la liquidación oficial ejecutoriada, mediante la cual se determinaron al actor el impuesto predial y otras obligaciones tributarias, el demandado propuso la excepción de interposición de demandas de restablecimiento del derecho, con fundamento en la acción instaurada contra los actos administrativos del Instituto Geográfico Agustín Codazzi que fijaron el avalúo catastral del predio objeto de gravamen (Resoluciones 25-099-015-2001; 25-099-044-2002 y 8.0.000-025-2003, folios 37 a 41). Dicha excepción no está llamada a prosperar, porque los actos que se encuentran cuestionados ante la Jurisdicción, no son los de determinación del tributo, esto es, la liquidación oficial 1461 de 26 de junio de 2003, confirmada en reconsideración mediante Resolución 45 de 20 de noviembre de 2003, sino los actos que fijaron el avalúo catastral, que si bien tienen relación con dicha

liquidación, pues, la base gravable del impuesto predial es el avalúo catastral o el autoavalúo (artículo 44 de la Ley 44 de 1990), constituyen actos administrativos independientes de aquélla y no fueron la base del mandamiento de pago, como erróneamente lo sostuvo el actor. De otra parte, la Sala confirmará el fallo inhibitorio respecto del mandamiento de pago, por las siguientes razones: De conformidad con el artículo 835 del Estatuto Tributario, dentro del proceso de cobro coactivo sólo son demandables ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, las resoluciones que fallan las excepciones y ordenan llevar adelante la ejecución. A su vez, el artículo 833-1 ibídem establece que las actuaciones administrativas realizadas dentro de este procedimiento son de trámite, y contra ellas no procede recurso alguno. Sin embargo, la Sala ha sostenido que el control jurisdiccional se amplía a actuaciones que, sin ser las señaladas por el artículo 835 del Estatuto Tributario, pueden constituir decisiones diferentes a la simple ejecución de la obligación tributaria, porque crean una obligación distinta, como es el caso de la liquidación del crédito o de las costas. Así, se ha querido dar protección jurídica a controversias independientes originadas en la aplicación de normas tributarias especiales, recientes, o posteriores a la expedición y notificación de las resoluciones que fallan las excepciones . 5 En el caso sub exámine el actor solicitó la nulidad del mandamiento de pago de 24 de diciembre de 2003, acto que no puede ser objeto de pronunciamiento jurisdiccional, porque es de trámite, dado que no pone fin al

proceso de cobro, pues, por el contrario, con él se da inicio al mismo. Igualmente, el mandamiento no crea, modifica o extingue una obligación diferente a la que se ejecuta, por lo que, se insiste, respecto del mismo no cabe el control jurisdiccional excepcional que ha aceptado la Sala 6. En consecuencia, y por cuanto sólo son demandables en acción de nulidad y restablecimiento del derecho los actos definitivos ( artículos 50 y 135 del Código Contencioso Administrativo), no es posible proferir fallo de fondo en relación con la petición de nulidad del mandamiento de pago. Las razones anteriores son suficientes para confirmar la sentencia apelada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A CONFÍRMASE la sentencia de 18 de septiembre de 2007 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de RUDOLF KLING FERNÁNDEZ contra el

MUNICIPIO DE BOJACÁ.

RECONÓCESE personería a la abogada FABIOLA ENCISO MONTERO como apoderada del municipio de Bojacá. 5 Entre otras, ver sentencias de 29 de enero de 2004, exp. 12498, C.P. doctora Ligia López Díaz y auto de 19 de julio de 2002, exp. 12733, C.P. doctor Juan Ángel Palacio Hincapié. 6 Entre otras, ver sentencias de 12 de mayo de 1995, expediente 7039, C. P. doctora Consuelo

Sarria Olcos y auto de 17 de febrero de 2005, expediente 15040, C. P. Héctor Romero Díaz. Cópiese, notifíquese, comuníquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen y cúmplase. Esta providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha.

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

Presidente

HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS

WILLIAM GIRALDO GIRALDO HÉCTOR J. ROMERO DÍAZ