CE-SECCION CUARTA-25000-23-27-000-2004-02272-01(15388)-2005

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Título: CE-SECCION CUARTA-25000-23-27-000-2004-02272-01(15388)-2005
Autor: Consejo de Estado
Categoría: Jurisprudencia
Área del derecho: Administrativo
Año: 2005

ACTO QUE RESUELVE LA REVOCATORIA DIRECTA - No revive los términos para demandar ante la jurisdicción contencioso administrativa / RECURSO GUBERNATIVO - Debe interponerse contra los actos controvertidos para agotar vía gubernativa / GRAVAMEN A LOS MOVIMIENTOS FINANCIEROSLas liquidaciones de revisión que se profieran deben ser recurridos para agotar vía gubernativa y poder demandar posteriormente / CADUCIDAD DE LA ACCION DE BNULIDAD Y RESTABLECIMIENTO - Al dejarse agotar, procede decretar el rechazo de la demanda En el evento de que no se interpongan los recursos administrativos, el interesado puede solicitar la revocatoria directa con el fin de que la misma Administración pueda revocar su propio acto, pero la decisión que ella tome, en principio, no tiene control jurisdiccional, pues de lo contrario se tornaría en un instrumento para revivir los términos en aras a una revisión de un acto administrativo en firme y respecto del cual no se agotó la vía gubernativa, contrariando de esta forma el artículo 72 del Código Contencioso Administrativo. En el presente caso, contra los actos definitivos que determinaron los mayores valores a cargo del Banco e impusieron sanción por inexactitud respecto de cada una de las declaraciones presentadas, el Banco demandante no interpuso ningún recurso por la vía gubernativa, optando con posterioridad, por la solicitud de revocatoria directa, sin acudir a la Jurisdicción, dejando transcurrir y agotar el término de caducidad para demandar. Se estaría reviviendo la discusión sobre la legalidad o ilegalidad de los actos administrativos que culminaron con la imposición de los mayores valores a

cargo del Banco demandante y la sanción por inexactitud, actos administrativos respecto de los cuales se predica su firmeza por la no demanda oportuna de los mismos. En efecto, respecto de la actuación que impuso los mayores valores a pagar y la sanción por inexactitud, el administrado pudo haber ejercido la acción de nulidad y restablecimiento del derecho discutiendo la ilegalidad de la decisión con los argumentos que señala en su escrito de demanda, pero optó por la revocatoria directa y dejó agotar el término de caducidad de la mencionada acción consagrado en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo.

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 72 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 136

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE

Bogotá, D.C., treinta (30) de junio de dos mil cinco (2005) Radicación número: 25000-23-27-000-2004-02272-01(15388)

Actor: BANCO DE BOGOTA

Demandado: DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES Referencia: AUTORIDADES NACIONALES Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial del BANCO DE BOGOTA contra el auto de fecha 10 de febrero de 2005, proferido por la Subsección “B” Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que rechazó la demanda presentada por el mencionado Banco contra las

Resoluciones Nos. 637-200.001, 637-200.002, 637-200. 003, 637-200.004, 637200.005, 637-200.006, 637-200.007, 637-200.008, 637-200.009, 637-200.0010, 637-200.0011, 637-200.0012, 637-200.0013, 637-200.0014 y 637-200.0015, todas del 22 de junio de 2004 expedidas por la Administración Especial de Impuestos Nacionales Grandes Contribuyentes de Bogotá. ANTECEDENTES El BANCO DE BOGOTA, por conducto de apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra las Resoluciones Nos. 637-200.001, 637-200.002, 637-200. 003, 637-200.004, 637200.005, 637-200.006, 637-200.007, 637-200.008, 637-200.009, 637-200.0010, 637-200.0011, 637-200.0012, 637-200.0013, 637-200.0014 y 637-200.0015, todas del 22 de junio de 2004 expedidas por la Administración Especial de Impuestos Nacionales Grandes Contribuyentes de Bogotá, por medio de las cuales fueron resueltas en forma negativa las solicitudes de revocatoria directa presentadas por el Banco en contra de las liquidaciones de revisión emitidas el 29 de agosto de 2003 por la División de liquidación de la misma administración, relacionadas con el gravamen a los movimientos financieros, correspondientes a las primeras semanas del año 2001. Solicita en la demanda las siguientes peticiones:

“Teniendo en cuenta los hechos que se exponen a continuación y el análisis de las disposiciones violadas por la Administración, me permito solicitar al Honorable Consejo de Estado: “1. Que declare la nulidad de las Resoluciones Nos. 637-200.001, 637200.002, 637-200. 003, 637-200.004, 637-200.005, 637-200.006, 637200.007, 637-200.008, 637-200.009, 637-200.0010, 637-200.0011, 637200.0012, 637-200.0013, 637-200.0014 y 637-200.0015, todas ellas del 22 de junio de 2004, proferidas por el Administrador Especial de Impuestos Nacionales de los Grandes Contribuyentes de Bogotá, Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN, mediante las cuales se resolvieron en forma negativa las solicitudes de revocatoria directa presentadas por el Banco contra las Liquidaciones de Revisión, proferidas por la División de Liquidación de la Administración Especial de Impuestos de los Grandes Contribuyentes de Bogotá D.C, Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN, mediante las cuales esa Administración modificó las declaraciones del gravamen a los movimientos financieros, de las 15 primeras semanas del año 2001, resoluciones aquellas que se notificaron mediante edicto fijado y desfijado los días 19 de julio y 2 de agosto de 2004, respectivamente.

2. Que, como consecuencia de lo anterior se restablezca en su derecho al BANCO DE BOGOTA, mediante: (i) la revocatoria de las

Liquidaciones de Revisión Nos. 09, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22 y 23 todas ellas del 29 de agosto del 2003, proferidas por la División de Liquidación de la Administración Especial de Impuestos de los Grandes Contribuyentes de Bogotá D.C., mediante las cuales se modificaron las declaraciones del gravamen a los movimientos financieros, presentadas por el Banco, correspondientes a las primeras 15 semanas del año 2001 y, (ii) la orden a la Administración de restituir lo pagado por el Banco, por concepto de los mayores valores del impuesto, sanciones por inexactitud e intereses, con las actualizaciones e intereses a que haya lugar en los términos de la ley”. EL AUTO APELADO La Subsección “B” de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante providencia de fecha 10 de febrero de 2005 rechazó la demanda, por considerar que de conformidad con el artículo 72 del Código Contencioso Administrativo, ni la solicitud de revocatoria directa ni su decisión reviven los términos para ejercer las acciones contencioso administrativas; de ahí que las Resoluciones demandadas en virtud de las cuales se negó la revocación de las liquidaciones oficiales de revisión proferidas el 29 de agosto de 2003, escapan al control jurisdiccional de lo contencioso administrativo. Indicó que aceptar lo contrario, implicaría efectuar el estudio de las respectivas Liquidaciones Oficiales de Revisión, es decir, de actos en firme, con lo que se

estarían reviviendo los términos frente a dichos actos sin haberse hecho uso de los recursos en vía gubernativa, y por fuera del término de caducidad de 4 meses. Sostuvo que la decisión que recae sobre la petición de revocatoria directa no se integra con el acto que se pide revocar, por no ser parte de la vía gubernativa, por ello el tratamiento que se le da de recurso extraordinario y cuando se profiere en sentido negativo no crea una situación jurídica nueva, es decir, no adquiere entidad de acto administrativo en el sentido de decisión ejecutoria, porque ésta viene dada desde el acto objeto de la resolución negativa. Además, la solicitud de revocatoria directa que precede a la resolución que la decide, no da origen al silencio administrativo. EL RECURSO DE APELACION Inconforme con la decisión del Tribunal, el apoderado judicial de la parte actora interpuso recurso de apelación en el cual señaló que nunca pidió que se declarara la nulidad de las Liquidaciones de Revisión objeto de las solicitudes de revocatoria, porque entiende que no es posible ejercer las acciones contencioso administrativas contra las mismas, pues el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo así lo establece. Cuestión diferente es que el demandante haya solicitado a título de restablecimiento del derecho ante la Jurisdicción, la revocatoria de las Liquidaciones de Revisión, petición que no puede tomarse como si la demanda se dirigiera directamente a atacar dichas Liquidaciones, porque tal solicitud es consecuencia de la declaratoria de nulidad que se haga respecto de las Resoluciones impugnadas. Manifestó que los actos que resuelven la solicitud de revocatoria directa son

susceptibles de control jurisdiccional, porque si la Administración se releva de su obligación de acatar la ley, es la Jurisdicción Contencioso Administrativa quien necesariamente debe intervenir con el fin de que la Administración no incurra en violaciones de tipo legal y arbitrariedades frente al contribuyente; por ello las resoluciones mediante las cuales fueron resueltas las solicitudes de revocatoria deben ser estudiadas y anuladas por la Jurisdicción. Afirmó que las Resoluciones que deciden la petición de revocatoria directa son actos administrativos, porque son manifestación de la voluntad de la Administración de no querer revocar sus propios actos. Señaló que la revocatoria directa es un recurso extraordinario y por tanto, según el artículo 734 del Estatuto Tributario, opera el silencio administrativo, pues el carácter extraordinario de la petición no le quita la naturaleza de recurso.

PARA RESOLVER SE CONSIDERA: Del contenido de las pretensiones de la demanda, se advierte que el Banco demandante pretende la nulidad de las Resoluciones por medio de las cuales la Administración resolvió en forma negativa las solicitudes de revocatoria directa presentadas por el actor, en contra de las Liquidaciones de Revisión proferidas por la División de Liquidación de la Administración Especial de Impuestos Grandes Contribuyentes de Bogotá, relacionadas con el gravamen a los movimientos financieros correspondiente a las primeras semanas del año 2001.

En efecto, se observa que el BANCO DE BOGOTA presentó las declaraciones del gravamen a los movimientos financieros correspondientes a las 15 primeras semanas del año 2001. La Administración profirió los Requerimientos Especiales Nos. 0001, 002, 003

todos del 8 de enero de 2003, 0012 del 21 de enero de 2003, 00016 del 29 de enero de 2003, 0021 del 14 de febrero de 2003, 0023 del 5 de febrero de 2003, 0030 del 12 de febrero de 2003, 0033 del 13 de febrero de 2003, 038 del 18 de febrero de 2003, 0041 del 19 de febrero de 2003, 0046 y 0053 del 21 de febrero de 2003, 0054 y 0055 del 24 de febrero de 2003, mediante los cuales propuso modificar las declaraciones antes mencionadas. Posteriormente, la Administración profirió las Liquidaciones de Revisión Nos. 09, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22 y 23 todas del 29 de agosto de 2003, en las que determinó los mayores valores a cargo del Banco demandante e impuso sanción por inexactitud respecto de cada una de las declaraciones presentadas. El Banco interpuso el recurso extraordinario de revocatoria directa respecto de tales Liquidaciones de Revisión, el 19 de enero de 2004. Las solicitudes de Revocatoria Directa fueron resueltas por el Administrador Especial de Impuestos Nacionales de los Grandes Contribuyentes de Bogotá, mediante las Resoluciones Nos. 637-200.001, 637-200.002, 637-200.003, 637200.004, 637-200.005, 637-200.006, 637-200.007, 637-200.008, 637-200.009,

637-200.0010, 637-200.0011, 637-200.0012, 637-200.0013, 637-200.0014 y 637200.0015, todas del 22 de junio de 2004, en las cuales decidió no acceder a la revocatoria directa, porque consideró que el Banco se encontraba obligado a declarar y a pagar el gravamen a los movimientos financieros por la cancelación de títulos mediante abono en cuenta, sin que de su parte se demostrara la existencia de la causal primera y tercera del artículo 69 del Código Contencioso Administrativo, como fundamento para la revocatoria directa de las Liquidaciones de Revisión. Teniendo en cuenta lo anterior y por cuanto la acción de nulidad y restablecimiento del derecho está dirigida contra los mencionados actos administrativos, la decisión de la Sala no puede ser diferente a la de confirmar la providencia apelada que rechazó la demanda, por las siguientes consideraciones: Frente a los actos que ponen fin a una actuación administrativa, el administrado tiene la opción de acudir a la vía jurisdiccional en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho dentro del término de caducidad consagrado en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, bien sea previo el agotamiento de la vía gubernativa o en el evento de que trata el inciso 3° del artículo 135 ibidem que señala que “Sin embargo, si las autoridades administrativas no hubieren dado oportunidad de interponer los recursos procedentes, los interesados podrán demandar directamente los correspondientes actos”. En el evento de que no se interpongan los recursos administrativos, el interesado puede solicitar la revocatoria directa con el fin de que la misma Administración

pueda revocar su propio acto, pero la decisión que ella tome, en principio, no tiene control jurisdiccional, pues de lo contrario se tornaría en un instrumento para revivir los términos en aras a una revisión de un acto administrativo en firme y respecto del cual no se agotó la vía gubernativa, contrariando de esta forma el artículo 72 del Código Contencioso Administrativo que dispone: “Efectos. Ni la petición de revocación de un acto, ni la decisión que sobre ella recaiga revivirán los términos legales para el ejercicio de las acciones contencioso-administrativas, ni darán lugar a la aplicación del silencio administrativo”. En el presente caso, contra los actos definitivos que determinaron los mayores valores a cargo del Banco e impusieron sanción por inexactitud respecto de cada una de las declaraciones presentadas, el Banco demandante no interpuso ningún recurso por la vía gubernativa, optando con posterioridad, por la solicitud de revocatoria directa, sin acudir a la Jurisdicción, dejando transcurrir y agotar el término de caducidad para demandar. A juicio de la Sala, no le asiste razón al Banco demandante cuando sostiene que en la demanda nunca pidió la declaratoria de nulidad de las Liquidaciones de Revisión objeto de las solicitudes de revocatoria, pues es diferente que haya solicitado ante la Jurisdicción, la revocatoria de las mismas a título de restablecimiento del derecho. Basta con repasar las pretensiones incoadas en la demanda, en las que es evidente que la pretensión de la parte actora consistente en la solicitud de control de los actos administrativos que niegan la revocatoria directa, implicaría como

consecuencia lógica el estudio de los actos en firme, pues es indudable que el objeto de la controversia y el control correspondiente recaería sobre estos últimos. Se estaría reviviendo la discusión sobre la legalidad o ilegalidad de los actos administrativos que culminaron con la imposición de los mayores valores a cargo del Banco demandante y la sanción por inexactitud, actos administrativos respecto de los cuales se predica su firmeza por la no demanda oportuna de los mismos. Se tiene entonces, que cuando el Banco actor solicita la declaratoria de nulidad de las Resoluciones Nos. 637-200.001, 637-200.002, 637-200.003, 637-200.004, 637-200.005, 637-200.006, 637-200.007, 637-200.008, 637-200.009, 637200.0010, 637-200.0011, 637-200.0012, 637-200.0013, 637-200.0014 y 637200.0015, todas del 22 de junio de 2004, que negaron la solicitud de revocatoria de las Liquidaciones de Revisión y en consecuencia a título de restablecimiento del derecho solicita “(i) la revocatoria de las liquidaciones de Revisión Nos. 09, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22 y 23 todas del 29 de agosto de 2003...”; indefectiblemente tal petición implica efectuar el estudio de las respectivas Liquidaciones Oficiales de Revisión, que son actos que se encuentran en firme, pues frente a los mismos no se agotó la vía gubernativa en la

oportunidad procesal correspondiente, con lo que se estarían, como se anticipó, reviviendo términos. En efecto, respecto de la actuación que impuso los mayores valores a pagar y la sanción por inexactitud, el administrado pudo haber ejercido la acción de nulidad y restablecimiento del derecho discutiendo la ilegalidad de la decisión con los argumentos que señala en su escrito de demanda, pero optó por la revocatoria directa y dejó agotar el término de caducidad de la mencionada acción consagrado en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo. Por lo tanto no es procedente revivir ahora esta discusión mediante la demanda contra la Resoluciones que decidieron la revocatoria directa, pues de lo contrario se estaría quebrantando lo dispuesto en el artículo 72 del Código Contencioso Administrativo transcrito anteriormente. Y es que la revocatoria directa de los actos administrativos, no hace parte de la vía gubernativa, por tanto, a través de ella no se agota ésta, ni se revive la oportunidad para hacerlo. Las anteriores razones son suficientes para confirmar el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca de fecha 10 de febrero de 2005 que rechazó la presente demanda. En mérito a lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo contencioso Administrativo, Sección Cuarta, R E S U E L V E : CONFIRMASE el auto de febrero 10 de 2005 proferido por la Subsección “B” Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y DEVUELVASE AL TRIBUNAL DE ORIGEN.

CUMPLASE.

Se deja constancia que la anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión