CE-SECCION CUARTA-25000-23-27-000-2005-00104-02(17164)-2009

ACTIVIDAD NO SUJETA - Es entre otras la prestada por hospitales adscritos o vinculados al sistema nacional de salud / SISTEMA NACIONAL DE SALUDConformación / SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD - Confirmación / INSTITUCIONES PRESTADORAS DE SALUD - Son entidades oficiales, mixtas, privadas, comunitarias y solidarias / HOSPITALES DEL SISTEMA NACIONAL DE SALUD - Debe entenderse como tales las IPS de naturaleza pública o privada / IMPUESTRO DE INDUSTRIA Y COMERCIO - Girardot De acuerdo con el artículo 39 [num. 2, Lit. d] de la Ley 14 de 1983 está prohibido a los municipios gravar con el impuesto de industria y comercio a los establecimientos educativos públicos, las entidades de beneficencia, las culturales y deportivas, los sindicatos, las asociaciones de profesionales y gremiales sin ánimo de lucro, los partidos políticos y los hospitales adscritos o vinculados al sistema nacional de salud. El Sistema Nacional de Salud de la Ley 14 de 1983, fue cambiado por el “Sistema de Salud” de la Ley 10 de 1990, que en su artículo 4 previó que “forman parte [del sistema], tanto el conjunto de entidades públicas y privadas del sector salud, como también en lo pertinente, las entidades de otros sectores que inciden en los factores de riesgo para la salud [...]”. Con la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 se reorganizó nuevamente el sector salud, ahora bajo el nombre de “Sistema de Seguridad Social en Salud” en el cual, conforme a su artículo 156, concurren en su conformación, entre otros

organismos, el Gobierno Nacional, el Fosyga, las Entidades Promotoras de Salud (EPS) y las Instituciones Prestadoras de Salud (IPS). A su vez, las IPS son “entidades oficiales, mixtas, privadas, comunitarias y solidarias, organizadas para la prestación de los servicios de salud a los afiliados del sistema general de seguridad social en salud, dentro de las promotoras de salud o fuera de ellas [...]”. De la normativa referenciada, se concluye que a los municipios les está prohibido gravar con el impuesto de industria y comercio a los “hospitales adscritos y vinculados al sistema nacional de salud”, expresión que comprende y debe entenderse, como aquellas entidades e instituciones promotoras y prestadoras de servicios de salud, de naturaleza pública y privada, que componen el Sistema General de Seguridad Social en Salud.

FUENTE FORMAL: LEY 14 DE 1983 - ARTICULO 39 NUMERAL 2 LITERAL D / LEY 10 DE 1990 -ARTICULO 4 / LEY 10 DE 1990 - ARTICULO 5 / LEY 100 DE 1993 - ARTICULO 156

HOSPITALES DEL SISTEMA NACIONAL DE SALUD - Al restringir la prohibición de gravar el ICA sólo a los oficiales se vulnera la Ley 14 de 1983 / CLINICAS – No pueden ser gravadas con industria y comercio al ser IPS / IPS – No están sometidas al impuesto de industria y comercio / IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO - Girardot Así pues, la expresión “oficiales” contenida en el artículo 11 [7] del Acuerdo 36 de 1998 trasgrede el artículo 39 [2] de la Ley 14 de 1983, por cuanto restringe la

prohibición de gravar con el Impuesto de Industria y Comercio sólo a los hospitales del sector público adscritos o vinculados al sistema nacional de salud, a pesar de que la norma legal no distinguió la naturaleza pública o privada de las entidades prestadoras del servicio de salud. Conforme a lo dispuesto, la misma suerte corre el artículo 8 [3] del Acuerdo 36 de 1998 en la parte que establece que las “clínicas” (código 30302), se encuentran gravadas a la tarifa del 4.0 por mil, pues al no estar las entidades prestadoras de servicios de salud sujetas al impuesto de industria y comercio, cuando realizan actividades de servicios, tampoco es posible establecer una tarifa respecto de dichas actividades. Además, las clínicas no hacen parte de los servicios previstos como gravados en el artículo 36 de la Ley 14 de 1983 ni como análogos de los mismos.

FUENTE FORMAL: LEY 14 DE 1983 - ARTICULO 36 / LEY 14 DE 1983ARTICULO 39

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: HECTOR J. ROMERO DIAZ

Bogotá, D.C., uno (1) de octubre de dos mil nueve (2009) Radicación número: 25000-23-27-000-2005-00104-02(17164)

Actor: RAFAEL MARIO ZAPATA TORRES

Demandado: MUNICIPIO DE GIRARDOT FALLO Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el demandado contra la sentencia de 13 de marzo de 2008, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que declaró la nulidad parcial de los artículos 8 [3] y 11 [7] del

Acuerdo 36 de 1998, expedido por el Concejo Municipal de Girardot. LA DEMANDA Rafael Mario Zapata solicitó la nulidad parcial, en los apartes subrayados, de los artículos 8 [3] y 11 [7] del Acuerdo 36 de 1998 expedido por el Concejo Municipal de Girardot “por medio del cual se expide el estatuto de rentas para el municipio de Girardot, y se otorgan unas facultades extraordinarias” cuyos textos son los siguientes: “Artículo 8. A partir de la vigencia del presente acuerdo, la declaración y liquidación del impuesto de industria y comercio, se regirá por las normas previstas en los siguientes numerales: […]

3. Tasa y Tarifas: […] Se fijarán como tasas en el municipio de Girardot las siguientes:

ACTIVIDADES DE SERVICIO

ASEO Y SANIDAD CÓDIGO TARIFA X ACTIVIDAD MIL Clínicas, laboratorios, servicios 30302 4.0 veterinarios y similares. […] Artículo 11. Actividades de prohibido gravamen. No se gravarán las actividades enunciadas a continuación, con el impuesto de industria y comercio: […]

7. Las realizadas por los establecimientos educativos públicos, las entidades de beneficencia, las culturales y deportivas, los sindicatos, las asociaciones de profesionales y gremiales sin ánimo de lucro, los partidos políticos, las organizaciones sociales, los hospitales oficiales adscritos o vinculados al sistema nacional de la salud y las comunidades religiosas.

[…]”. El actor alegó como violados los artículos 48 de la Constitución Política, 39 de la Ley 14 de 1983; 9, 154 [lit. g] y 155 [3] de la Ley 100 de 1993. Como

concepto de violación, expuso, en síntesis, lo siguiente: Los artículos 8 [3] y 11 [7] parciales del Acuerdo 36 de 1998 están viciados de nulidad, porque de acuerdo con el artículo 39 [num. 2 lit. d] de la Ley 14 de 1983, los municipios no pueden gravar con el impuesto de industria y comercio a quienes presten servicios de salud, sean entidades públicas o privadas, pues, en ambos casos deben entenderse como parte del Sistema de Seguridad Social en Salud, conforme al artículo 155 [3] de la Ley 100 de 1993. El artículo 48 de la Constitución Política establece que los recursos de la seguridad social no pueden ser destinados a fines distintos a ella, por lo que la entidad demandada no podía gravarlos con impuestos. En el mismo sentido, el artículo 154 [lit. g] de la Ley 100 de 1993 señala que la intervención del Estado en el servicio público de seguridad social en salud está orientada, entre otros fines, a evitar que los recursos de la salud se destinen a fines diferentes, como el pago de impuestos. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El Municipio se opuso a las pretensiones, así: El principio de autonomía de las entidades territoriales otorgado por la Constitución Política permite que los municipios regulen íntegramente la generación de nuevos tributos y la optimización de los existentes. A su vez, los artículos 1, 287 [3], 294, 295, 300 [4] y 313 [4] les otorgaron la facultad de administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. El artículo 39 [num. 2 lit. d] de la Ley 14 de 1983 prohibió gravar con el

impuesto de industria y comercio, entre otras entidades, a los hospitales adscritos y vinculados al Sistema Nacional de Salud; sin embargo, no incluyó a las clínicas en dicho listado. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal anuló las expresiones “clínicas” del artículo 8 [3] y “oficiales” del artículo 11 [7] del Acuerdo 36 de 1998, conforme a lo solicitado por la parte actora, por los motivos que se resumen de la siguiente manera: El artículo 32 de la Ley 14 de 1983 estableció que el hecho generador del Impuesto de Industria y Comercio es el ejercicio de una actividad comercial, industrial o de servicios en la jurisdicción de un municipio. Sin embargo, el artículo 39 ibídem exceptuó a los hospitales adscritos o vinculados al Sistema Nacional de Salud. Las normas relacionadas restringieron la facultad impositiva de los Concejos, pues, prohibieron que los municipios sometieran a Impuesto de Industria y Comercio a los establecimientos, entidades, asociaciones y hospitales, respecto de los servicios de salud que presten. La Ley 10 de 1990 creó el “Sistema de Salud” y en los artículos 4 y 5 señaló que de éste hacen parte las entidades públicas y privadas del sector salud. De acuerdo con el anterior estudio normativo, las expresiones “clínicas” y “oficiales” de los artículos 8 [3] y 11 [7], respectivamente, del Acuerdo 36 de 1998, introdujeron una distinción no contemplada en el artículo 39 de la Ley 14 de 1983, toda vez que ésta no distinguió entre la naturaleza pública o privada de la entidad

prestadora de servicios de salud. Según los artículos 9 y 154 [lit. g] de la Ley 100 de 1993, los recursos de la salud tienen una destinación específica y no se pueden asignar al pago de impuestos. RECURSO DE APELACIÓN El demandado apeló por los siguientes motivos: El artículo 39 de la Ley 14 de 1983 prohibió gravar con el Impuesto de Industria y Comercio, entre otras entidades, los hospitales adscritos o vinculados al Sistema Nacional de Salud. Sólo respecto de las entidades del sector público descentralizado se puede predicar adscripción o vinculación, situación que dejó por fuera de la excepción a los establecimientos privados que prestan servicios de salud. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La parte actora citó jurisprudencia de esta Corporación donde se afirmó que las entidades que prestan servicios de salud, independiente de su naturaleza jurídica y de la clase de servicios de salud que generen sus ingresos, no están sujetas al Impuesto de Industria y Comercio. Sostuvo que el Sistema General de Seguridad Social en Salud está integrado por entidades públicas, privadas y mixtas, y dado que todas prestan el servicio público de salud, todas hacen parte de dicho sistema. El demandado reiteró los argumentos del recurso de apelación. El Ministerio Público pidió confirmar el fallo de primera instancia, con fundamento en lo siguiente: La jurisprudencia de Consejo de Estado ha sido reiterativa en señalar que las entidades privadas que hacen parte del Sistema Nacional de Salud no están sujetas al Impuesto de Industria, Comercio y Avisos, porque esa fue la intención del legislador al expedir la Ley 14 de 1983.

Los artículos 32 y 36 de la Ley 14 de 1983 establecieron qué actividades de servicio están gravadas y quiénes los sujetos que las prestan. La enumeración de las actividades de servicios en la referida Ley no es taxativa. No obstante, sí limita a los municipios a que las nuevas actividades que se graven sean análogas a las allí enunciadas, por lo que el gravamen a las clínicas y los hospitales privados establecido en los artículos 8 [3] y 11 [7] del Acuerdo acusado es ilegal, porque no son actividades análogas a las mencionadas en la norma superior. CONSIDERACIONES DE LA SALA Conforme al recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, debe la Sala definir si son nulas las expresiones “clínicas” del artículo 8 [3] y “oficiales” del artículo 11 [7] del Acuerdo 36 de 1998, expedido por el Concejo Municipal de Girardot. Los apartes acusados son los que se subrayan: “Artículo 8. A partir de la vigencia del presente acuerdo, la declaración y liquidación del impuesto de industria y comercio, se regirá por las normas previstas en los siguientes numerales: […]

3. Tasa y Tarifas: […] Se fijarán como tasas en el municipio de Girardot las siguientes:

ACTIVIDADES DE SERVICIO

ASEO Y SANIDAD CÓDIGO TARIFA X ACTIVIDAD MIL Clínicas, laboratorios, servicios 30302 4.0 veterinarios y similares. […] Artículo 11. Actividades de prohibido gravamen. No se gravarán las actividades enunciadas a continuación, con el impuesto de

industria y comercio: […]

7. Las realizadas por los establecimientos educativos públicos, las entidades de beneficencia, las culturales y deportivas, los sindicatos, las asociaciones de profesionales y gremiales sin ánimo de lucro, los partidos políticos, las organizaciones sociales, los hospitales oficiales adscritos o vinculados al sistema nacional de la salud y las comunidades religiosas.

[…]”. De acuerdo con el artículo 39 [num. 2, Lit. d] de la Ley 14 de 1983 está prohibido a los municipios gravar con el impuesto de industria y comercio a los establecimientos educativos públicos, las entidades de beneficencia, las culturales y deportivas, los sindicatos, las asociaciones de profesionales y gremiales sin ánimo de lucro, los partidos políticos y los hospitales adscritos o vinculados al sistema nacional de salud. El Sistema Nacional de Salud de la Ley 14 de 1983, fue cambiado por el “Sistema de Salud” de la Ley 10 de 1990, que en su artículo 4 previó que “forman parte [del sistema], tanto el conjunto de entidades públicas y privadas del sector salud, como también en lo pertinente, las entidades de otros sectores que inciden en los factores de riesgo para la salud [...]”. Asimismo, el artículo 5 de la Ley 10 de 1990 señaló que hacen parte del sector salud, en el subsector privado, entre otras, las entidades o personas privadas que presten servicio de salud, sean personas privadas naturales o jurídicas. Con la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 se reorganizó nuevamente el sector salud, ahora bajo el nombre de “Sistema de Seguridad

Social en Salud” en el cual, conforme a su artículo 156, concurren en su conformación, entre otros organismos, el Gobierno Nacional, el Fosyga, las Entidades Promotoras de Salud (EPS) y las Instituciones Prestadoras de Salud (IPS). A su vez, las IPS son “entidades oficiales, mixtas, privadas, comunitarias y solidarias, organizadas para la prestación de los servicios de salud a los afiliados del sistema general de seguridad social en salud, dentro de las promotoras de salud o fuera de ellas [...]”. De la normativa referenciada, se concluye que a los municipios les está prohibido gravar con el impuesto de industria y comercio a los “hospitales adscritos y vinculados al sistema nacional de salud”, expresión que comprende y debe entenderse, como aquellas entidades e instituciones promotoras y prestadoras de servicios de salud, de naturaleza pública y privada, que componen el Sistema General de Seguridad Social en Salud1. Además, la Sala, en pronunciamiento que aquí se reitera, al respecto dijo: "Así las cosas, y teniendo en cuenta que la normatividad fiscal referenciada en acápites anteriores, no hace distinción alguna cuando consagra la no sujeción del impuesto de industria y comercio para las actividad de servicios de salud hospitalaria, tratándose de entidades adscritas o vinculadas al sistema nacional de salud; estando demostrado que el subsector privado integra con el subsector oficial dicho sistema; [...] Debe necesariamente concluirse que la actividad de servicios de salud [...], no está sujeta al impuesto de industria y comercio”.2 Así pues, la expresión “oficiales” contenida en el artículo 11 [7] del Acuerdo

36 de 1998 trasgrede el artículo 39 [2] de la Ley 14 de 1983, por cuanto restringe la prohibición de gravar con el Impuesto de Industria y Comercio sólo a los hospitales del sector público adscritos o vinculados al sistema nacional de salud, a pesar de que la norma legal no distinguió la naturaleza pública o privada de las entidades prestadoras del servicio de salud. 1 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencias de 13 de octubre de 2005, exp. 15265 C.P. doctora Ligia López Díaz; de 12 de mayo de 2005, exp. 14161 y 10 de febrero de 2005, exp. 15175, ambas con ponencia del doctor Juan Ángel Palacio Hincapié; de 13 de agosto de 2009, exp. 16569 y, de 27 de agosto de 2009, exp. 16881, ambas con ponencia de la doctora Martha Teresa Briceño de Valencia. 2 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 2 de marzo de 2001, M.P. Doctor Juan Ángel Palacio Hincapié, exp. 10888. Conforme a lo dispuesto, la misma suerte corre el artículo 8 [3] del Acuerdo 36 de 1998 en la parte que establece que las “clínicas” (código 30302), se encuentran gravadas a la tarifa del 4.0 por mil, pues al no estar las entidades prestadoras de servicios de salud sujetas al impuesto de industria y comercio, cuando realizan actividades de servicios3, tampoco es posible establecer una tarifa respecto de dichas actividades. Además, las clínicas no hacen parte de los servicios previstos como gravados en el artículo 36 de la Ley 14 de 1983 ni como

análogos de los mismos. De conformidad con las anteriores razones no prospera el recurso de apelación y la Sala confirmará la sentencia apelada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A Confírmase la sentencia de 13 de marzo de 2008 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro del proceso de nulidad de Rafael Mario Zapata Torres contra el municipio de Girardot. Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. Esta providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha. MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA Presidente de la Sección

WILLIAM GIRALDO GIRALDO

Ausente HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS HÉCTOR J. ROMERO DÍAZ 3 De acuerdo con el artículo 11 de la Ley 50 de 1984, “cuando las entidades a que se refiere el artículo 39, numeral 2, literal d) de la Ley 14 de 1983 realicen actividades [distintas de las de servicios, esto es,] industriales o comerciales serán sujetos del impuesto de industria y comercio en lo relativo a tales actividades”.