CE-SECCION CUARTA-25000-23-27-000-2005-01064-01(16390)-2007

ACTO ADMINISTRATIVO - Concepto / OPERACION ADMINISTRATIVAConcepto / CONTRIBUCION DE VALORIZACION - La acción para ejercer el control de legalidad es la de nulidad y restablecimiento del derecho / ACCION DE REPARACION DIRECTA - Es la procedente para reclamar la indemnización de daños por la contribución de valorización / DEMANDARequisitos y contenido / PRETENSIONES DE LA DEMANDA - Deben ser claros y coherentes so pena de ser inadmitida / INADMISION DE LA DEMANDA - Procede cuando el libelo carece de los requisitos y formalidades del C.C.A. La equivocación del demandante al señalar la acción contenciosa que instaura, parece derivar de la incorrecta individualización de las pretensiones de su demanda, pues no es claro en determinar si su intención es que haya un control de legalidad sobre una operación administrativa o sobre un acto administrativo. Cabe recordar que el acto administrativo implica la manifestación de voluntad de la administración, que crea, modifica o extingue una situación jurídica, esto es, una decisión de la administración encaminada a producir efectos jurídicos. Por su parte, la operación administrativa es un conjunto de actuaciones materiales o hechos tendientes a la ejecución de una decisión administrativa. En este caso, si lo que pretende el demandante es que la jurisdicción ejerza un control de legalidad sobre la operación administrativa ejecutada por el Instituto de Desarrollo Urbano IDU, tendiente a obtener el cobro de la decisión que determinó la contribución de valorización; la acción procedente para reclamar la indemnización de los daños que pudo generar, será la de reparación directa. Por el contrario, si su demanda

se dirige contra la decisión de dicha entidad de negar la devolución de lo pagado, la acción procedente será la de nulidad y restablecimiento del derecho. En todo caso, la demanda debía determinar sus pretensiones clara y separadamente, individualizando el acto cuya nulidad se pretende, o las declaraciones o condenas que se reclaman, y demostrar el agotamiento de vía gubernativa según exigen los artículos 137 y 138 del C.C.A. Este requisito resulta fundamental para el trámite de la acción pertinente, porque es el que delimita la actuación del juez y además permite que la contraparte pueda ejercer adecuadamente su defensa. En el subexamine, las pretensiones enunciadas no son claras ni coherentes con la acción interpuesta, por lo que no hay certeza de lo que se demanda, ni es posible inferirlo. Fue acertada la decisión del Tribunal al inadmitir la demanda para que fueran subsanados sus defectos, pues de conformidad con el artículo 143 del C.C.A. esta es la actuación pertinente cuando el libelo carece de los requisitos y formalidades previstos en los artículos 137 y 138 ib., como ocurre en el presente caso. Toda vez que dentro de la oportunidad legal otorgada, las deficiencias advertidas no fueron subsanadas, procede el rechazo de la demanda, pues de darle trámite el proceso concluiría indefectiblemente en una sentencia inhibitoria.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: LIGIA LOPEZ DIAZ

Bogotá D. C., veintiocho (28) de junio de des mil siete (2007)

Radicado número: 25000-23-27-000-2005-01064-01(16390)

Actor: TALLERES DE MECANICA I. KLEIN & CIA LTDA EN

Demandado: INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO AUTO Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto del 7 de diciembre de 2006 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “B”, mediante el cual se rechazó la demanda.

ANTECEDENTES La Compañía TALLERES DE MECÁNICA I. KLEIN & CIA LTDA en liquidación obligatoria, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda el 10 de agosto de 2005 con las siguientes pretensiones: “PRIMERO: Que se declare la NULIDAD de la operación administrativa consistente en la liquidación de la contribución de valorización verificada por el INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO “IDU” y de los pagos efectuados por la sociedad TALLERES DE MECÁNICA I KLEIN & CIA LTDA EN LIQUIDACIÓN OBLIGATORIA, correspondientes a la contribución de valorización sobre el inmueble ubicado en la AC 13 No. 124 – 81 de la actual nomenclatura urbana de Bogotá y que también se identifica con la AC 22 No. 125 – 39 y Calle 22 No. 125 – 39 de esta ciudad, con Cédula Catastral No. 105401303100000000, con matrícula inmobiliaria No. 50C-542412 contribuciones correspondientes al Eje 5, cuyos pagos se

verificaron por sumas de TRECE MILLONES TRESCIENTOS SETENTA Y OCHO MIL OCHOCIENTOS PESOS ($13’378.800,oo), y CIENTO TREINTA Y CUATRO MILLONES CUATROCIENTOS SESENTA Y DOS MIL CIEN PESOS ($134’462.100,oo), el día 6 de enero de 2005, relacionados en las facturas No. 1101153398033-0 y No. 110052635523073-3, para un total de CIENTO CUARENTA Y SIETE

MILLONES OCHOCIENTOS CUARENTA MIL NOVECIENTOS PESOS

($147,840.900,oo). SEGUNDO. Que como consecuencia, se declare la NULIDAD de la comunicación o acto proferido por el INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO IDU de fecha 15 de marzo de 2005. TERCEROQue como resultado de estas declaraciones se CONDENE a la entidad demandada a pagar a favor de la sociedad actora los siguientes valores: La suma de CIENTO CUARENTA Y SIETE MILLONES OCHOCIENTOS CUARENTA MIL NOVECIENTOS PESOS ($147’840 .900,oo) valor correspondiente al reintegro de lo pagado indebidamente. El valor del lucro cesante sobre la suma relacionada en el literal anterior, desde su entrega ( 6 de Enero de 2005), hasta el día del pago, consistente en los intereses comerciales de dicha suma de dinero a la tasa máxima ordenada por la Ley”. En auto del 17 de febrero de 2006, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca inadmitió la demanda porque no se individualizaron los actos acusados, ni los recursos que le fueron concedidos en la vía gubernativa o

si éstos fueron agotados. El actor en memorial presentado el 2 de marzo de 2006, presentó una nueva demanda donde planteó como pretensiones subsidiarias las señaladas en el libelo inicial. Como pretensiones principales pidió que se declaren indebidos o ilegales los pagos efectuados por la sociedad demandante y en consecuencia solicitó que se condenara al demandado a restituir dicha suma de dinero. EL AUTO APELADO Mediante auto de diciembre 7 de 2006, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca rechazó la demanda pues consideró que vencido el término otorgado para subsanarla, el actor presentó un escrito señalando los hechos, pero sin atacar el acto administrativo por el cual se liquidó la contribución de valorización y por el contrario se mantienen como actos acusados los pagos efectuados por la sociedad, correspondientes a dicha obligación tributaria. EL RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante, interpuso recurso de apelación contra el auto del 7 de diciembre de 2006, señalando que no se trata de una acción de nulidad y restablecimiento propiamente dicha, sino que es “una acción tendiente a la devolución de lo pagado indebidamente, en razón a una actuación ilegal de la administración”. Señaló que lo que se discute en la demanda no es la asignación de la contribución de valorización como acto administrativo que impuso el gravamen, sino el cobro del tributo, como operación administrativa ilegal, dado que el IDU no se presentó a la liquidación obligatoria del deudor ante la Superintendencia de Sociedades.

CONSIDERACIONES DE LA SALA La Sala debe decidir la apelación contra el auto del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que rechazó la demanda interpuesta porque, vencido el término de cinco días para subsanarla, no se individualizaron los actos acusados. El debate se concreta en definir si las pretensiones de la demanda fueron debidamente individualizadas, en forma tal que pueda admitirse y dársele trámite a la demanda interpuesta. Para decidir, la Sala debe recordar en primer lugar, que la jurisdicción contencioso administrativa está instituida para juzgar las controversias administrativas originadas en la actividad de la entidades públicas incluidas las sociedades de economía mixta con capital público superior al 50% y de las personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado. Toda la actividad del Estado está regulada en las normas, de tal manera que quienes cumplen funciones administrativas deben sujetarse a ellas, al punto que son responsables no solo por la violación de la ley, sino también por la omisión o la extralimitación en el ejercicio de sus funciones. Si el control de legalidad se dirige contra un acto administrativo, la acción procedente será la de nulidad consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo o bien la de restablecimiento del derecho de que trata el artículo 85 ib., si el acto afectó un derecho particular. En el caso de los hechos, omisiones y operaciones administrativas causantes de un daño a una persona, la acción pertinente es la de reparación directa señalada en el artículo 86 ib., y tratándose de controversias originadas en contratos estatales, la acción será la contractual establecida en el artículo 87 ib.

En el presente caso, observa la Sala que el demandante propuso una acción que no está prevista en nuestro ordenamiento jurídico, pues pretende interponer una “acción tendiente a la devolución de lo pagado indebidamente”, la cual, según el actor, es distinta de la de nulidad y restablecimiento del derecho. Esta indebida escogencia de la acción constituye un obstáculo para su trámite, como quiera que afecta el debido proceso de la contraparte al momento de ejercer su derecho de defensa. La equivocación del demandante al señalar la acción contenciosa que instaura, parece derivar de la incorrecta individualización de las pretensiones de su demanda, pues no es claro en determinar si su intención es que haya un control de legalidad sobre una operación administrativa o sobre un acto administrativo. Cabe recordar que el acto administrativo implica la manifestación de voluntad de la administración, que crea, modifica o extingue una situación jurídica, esto es, una decisión de la administración encaminada a producir efectos jurídicos. Por su parte, la operación administrativa es un conjunto de actuaciones materiales o hechos tendientes a la ejecución de una decisión administrativa. En este caso, si lo que pretende el demandante es que la jurisdicción ejerza un control de legalidad sobre la operación administrativa ejecutada por el Instituto de Desarrollo Urbano IDU, tendiente a obtener el cobro de la decisión que determinó la contribución de valorización; la acción procedente para reclamar la indemnización de los daños que pudo generar, será la de reparación directa. Por el contrario, si su demanda se dirige contra la decisión de dicha entidad de negar la devolución de lo pagado, la acción

procedente será la de nulidad y restablecimiento del derecho. En todo caso, la demanda debía determinar sus pretensiones clara y separadamente, individualizando el acto cuya nulidad se pretende, o las declaraciones o condenas que se reclaman, y demostrar el agotamiento de vía gubernativa según exigen los artículos 137 y 138 del C.C.A. Este requisito resulta fundamental para el trámite de la acción pertinente, porque es el que delimita la actuación del juez y además permite que la contraparte pueda ejercer adecuadamente su defensa. Esta Sección, con el fin de garantizar el acceso a la administración de justicia, ha interpretado las demandas presentadas y les ha dado trámite cuando del contexto general de su escrito puede deducirse claramente su intención, de tal manera que pueda proferirse un fallo de fondo, siempre que se garantice el derecho de defensa de las partes. En el sub-examine, las pretensiones enunciadas no son claras ni coherentes con la acción interpuesta, por lo que no hay certeza de lo que se demanda, ni es posible inferirlo. De la narración de los hechos, no es posible concluir si el daño alegado se generó por una operación, hecho u omisión administrativa o por la actuación del demandante al cancelar los valores de un tributo que expresamente señaló que no discutía. Tampoco es posible darle trámite a la demanda en el entendido de que ésta se dirige contra el acto administrativo del 15 de marzo de 2005, mediante el cual la Administración no accedió a la devolución de lo pagado, porque al momento de su presentación, el 10 de agosto de 2005, la acción ya estaba

caducada, lo que implicaría en todo caso un fallo inhibitorio. Desde la admisión de la demanda es deber del juez decretar las medidas autorizadas para sanear los vicios de procedimiento o precaverlos y así evitar que el proceso concluya con sentencia inhibitoria. Si se le advierten los defectos al actor y éste no los subsana oportunamente, es procedente entonces su rechazo con el fin de evitar un desgaste innecesario del aparato judicial. Fue acertada la decisión del Tribunal al inadmitir la demanda para que fueran subsanados sus defectos, pues de conformidad con el artículo 143 del C.C.A. esta es la actuación pertinente cuando el libelo carece de los requisitos y formalidades previstos en los artículos 137 y 138 ib., como ocurre en el presente caso. Toda vez que dentro de la oportunidad legal otorgada, las deficiencias advertidas no fueron subsanadas, procede el rechazo de la demanda, pues de darle trámite el proceso concluiría indefectiblemente en una sentencia inhibitoria. Por todo lo anterior, la Sala confirmará el auto apelado que rechazó la demanda presentada por la sociedad TALLERES DE MECÁNICA I. KLEIN

& CIA LTDA.

En mérito de lo expuesto, SE RESUELVE CONFÍRMASE el auto del 7 de diciembre de 2006 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “B”, por las razones expuestas en la parte motiva. Cópiese y notifíquese. Devuélvase al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la Sesión de la

fecha.

JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ LIGIA LÓPEZ DÍAZ - Presidente de la SecciónMARÍA INÉS ORTIZ BARBOSA HÉCTOR J. ROMERO DÍAZ