CE-SECCION CUARTA-25000-23-27-000-2007-00246-01(17194)-2008

ACUERDO 180 DE 2005 CONSEJO DISTRITAL DE BOGOTA AUTORIZO COBRO CONTRIBUCION DE VALORIZACION POR BENEFICIO LOCAL PARA CONSTRUCCION PLAN DE OBRAS - Improcedencia suspensión provisional Se advierte que el demandante fundamenta la solicitud de suspensión provisional de los artículos acusados, en la vulneración de los artículos antes transcritos, pero surge la necesidad de realizar un análisis integral del Acuerdo 180 del 2005, de las normas superiores y de los conceptos de “sistema” y “método” para establecer si como lo afirma el actor, se omitió su determinación en el acto acusado. Lo anterior evidencia, como lo señaló el a quo, que en el caso debe efectuarse un estudio de fondo que no es propio de esta etapa procesal en la cual el juez se limita a hacer la confrontación directa de las normas para verificar la existencia de la manifiesta infracción que se alega.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: MARIA INES ORTIZ BARBOSA

Bogotá, D. C., diecisiete (17) de julio de dos mil ocho (2008).

Radicación número: 25000-23-27-000-2007-00246-01(17194)

Actor: JOSE CIPRIANO LEON CASTAÑEDA

Demandado: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTA AUTO Ha llegado el presente proceso para decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la providencia de 7 de febrero de 2008 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante la cual se negó la medida de

suspensión provisional solicitada. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo el actor solicita la nulidad del artículo 2° y 6° (parcial) del Acuerdo 180 de octubre 20 del 2005 del Concejo Distrital de Bogotá “Por el cual se autoriza el cobro de una Contribución de Valorización por Beneficio Local para la construcción de un Plan de Obras”. Además pide la suspensión provisional de las anotadas normas. El 6 de febrero de 2007 se presenta la demanda y mediante el auto apelado el a quo niega la suspensión provisional solicitada. Inconforme con la anterior providencia, el actor interpone oportunamente el recurso de apelación. LAS NORMAS DEMANDADAS La parte demandante solicita que se decrete la nulidad de las normas antes mencionadas y como medida cautelar la suspensión provisional de las mismas, las cuales se trascriben a continuación: Acuerdo 180 de 2005 “Por el cual se autoriza el cobro de una Contribución de Valorización por Beneficio Local para la construcción de un Plan de Obras” (…)

ACUERDA: (...) Artículo 2°. MONTO DISTRIBUIBLE. Fíjese en $2.103.117.895.856 a pesos de junio de 2005, el monto distribuible de la Valorización Local de que trata el artículo 1º del presente Acuerdo, de los cuales $2.039.655.294.649, corresponden al costo total de las obras del sistema de movilidad y $63.462.601.207 al costo parcial de las obras del sistema de espacio público, incluido un porcentaje equivalente al 8.396837%, destinado a sufragar el costo

de la administración del recaudo. (…) Artículo 6°. ASIGNACIÓN DEL MONTO DISTRIBUIBLE. La asignación del monto distribuible establecido en el Artículo 2º para la financiación de las obras de los Sistemas de Movilidad y Espacio Público, se hará así: La Fase I se asignará en el año 2007 por un monto distribuible de $633.662.784.641 distribuido así: Sistema de Movilidad - $611.292.427.064 pesos de junio de 2005, el cual incluye los siguientes componentes: a) el costo total del grupo 1 de obras, que incluye el costo de administración del recaudo, equivalente a 8.396837%; b) el costo de los estudios y diseños con su interventoría, el costo de predios y las indemnizaciones sociales y el costo de administración del recaudo proporcional, equivalente al 8.396837% del grupo 2 de obras. Sistema de Espacio Público - $22.370.357.577, incluido el costo de administración del recaudo equivalente al 8.396837%. La Fase II se asignará en el año 2009 por un monto distribuible de $619.607.069.531 distribuido así: Sistema de Movilidad - $578.514.825.901 pesos de junio de 2005, el cual incluye los siguientes componentes: a) el costo de construcción e interventoría del grupo 2 de obras y el costo de administración del recaudo proporcional, equivalente al 8.396837%; b) el costo de los estudios y diseños con su interventoría, el costo de predios y las indemnizaciones sociales y el costo de administración del recaudo proporcional, equivalente al 8.396837%

del grupo 3 de obras. Sistema de Espacio Público - $41.092.243.630, incluido el costo de administración del recaudo equivalente al 8.396837%. La Fase III se asignará en el año 2012 por un monto distribuible de $629.815.893.688 pesos de junio de 2005, el cual incluye los siguientes componentes: a) el costo de construcción e interventoría del grupo 3 de obras y el costo de administración del recaudo proporcional, equivalente al 8.396837%; b) el costo de los estudios y diseños con su interventoría, el costo de predios y las indemnizaciones sociales y el costo de administración del recaudo proporcional, equivalente al 8.396837%, del grupo 4 de obras. La Fase IV se asignará en el año 2015 por un monto distribuible de $220.032.147.996 pesos de junio de 2005, el cual incluye el costo de construcción e interventoría del grupo 4 de obras y el costo de administración del recaudo proporcional, equivalente al 8.396837%. (…) LA SOLICITUD DE SUSPENSION PROVISIONAL La parte demandante fundamenta la solicitud en la violación de los artículos 338 de la Constitución Política y 157 del Decreto 1421 de 1993. Explica que de la comparación entre las citadas normas y las que se demandan se puede observar a simple vista, que el Acuerdo omitió incluir previamente los sistemas y metodologías para costos de cada una de las obras a realizar y fijar así los montos que se pueden distribuir a título de valorización como lo ordena la Constitución, la ley y la jurisprudencia y los mismos considerandos del acto

acusado. Afirma que el acto demandado omite aplicar los artículos 109 C.P. (sic) y 3°, 4° y 38 de la Ley 388 de 1997, sobre la obligación de la Administración Distrital de promover la participación y concertación en las obras a que se refiere el Acuerdo y el principio de igualdad de los ciudadanos en el reparto de las cargas y beneficios derivados del reordenamiento urbano. Indica que el acto demandado también vulnera el criterio de localidad al no detallar las obras por localidades para adecuarlo en la definición de beneficio local, como lo exigen los artículos 60 del Decreto 1421 de 1993 y 1°y 2° del Acuerdo 2 de 1992. EL AUTO APELADO El Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante la providencia recurrida, estima que en el caso no tiene prosperidad la medida solicitada por cuanto se requiere de un análisis jurídico de las normas invocadas, así como de los elementos de juicio que se alleguen al expediente, aspecto que resulta propio de la decisión que ponga fin al proceso. Precisa que la contribución de valorización no solo está contenida en el Acuerdo que se demanda sino que se ha desarrollado en otras normas como el Decreto Ley 1421 de 1993 y el Acuerdo 7 de 1987 que se invocan como soporte en la expedición del Acuerdo acusado y su estudio resulta obligatorio para establecer la existencia del sistema y el método de que trata el artículo 338 de la Constitución. Agrega que para estudiar los factores mencionados se debe estudiar el monto distribuible, los predios beneficiados y su mayor o menor beneficio, entre otros, lo

cual resulta propio de la sentencia. EL RECURSO El actor insiste en que las normas acusadas transgreden lo dispuesto en los artículos 4 de de la Ley 388 de 1997 sobre la participación democrática en las diferentes actividades que conforman la acción urbanística, así como el artículo 15 del Acuerdo 7 de 1987 que igualmente se refiere a la participación de los beneficiarios, propietarios y poseedores de inmuebles comprendidos en la zona de influencia provisional de una obra o conjunto de obras. Así mismo reitera la violación del artículo 103 de la Constitución y 157 del Decreto Ley 1421 de 1993 y transcribe apartes de la sentencia de septiembre 1° de 1995, Exp. 2651, Sección Primera del Consejo de Estado. Precisa que el Concejo de Bogotá expidió la norma de la contribución de valorización demandada sin definir los métodos y los sistemas para saber cuánto cuesta cada obra y así poder hacer la sumatoria y conocer el monto a distribuir con la equidad y justicia a que se refiere el artículo 338 de la Constitución. Indica que en el caso la norma demandada solo señala el monto a distribuir con una cifra arbitraria pues no se determina cómo se llega a ella. PARA RESOLVER SE CONSIDERA Esta Corporación precisa que la suspensión provisional es una medida cautelar que tiene por objeto que un acto administrativo que se presume ilegal o inconstitucional deje de producir efectos y para que proceda cuando se ejerce la acción de nulidad, según lo ordena el artículo 152 del Código Contencioso Administrativo, se requiere que la violación de las normas superiores invocadas

como vulneradas sea manifiesta, esto es, que dicha infracción sea perceptible a primera vista, “por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud”. En el presente caso se pide la suspensión provisional de los artículos 2° y 6° del Acuerdo 180 del 2005 expedido por el Concejo Distrital de Bogotá por violación de los artículos 103 y 338 de la Constitución Política, 15 del Acuerdo 7 de 1987, 1 y 2 del Acuerdo 2 de 1992, 60 y 157 del Decreto 1421 de 1993, 3° y 4° de la Ley 388 de 1997 y la sentencia de septiembre 1° de 1995 de la Sección Primera de esta Corporación. En primer término, frente a la alegada vulneración de los Acuerdos 7 de 1987 –el cual no fue invocado en la demanday 2 de 1992, se advierte que no fueron allegados con la demanda de conformidad con el artículo 144 del C.C.A., por tratarse de normas locales. Además tales actos son de igual jerarquía al Acuerdo 180 del 2005 contentivo de las disposiciones acusadas, por lo que en principio no resultaría viable su infracción1. 1 En sentencia de 25 de octubre de 1996, Exp. 7827, C.P. Dra. Consuelo Sarria Olcos, se expresó que “Bien puede ocurrir que la administración expida un acto administrativo de contenido general, que posteriormente deba aplicar ella misma y que la obliga, y al ejecutarlo no puede apartarse del mismo, porque, aún cuando aparentemente, los dos actos administrativos tienen la misma jerarquía, al haber sido expedidos por la misma

autoridad administrativa, el acto particular estará sometido, dentro de la jerarquía normativa, a las reglamentaciones generales”. De otra parte tampoco procede la suspensión provisional por violación de jurisprudencia, como lo pretende el actor respecto de la sentencia de la Sección Primera de esta Corporación, por cuanto el estudio y decreto de la medida cautelar procede exclusivamente por infracción de normas superiores, de conformidad con el artículo 152 del C.C.A. al cual se hizo antes referencia. Así las cosas, la Sala analizará la solicitud del actor con fundamento en las siguientes disposiciones: Constitución Política: ARTICULO 103. Son mecanismos de participación del pueblo en ejercicio de su soberanía: el voto, el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato. La ley los reglamentará. El Estado contribuirá a la organización, promoción y capacitación de las asociaciones profesionales, cívicas, sindicales, comunitarias, juveniles, benéficas o de utilidad común no gubernamentales, sin detrimento de su autonomía con el objeto de que constituyan mecanismos democráticos de representación en las diferentes instancias de participación, concertación, control y vigilancia de la gestión pública que se establezcan Artículo 338. En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y

las tarifas de los impuestos. La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos. Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo. Decreto 1421 de 1993 ARTICULO 60. OBJETIVOS Y PROPOSITOS. La división territorial del Distrito Capital en localidades deberá garantizar:

1. Que la comunidad o comunidades que residan en ellas se organicen, expresen institucionalmente y contribuyan al mejoramiento de sus condiciones y calidad de vida.

2. La participación efectiva de la ciudadanía en la dirección, manejo y prestación de los servicios públicos, la construcción de obras de interés común y el ejercicio de las funciones que correspondan a las autoridades. Dicha participación también debe tener lugar en la fiscalización y vigilancia de quienes cumplan tales atribuciones.

3. Que a las localidades se pueda asignar el ejercicio de algunas funciones, la construcción de las obras y la prestación de los servicios cuando con ello se contribuya a la mejor prestación de dichos servicios, se promueva, su mejoramiento y progreso económico y social.

4. Que también sirvan de marco para que en ellas se puedan descentralizar territorialmente y desconcentrar la prestación de los servicios y el ejercicio de las

funciones a cargo de las autoridades distritales. y

5. El adecuado desarrollo de las actividades económicas y sociales que se cumplan en cada una de ellas ARTICULO 157. VALORIZACION. Corresponde al Concejo establecer la contribución de valorización por beneficio local o general; determinar los sistemas y métodos para definir los costos y beneficios de las obras o fijar el monto de la sumas que se pueden distribuir a título de valorización y como recuperación de tales costos o de parte de los mismos y la forma de hacer su reparto. Su distribución se puede hacer sobre la generalidad de los predios urbanos y suburbanos del Distrito o sobre parte de ellos. La liquidación y recaudo pueden efectuarse antes, durante o después de la ejecución de las obras o del respectivo conjunto de obras.

La contribución de valorización por beneficio general únicamente se puede decretar para financiar la construcción y recuperación de vías y otras obras públicas. A título de valorización por beneficio general no se puede decretar suma superior al cincuenta por ciento (50%) de los ingresos corrientes del Distrito recaudados en el año anterior al de inicio de su cobro. PARAGRAFO. Con el fin de dar cumplimiento a lo dispuesto en el inciso anterior, autorízase al Gobierno Distrital para introducir en las valorizaciones decretadas los ajustes y reducciones que fueren necesarios al monto distribuible y a los plazos y descuentos ordenados para su pago. Ley 388 de 1997 Artículo 3º.- Función pública del urbanismo. El ordenamiento del territorio constituye en su conjunto una función pública, para el cumplimiento de los siguientes fines:

1. Posibilitar a los habitantes el acceso a las vías públicas, infraestructuras de

transporte y demás espacios públicos, y su destinación al uso común, y hacer efectivos los derechos constitucionales de la vivienda y los servicios públicos domiciliarios.

2. Atender los procesos de cambio en el uso del suelo y adecuarlo en aras del interés común, procurando su utilización racional en armonía con la función social de la propiedad a la cual le es inherente una función ecológica, buscando el desarrollo sostenible.

3. Propender por el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación del patrimonio cultural y natural.

4. Mejorar la seguridad de los asentamientos humanos ante los riesgos naturales.

Artículo 4º.- Participación democrática. En ejercicio de las diferentes actividades que conforman la acción urbanística, las administraciones municipales, distritales y metropolitanas deberán fomentar la concertación entre los intereses sociales, económicos y urbanísticos, mediante la participación de los pobladores y sus organizaciones. Esta concertación tendrá por objeto asegurar la eficacia de las políticas públicas respecto de las necesidades y aspiraciones de los diversos sectores de la vida económica y social relacionados con el ordenamiento del territorio municipal, teniendo en cuenta los principios señalados en el artículo 2 de la presente Ley. La participación ciudadana podrá desarrollarse mediante el derecho de petición, la celebración de audiencias públicas, el ejercicio de la acción de cumplimiento, la intervención en la formulación, discusión y ejecución de los planes de ordenamiento y en los procesos de otorgamiento, modificación, suspensión o revocatoria de las licencias urbanísticas, en los términos establecidos en la ley y sus reglamentos.

Efectuada la confrontación directa de los textos del acto acusado con las normas invocadas como infringidas, la Sala observa que no aparece una infracción o contradicción manifiesta como lo exige el citado artículo 152 del C.C.A., que surja sin necesidad de acudir a razonamientos e inferencias más o menos complejos derivados de la normatividad que rige la materia. En efecto, se advierte que el demandante fundamenta la solicitud de suspensión provisional de los artículos acusados, en la vulneración de los artículos antes transcritos, pero surge la necesidad de realizar un análisis integral del Acuerdo 180 del 2005, de las normas superiores y de los conceptos de “sistema” y “método” para establecer si como lo afirma el actor, se omitió su determinación en el acto acusado. Lo anterior evidencia, como lo señaló el a quo, que en el caso debe efectuarse un estudio de fondo que no es propio de esta etapa procesal en la cual el juez se limita a hacer la confrontación directa de las normas para verificar la existencia de la manifiesta infracción que se alega. En consecuencia esta Corporación confirmará el numeral 4° del auto de 7 de febrero del 2008 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta Subsección “B”. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, R E S U E L V E : Confírmase el numeral 4° del auto apelado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Cópiese y notifíquese. Devuélvase al Tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia fue considerada y aprobada en la Sesión de la fecha.

MARIA INES ORTIZ BARBOSA LIGIA LOPEZ DIAZ

Presidente de la Sección Ausente

JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE HECTOR J. ROMERO DIAZ