CE-SECCION CUARTA-25000-23-27-000-2008-00186-02(23045)-2017

SENTENCIA – Título ejecutivo / TÍTULO EJECUTIVO – Elementos. Lo constituyen las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo / VULNERACIÓN DEL PRINCIPIO DE PREVALENCIA DEL DERECHO SUSTANCIAL SOBRE EL FORMAL – No configuración. Por cuanto no se incurrió en un exceso ritual manifiesto al considerarse que la sentencia no era un título ejecutivo / INEXISTENCIA DE TÍTULO EJECUTIVO – Configuración. Por cuanto la declaratoria de nulidad de la liquidación no habilita el mandamiento de pago de intereses por el retardo en la devolución del saldo a favor / COBRO DE INTERESES POR RETARDO EN LA DEVOLUCIÓN DE SALDO A FAVOR – Alcance. Procede siempre que el pronunciamiento sea directo, expreso y concreto en el pago de intereses frente a la obligación de reintegro / PROCESO DE DEVOLUCIÓN DE SALDO A FAVOR – Difiere del proceso de determinación del tributo / VIOLACIÓN DEL DEBIDO PROCESO – No configuración. Puesto que no se realizó un examen irreflexivo del cumplimiento de requisitos formales / OMISIÓN DEL ANÁLISIS PROBATORIO – No configuración. Pues que no se desconocieron las pruebas obrantes en el expediente Le corresponde a la Sala determinar si la sentencia del 16 de junio de 2011 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado constituye un título ejecutivo que permita proferir un mandamiento de pago. 2.1. El artículo 422 del CGP establece que el título ejecutivo debe (i) estar contenido en un documento,

(ii) el cual debe provenir del deudor o su causante o constituir plena prueba en su contra y (iii) contener una obligación expresa, clara y exigible. Constituyen título ejecutivo, las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, mediante las cuales se condene a una entidad pública al pago de sumas dinerarias. 2.2. En el caso bajo examen, la sociedad Novakem SA señala que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca desconoció el principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, incurrió en un exceso ritual manifiesto y vulneró el derecho al debido proceso al considerar que la sentencia no es un título ejecutivo puesto que, aunque expresamente no ordenó el pago de intereses por la devolución del saldo a favor, el reconocimiento de intereses es de origen legal y la obligación de la devolución del saldo a favor deriva de la firmeza de las declaraciones privadas ordenada en la providencia cuya ejecución se pretende. En el expediente consta que la sentencia del 16 de junio de 2011, cuya ejecución se pretende, resolvió lo siguiente: (…) Como puede observarse, la sentencia únicamente resolvió sobre la legalidad de la liquidación oficial proferida en el proceso de fiscalización y, como lo indicó el Tribunal, nada ordenó en cuento a la solicitud de devolución del saldo a favor al considerar expresamente lo siguiente: (…) Así, aunque la declaración de nulidad de la liquidación oficial incida en el procedimiento de devolución, lo cierto es que la sentencia del 16 de junio de 2011 no es un título ejecutivo que habilite el mandamiento de pago de intereses por el retardo en la devolución del saldo a

favor porque no realizó ningún pronunciamiento directo, expreso y concreto frente a la obligación de reintegro. En éste orden de ideas, el Tribunal no vulneró ningún derecho o principio constitucional con su decisión, puesto que no realizó un examen irreflexivo del cumplimiento de requisitos formales, sino que al no existir una obligación clara y expresa a cargo de la entidad demandada, no es procedente la ejecución por imposibilidad fáctica y jurídica. 2.3. De otro lado, la sociedad demandante afirma que la decisión del Tribunal omitió el análisis probatorio puesto que desconoce que la sentencia que anexa demuestra el cumplimiento de los requisitos para proferir un mandamiento de pago. Sin embargo, ello no resulta acertado en la medida que, como fue transcrito anteriormente, la sentencia expresamente indica que será negada la pretensión de devolución del saldo a favor porque, por un lado, el objeto del proceso sólo está circunscrito al proceso de determinación y, por el otro, existe un procedimiento administrativo pendiente de resolver sobre ese asunto; hecho que fue expuesto expresamente por el Tribunal en la providencia impugnada. En consecuencia, el juez colegiado de primera instancia tampoco desconoció las pruebas obrantes en el expediente sino que, por el contrario, con su debido análisis determinó que la sentencia del 16 de junio de 2011 no es un título ejecutivo.

FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 (CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO) – ARTÍCULO 422 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 297

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Bogotá D.C., seis (6) de diciembre de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 25000-23-27-000-2008-00186-02(23045)

Actor: NOVAKEM SA

Demandado: DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES – DIAN AUTO Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto interlocutorio proferido por la Subsección B de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 18 de noviembre de 2016, mediante el cual rechazó la demanda ejecutiva.

ANTECEDENTES

1. Novakem SA presentó las declaraciones privadas del impuesto sobre las ventas (en adelante IVA) correspondientes a los bimestres 3, 4 y 5 del año 2006.

2. Las declaraciones privadas fueron corregidas voluntariamente por la contribuyente el 19 de enero de 2007, en donde determinó un saldo a favor por el tercer bimestre de $32.736.000, cuarto bimestre de $67.633.00 y por el quinto bimestre $124.988.000, para un total de $225.357.000.

3. El 23 de enero de 2007, Novakem SA solicitó la devolución y/o compensación de ese saldo a favor.

4. La DIAN suspendió el proceso de devolución de los saldos a favor y profirió requerimientos especiales proponiendo modificaciones a las declaraciones privadas de los bimestres 3, 4 y 5 del año 2006.

5. Como consecuencia de dichos procesos de fiscalización, la DIAN profirió las liquidaciones oficiales 300642008000048, 30064200800065 y 300642008000067 del 2 de abril de 2008, en las cuales determinó que existían saldos pendientes de pago.

6. Novakem SA presentó demandas de nulidad y restablecimiento del derecho contra las liquidaciones oficiales, las cuales fueron conocidas en primera instancia por el Juzgado Cuarenta y Tres Administrativo de Bogotá (liquidación oficial del bimestre 3 del año 2006) y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca

(liquidaciones oficiales de los bimestres 4 y 5 de 2006).

7. El Consejo de Estado el 16 de junio de 2011 profirió la sentencia de segunda instancia en el proceso 17922, mediante la cual declaró nula la liquidación oficial correspondiente al bimestre 5 del 2006 y, a título de restablecimiento del derecho, declaró en firme la declaración privada.

8. La DIAN profirió la Resolución 5869 del 30 de mayo de 2012 en cumplimiento de la sentencia del Consejo de Estado, en donde ordenó devolver la suma de $154.232.000 con títulos de devolución (TIDIS) y compensar la suma de

$71.125.000.

9. La sociedad contribuyente presentó recurso de reconsideración contra la anterior decisión porque la entidad ya había reconocido y devuelto la suma de

$32.736.000.

10. La DIAN resolvió el recurso con la Resolución 3280 del 24 de agosto de 2012 que revocó parcialmente la Resolución 5869 del 30 de mayo de 2012 y ordenó la

devolución mediante TIDIS de $192.621.000.

11. Posteriormente, la administración corrigió la Resolución 3280 del 24 de agosto de 2012 con la Resolución 3490 del 11 de septiembre del mismo año debido a que ya se habían reconocido TIDIS por $1.542.232.000, por lo que sólo ordenó devolver la suma de $38.389.000.

12. Novakem mediante el Oficio 032186 del 18 de septiembre de 2012, solicitó a la DIAN se liquidaran los intereses previstos en el artículo 863 del Estatuto Tributario porque las resoluciones antes mencionadas no reconocieron suma alguna por este concepto. Solicitud que fue reiterada mediante derecho de petición del 22 de abril de 2013.

13. La DIAN profirió la Resolución 5769 del 17 de diciembre de 2013, mediante la cual liquidó intereses corrientes y moratorios por una suma total de $250.540.000.

14. Novakem presentó solicitud de cumplimiento de sentencia definitiva el 15 de julio de 2016 para que fuera iniciado proceso ejecutivo en los términos de los artículos 305 y 306 del CGP, en donde pretende: “Solicito a este Despacho que hagan las siguientes:

A. Se ordene a la DIAN el cumplimiento de la sentencia definitiva proferida por el Consejo de Estado el 16 de julio de 2011, notificada por Edicto el 15 de noviembre de 2011 dentro del proceso de la referencia.

B. Se revoque parcialmente la Resolución N° 5769 de 17 de diciembre de 2013, proferida por la Dirección Seccional de Impuestos de Bogotá y en consecuencia se ordene el pago de la diferencia que a

la fecha se encuentra adeudada por los siguientes conceptos:

1. Por concepto de intereses corrientes y moratorios liquidados, la suma de $558.804.000.

2. Por concepto de interés legal liquidado, la suma de $5.778.630.

C. Que en el evento que el Despacho lo considere efectúe el cálculo de los intereses que deben ser cancelados a favor de NOVAKEM.

D. Que se declare que no son del cargo de NOVAKEM las costas en que haya incurrido la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales

(en adelante DIAN) en relación con la actuación administrativa, ni las de este proceso”1. 1 Folio 1 del expediente. PROVIDENCIA APELADA La Subsección B de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto del 18 de noviembre de 2016, rechazó la demanda ejecutiva. Indicó que la sentencia cuya ejecución es pretendida fue dictada en el proceso 2008-00186, mediante la cual fue estudiada la legalidad de la Liquidación Oficial de Revisión 300642008000067 del 2 de abril de 2008. Empero, dicha providencia no condenó a la DIAN al pago de una suma de dinero, motivo por el cual no constituye un título ejecutivo que permita proferir un mandamiento de pago. Adicionalmente, la solicitud de cumplimiento de la sentencia pretende que sea modificado el valor reconocido por la DIAN por concepto de intereses corrientes y moratorios debido al retardo en el pago del saldo a favor. Sin embargo, la sentencia del Consejo de Estado no estudió el proceso de devolución sino el de

determinación del tributo, motivo por el que expresamente señaló que no prosperaba la pretensión de devolución del saldo a favor por haber sido suspendido el proceso por la administración. La Resolución 5769 del 17 de diciembre de 2013, que reconoce el pago de una suma de dinero por concepto de intereses, no fue proferida en cumplimiento de la sentencia judicial, sino que es el acto administrativo que dio fin al procedimiento de devolución reanudado por la DIAN. Éste acto administrativo debió ser demandado en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, por lo que la demanda debe ser rechazada por la indebida escogencia de la acción, teniendo en cuenta que el medio de control adecuado ya caducó. RECURSO DE APELACIÓN En el recurso de apelación, la sociedad Novakem SA manifestó que la decisión del Tribunal desconoce el principio de primacía del derecho sustancial sobre el formal debido a que la sentencia proferida en el proceso 17992 del 16 de julio de 2011 declaró en firme la declaración privada del impuesto del IVA, en donde se liquidó el saldo a favor, por lo que la obligación sí deriva de la orden judicial. Aunque la sentencia no reconoce textualmente la devolución del saldo a favor y, en consecuencia, del pago de intereses, dicha obligación procede por mandato legal (artículo 683 del Estatuto Tributario). La Resolución 5769 del 17 de diciembre de 2013 no es susceptible de control judicial porque no da fin a una actuación administrativa, sino que es un acto de ejecución de una orden judicial. La decisión del Tribunal vulnera el derecho al debido proceso de la sociedad

actora al imponer trabas irrazonables en la medida que ignora que la sentencia proferida por el Consejo de Estado constituye un título ejecutivo. Así mismo, el juez de primera instancia no valoró la copia de la sentencia del Consejo de Estado aportada al expediente, de la cual deriva claramente que la solicitud de cumplimiento observa los requisitos legales para proferir mandamiento de pago.

CONSIDERACIONES

1. Problema jurídico Le corresponde a la Sala determinar si la sentencia del 16 de junio de 2011 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado constituye un título ejecutivo que permita proferir un mandamiento de pago.

2. Análisis del caso 2.1. El artículo 422 del CGP establece que el título ejecutivo debe (i) estar contenido en un documento, (ii) el cual debe provenir del deudor o su causante o constituir plena prueba en su contra y (iii) contener una obligación expresa, clara y exigible2.

Constituyen título ejecutivo, las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, mediante las cuales se condene a una entidad pública al pago de sumas dinerarias.3 2.2. En el caso bajo examen, la sociedad Novakem SA señala que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca desconoció el principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, incurrió en un exceso ritual manifiesto y vulneró el derecho al debido proceso al considerar que la sentencia no es un título ejecutivo puesto que, aunque expresamente no ordenó el pago de intereses por la devolución del saldo a favor, el reconocimiento de intereses es de origen legal y la

obligación de la devolución del saldo a favor deriva de la firmeza de las declaraciones privadas ordenada en la providencia cuya ejecución se pretende. En el expediente consta que la sentencia del 16 de junio de 20114, cuya ejecución se pretende, resolvió lo siguiente: “1. REVÓCASE la sentencia del 5 de agosto de 2009, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección ‘B’. En su lugar,

2. DECLÁRASE la nulidad de la Liquidación Oficial de Revisión No. 300642008000067 del 2 de abril de 2008, proferida por División de Liquidación de la Administración Especial de Impuestos de las Personas Jurídicas de Bogotá. 2 “ARTÍCULO 422. TÍTULO EJECUTIVO. Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial, o de las providencias que en procesos de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia, y los demás documentos que señale la ley. La confesión hecha en el curso de un proceso no constituye título ejecutivo, pero sí la que conste en el interrogatorio previsto en el artículo 184”. 3 C.F ART. 297 CPACA 4 Sentencia del 16 de junio de 2011 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado. Radicado: 25000 23 27 000 2008 00186 01 (17922). Actor: Novakem SA. Consejero Ponente: William Giraldo Giraldo.

3. A título de restablecimiento del derecho declárese en firme la declaración del impuesto sobre las ventas presentada por Novakem S.A., correspondiente al quinto bimestre del año gravable 2006”5.

Como puede observarse, la sentencia únicamente resolvió sobre la legalidad de la liquidación oficial proferida en el proceso de fiscalización y, como lo indicó el Tribunal, nada ordenó en cuento a la solicitud de devolución del saldo a favor al considerar expresamente lo siguiente: “(…) respecto a la pretensión de la actora consistente en que se ordene la devolución del saldo a favor, no se accederá, como lo señaló el a quo, por cuanto dicho restablecimiento no corresponde a la actuación demandada. Es un aspecto referido al proceso de devolución que ya existe y fue suspendido por la Administración mediante Auto No. 42 del 23 de febrero de 2007; así la competencia es de la DIAN para reanudarlo, con fundamento en la presente decisión”6. Así, aunque la declaración de nulidad de la liquidación oficial incida en el procedimiento de devolución, lo cierto es que la sentencia del 16 de junio de 2011 no es un título ejecutivo que habilite el mandamiento de pago de intereses por el retardo en la devolución del saldo a favor porque no realizó ningún pronunciamiento directo, expreso y concreto frente a la obligación de reintegro. En éste orden de ideas, el Tribunal no vulneró ningún derecho o principio constitucional con su decisión, puesto que no realizó un examen irreflexivo del cumplimiento de requisitos formales, sino que al no existir una obligación clara y expresa a cargo de la entidad demandada, no es procedente la ejecución por imposibilidad fáctica y jurídica.

2.3. De otro lado, la sociedad demandante afirma que la decisión del Tribunal omitió el análisis probatorio puesto que desconoce que la sentencia que anexa demuestra el cumplimiento de los requisitos para proferir un mandamiento de pago. Sin embargo, ello no resulta acertado en la medida que, como fue transcrito anteriormente, la sentencia expresamente indica que será negada la pretensión de devolución del saldo a favor porque, por un lado, el objeto del proceso sólo está 5 Folio 332 del expediente. 6 Folio 331 del expediente. circunscrito al proceso de determinación y, por el otro, existe un procedimiento administrativo pendiente de resolver sobre ese asunto; hecho que fue expuesto expresamente por el Tribunal en la providencia impugnada7. En consecuencia, el juez colegiado de primera instancia tampoco desconoció las pruebas obrantes en el expediente sino que, por el contrario, con su debido análisis determinó que la sentencia del 16 de junio de 2011 no es un título ejecutivo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, RESUELVE CONFIRMAR el auto interlocutorio proferido el 18 de noviembre de 2016 por la Subsección B de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Cópiese, notifíquese y devuélvase al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.

STELLA JEANNETTE CARVAJAL MILTON CHAVES GARCÍA

BASTO Presidenta de la Sección JULIO ROBERTO PIZA JORGE OCTAVIO RAMÍREZ 7 Folio 90 a 91 del expediente.

RODRÍGUEZ RAMÍREZ