CE-SECCION CUARTA-25000-23-27-000-2011-00189-01(21836)-2018

IMPEDIMENTO DE CONSEJERO DE ESTADO POR HABER CONOCIDO EN INSTANCIA ANTERIOR – Configuración. Al haber dictado de la sentencia de primera instancia La Consejera de Estado doctora Stella Jeannette Carvajal Basto, manifestó su impedimento para conocer de este asunto, por encontrarse incursa en la causal prevista en el numeral 2 del artículo 141 del CGP, porque conoció en primera instancia del proceso de la referencia. En consecuencia, solicitó que se acepte el impedimento y que se le separe del conocimiento del mismo. Teniendo en cuenta las razones que fundamentan el citado impedimento y con fundamento en el numeral 2 del artículo 141 del CGP, aplicable por remisión expresa del artículo 160 del CCA la Sala, integrada por tres Consejeros de Estado, quienes conforman el quórum decisorio, encuentra fundada la solicitud de impedimento, motivo por el cual, la acepta y, en consecuencia, se le separa del conocimiento del presente proceso.

FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 (CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO) – ARTÍCULO 141 NUMERAL 2 / DECRETO 01 DE 1984 (CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO) – ARTÍCULO 160 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 131

NUMERAL 3

PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA – Reiteración de jurisprudencia. Noción. Es competencia de los concejos municipales y distritales en sus respectivos territorios / PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA – Alcance del artículo 73 de la Ley 388 de 1997 / PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA EN EL MUNICIPIO DE

TOCANCIPÁ – Regulación. Con el Acuerdo 014 de 2001 el Concejo Municipal autorizó la aplicación de la participación en plusvalía en ese territorio / PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL POT – Alcance. De establecer la participación en plusvalía, no es necesario expedir un acuerdo autorizando nuevamente su implementación / LIQUIDACIÓN DEL EFECTO PLUSVALÍA – Alcance. Lo puede efectuar el Alcalde Municipal, siempre que el tributo ya esté autorizado en el municipio / CARGOS DE ILEGALIDAD PLANTEADOS EN LA DEMANDA Y NO RESUELTOS EN SENTENCIA FAVORABLE DE PRIMERA INSTANCIA – Alcance. Se deben resolver en segunda instancia, para proteger el derecho de defensa y debido proceso, al no estar la parte actora legitimada para apelar 2.1 El artículo 73 de la Ley 388 de 1997 define la plusvalía y, en su parágrafo dispone que “[l]os concejos municipales y distritales establecerán mediante acuerdos de carácter general, las normas para la aplicación de la participación en la plusvalía en sus respectivos territorios”. Esta norma se refiere a la competencia que tienen las corporaciones locales, de representación popular, en materia tributaria. Conforme con la misma, los concejos municipales o distritales están facultados para establecer la participación en la plusvalía en sus respectivos territorios y, para tal fin, es necesario que se expida un acuerdo de carácter general que así lo disponga. 2.2 En el caso concreto, está probado que mediante la sentencia de 10 de octubre de 2014, proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión Oral de Zipaquirá, que se encuentra en firme, se

negó la pretensión de nulidad de los artículos 314 a 319 del Decreto 111 de 2008, porque el juez de instancia advirtió que la adición de las normas relacionadas con la plusvalía “a la letra son las mismas que se encuentran previstas en el Acuerdo No. 014 de 2001 y en el Decreto 080 de 2007”, lo que significa que mediante dicho decreto, se actualizó el Estatuto de Rentas del Municipio de Tocancipá. En otras palabras, con la expedición del Acuerdo 014 de 2001, el Concejo Municipal de Tocancipá autorizó la aplicación de la participación en plusvalía en ese territorio. 2.3 Aunque es cierto, como lo advirtió el Tribunal, que en el parágrafo del artículo 212 del Acuerdo 09 de 2010, por el que se revisó y ajustó el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Tocancipá, se dispuso que “[e]l Concejo municipal establecerá mediante Acuerdo de carácter general las normas de aplicación de la participación en la plusvalía en su respectivo territorio (art. 73, Ley 388 de 1997”, esta norma no tiene el alcance que se le otorgó en la sentencia apelada, porque se repite, en ese municipio la participación en plusvalía está establecida desde la expedición del Acuerdo 014 de 2001. De esta manera, si el Concejo Municipal de Tocancipá ya había hecho uso de la facultad impositiva en materia de participación en plusvalía, no era necesario que con ocasión de la revisión y ajuste del POT se volviera a expedir un acuerdo

autorizando nuevamente su implementación. 2.4 Refuerza lo anterior, el hecho que en el Acuerdo 09 de 2010 se hizo referencia a la plusvalía, como instrumento de financiación del POT, advirtiendo la Sala que la previsión del artículo 212 de dicho acuerdo –invocado por el a quo-, corresponde a la transcripción del artículo 73 de la Ley 388 de 1997, norma que sirvió de sustento para que se expidiera el Acuerdo 014 de 2001, compilado en el Decreto 080 de 2007 –Estatuto de Rentas-, que posteriormente se “ajustó” con el Decreto 111 de 2008, este último, citado como fundamento del acto impugnado. 2.5 Por lo anterior, se concluye que una vez establecida la plusvalía en el Municipio de Tocancipá con el Acuerdo 014 de 2001, no era necesario que, en cumplimiento de lo previsto en el artículo 212 del Acuerdo 09 de 2010, se volviera a autorizar su aplicación en ese territorio. 2.6 En este orden de ideas, conforme con lo previsto en el artículo 81 de la Ley 388 de 1997, el Alcalde del Municipio de Tocancipá tenía competencia para expedir el Decreto 080 de 2010, por el que se liquidó el efecto plusvalía, porque este tributo ya estaba autorizado en ese municipio, razón por la cual, la sentencia de primera instancia se debe revocar. No obstante lo anterior, como el Tribunal no resolvió los demás cargos de ilegalidad planteados en la demanda, es del caso, en esta instancia, referirse a los mismos, para proteger el derecho a la defensa y al debido

proceso de la parte actora, que no estaba legitimada para apelar, toda vez que la sentencia le era favorable (art. 320 CGP).

FUENTE FORMAL: LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 73 / LEY 9 DE 1989 / LEY 2

DE 1991 / DECRETO 111 DE 2008 (MUNICIPIO DE TOCANCIPÁ) – ARTÍCULO 314 A 319 / ACUERDO 014 DE 2001 / DECRETO 080 DE 2007 / ACUERDO 09

DE 2010 / LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 81 / LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO

320

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la procedibilidad de resolver los cargos de ilegalidad planteados en la demanda y no resueltos en sentencia favorable de primera instancia se citan las sentencias del Consejo de Estado, Sección Cuarta, de 12 de diciembre de 2014, Exp. 13001-23-31-000-2009-00446-01(19121); de 15 de junio de 2016, Exp. 25000-23-37-000-2012-00409-01(20873); de 15 de septiembre de 2016, Exp. 0800123-33-000-2012-00114-01(20555); de 23 de noviembre de 2017, Exp. 25000-23-27000-2011-00273-01(20596); de 24 de noviembre de 2017, Exp. 25000-23-37-0002012-00019-01(20700), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez VALORIZACIÓN Y PLUSVALÍA – Noción. Independencia de estos tributos /

PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA – Alcance. Es independiente de otros gravámenes que se impongan a la propiedad inmueble y específicamente de la contribución de valorización por la realización de obras públicas / PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA POR EJECUCIÓN DE OBRAS PÚBLICAS – Presupuestos / MAYOR VALOR DE PREDIO – Alcance. Su financiación se puede efectuar por vía de la contribución de valorización y solo derramada dicha contribución, se puede acudir al efecto plusvalía / CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN – Alcance. Excluye el efecto plusvalía, porque hay identidad, total o parcial en la causa de la obligación tributaria / IDENTIDAD EN EL HECHO GENERADOR DE LA PARTICIPACIÓN DE LA PLUSVALÍA CON LA CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN – No configuración. Pues se demostró en el caso, que el hecho imponible de ambas es diferente 3.1 El artículo 86 de la Ley 388 de 1997 prevé que la “participación en plusvalía es independiente de otros gravámenes que se impongan a la propiedad inmueble y específicamente de la contribución de valorización que llegue a causarse por la realización de obras públicas”. Lo anterior, no presenta lugar a dudas cuando el hecho generador de la plusvalía es (i) la incorporación de suelo rural a suelo de expansión urbana o la consideración de parte del suelo rural como suburbano, (ii) el establecimiento o modificación del régimen o la zonificación de usos del suelo o (iii) la autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en edificación, bien

sea elevando el índice de ocupación o el índice de construcción, o ambos a la vez (art. 74 L. 388/97). Sin embargo, una situación especial se presenta con lo descrito en el artículo 87 de la Ley 388 de 1997: Artículo 87. Participación en plusvalía por ejecución de obras públicas. Cuando se ejecuten obras públicas previstas en el plan de ordenamiento territorial o en los planes parciales o en los instrumentos que los desarrollen, y no se haya utilizado para su financiación la contribución de valorización, las correspondientes autoridades distritales, municipales o metropolitanas ejecutoras, podrán determinar el mayor valor adquirido por los predios en razón de tales obras, y liquidar la participación que corresponde al respectivo municipio, distrito o área metropolitana, conforme a las siguientes reglas: (…)”. De acuerdo con esta norma, puede decirse que, cuando el “mayor valor” del predio, se origine en la ejecución de obras públicas dispuestas por los instrumentos de ordenación del territorio, lo indicado es su financiación por vía de la contribución de valorización. Solo, si no se derrama dicha contribución, puede acudirse al efecto plusvalía como mecanismo que retribuya ese mayor valor, lo que significa que la una -la contribuciónexcluye al otro -el efecto plusvalía-, porque hay identidad, total o parcial en la causa de la obligación tributaria. 3.2 En el caso concreto está probado que el hecho generador de la participación en plusvalía que se discute, corresponde a la “consideración de parte del suelo rural como suburbano” al cambio de rural industrial a suburbano

industrial. En tanto que, la contribución de valorización, conforme con las resoluciones nros. 000132 y 00038, ambas de 24 de mayo de 2010, expedidas por el Gerente Financiero de Tocancipá, constituye un instrumento de financiación de la ejecución de varias obras públicas. Es decir, no existe identidad en el hecho generador de la participación de la plusvalía con la contribución de valorización, razón por la cual, este cargo de ilegalidad no prospera.

FUENTE FORMAL: LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 86 / LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 74 / DECRETO 1599 DE 1998 – ARTÍCULO 2

PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA EN EL MUNICIPIO DE TOCANCIPÁ – Regulación del suelo / PLANES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN EL MUNICIPIO DE TOCANCIPÁ – Desarrollo normativo para la clasificación del uso del suelo. Alcance de la conformación del suelo rural y suburbano / HECHO GENERADOR Y CÁLCULO DEL EFECTO PLUSVALÍA – Municipio de Tocancipá. Consideración de parte del suelo rural como suburbano (rural industrial a suburbano industrial) / ACUERDO 09 DE 2010 DEL MUNICIPIO DE TOCANCIPÁ – Alcance. Con su expedición se configuró el primero hecho generador de la participación en plusvalía, previsto en el artículo 74 de la Ley 388 de 1997 / DESARROLLO DE ACTIVIDADES INDUSTRIALES DEL AREA RURAL NO SUBURBANA AL AREA RURAL SUBURBANA EN EL MUNICIPIO DE TOCANCIPÁ – Alcance. No excluye la configuración del hecho generador

de la plusvalía / ACUERDO 09 DE 2010 DEL MUNICIPIO DE TOCANCIPÁ – Alcance. Permite una actividad industrial diferente a la que estaba prevista en el Acuerdo 11 de 2005 4.1 Para el Municipio de Tocancipá, los predios de propiedad de la demandante, ubicados en su jurisdicción y denominados San Antonio y San Luis, se beneficiaron con el efecto plusvalía por el cambio del uso del suelo de rural industrial a suburbano industrial, en tanto que, para la parte actora, al conservarse la misma actividad, la industrial, el cambio de clasificación de rural a rural suburbana no le reportó beneficio a los terrenos. 4.2 Respecto de la clasificación del suelo en el municipio de Tocancipá, se advierte que el artículo 52 del Acuerdo 011 de 2005, por el que se adoptó el POT, disponía que el suelo en ese territorio se clasificaba en urbano y rural, en tanto que, en el artículo 10 del Acuerdo 09 de 2010, por el que se revisó y ajustó el POT, se clasificó en suelo en urbano, rural, de expansión urbana, rural, suburbano y de protección. En vigencia del Acuerdo 11 de 2005, el suelo rural estaba “[c]onformado por los terrenos no aptos para el uso urbano, por razones de oportunidad o por su destinación a usos agrícolas, ganaderos, forestales de explotación de recursos naturales y actividades análogas. Pertenecen a esta categoría los Centros Poblados Rurales”. Con el Acuerdo 09 de 2010, se previó que el suelo rural está “[c]onformado por los terrenos no aptos para el uso

urbano, por razones de oportunidad, o por su destinación a usos agrícolas, ganaderos, forestales de explotación de recursos naturales y actividades análogas. Pertenecen a esta categoría los Centros Poblador Rurales, las áreas agropecuarias de las Veredas Canavita, El Porvenir, Esmeralda, La Fuente, Tibitó y Verganzo”. A diferencia del suelo suburbano que “[c]orresponde a las áreas ubicadas dentro del suelo rural, en la que se mezclan los usos del suelo y las formas de vida del campo y la ciudad, diferentes a las clasificadas como áreas de expansión urbana, que pueden ser objeto de desarrollo con restricciones de uso, de intensidad y de densidad, garantizando el autoabastecimiento en servicios públicos domiciliarios, de conformidad con lo establecido en la Ley 99 de 1993 y en la Ley 142 de 1994”. En este mismo acuerdo se dispuso que “[c]on e fin de Ajustar (sic) la clasificación del suelo del municipio de Tocancipá a las disposiciones establecidas en el Decreto 3600 de 2007 y 4066 de 2008 y acogiendo las determinantes ambientales del Acuerdo 16 de 1998 de la CAR, hacen parte del suelo suburbano las áreas de actividad industrial”. Decreto aquel, el 3600 de 2007, que prohibía a los municipios ampliar las áreas de actividad industrial u otras áreas destinadas a usos industriales, independientemente de la denominación que adoptaran en los suelos rurales no suburbanos ni crear áreas nuevas, salvo que se tratara de áreas destinadas a la explotación de recursos naturales o al desarrollo aislado de usos

agroindustriales, ecoturísticos, etnoturísticos, agroturísticos, acuaturísticos y demás actividades análogas que sean compatibles con la vocación agrícola, pecuaria y forestal del suelo rural. 4.3 Conforme con lo anterior, es claro que con la expedición del Acuerdo 09 de 2010 se configuró el primer hecho generador de la participación en plusvalía, previsto en el artículo 74 de la Ley 388 de 1997, esto es, la “consideración de parte del suelo rural como suburbano”, porque la zona en donde están ubicados los bienes inmuebles de propiedad de la demandante (Vereda Canavita), según lo expuesto por el municipio demandado y como consta en el estudio hecho por la Compañía de Desarrollo Territorial CIDETER LTDA., pasó de ser suelo rural (Acuerdo 11 de 2005) a suelo suburbano (Acuerdo 9 de 2010), cuestión que no fue discutida por la parte actora. 4.4 Ahora bien, el hecho que la actividad industrial se permitiera en el área rural no suburbana (en vigencia del Acuerdo 11 de 2005) y que posteriormente se admitiera en el área rural suburbana (acuerdo 9 de 2010), no excluye la configuración del hecho generador de la plusvalía, porque de la comparación de los usos en el área de actividad industrial, antes y después de que se revisara y ajustara el POT del Municipio de Tocancipá, surgen diferencias significativas. En efecto, se observa que en vigencia del Acuerdo 11 de 2005 (art. 169), en el suelo rural del Municipio de Tocancipá se permitían los siguientes usos: (i) principal: industrias con procesos en seco que no

generan impacto ambiental y sanitario sobre los recursos naturales y en el área de influencia, (ii) compatibles: industrias y actividades que generan mediano impacto ambiental y sanitario sobre los recursos naturales y en el área de influencia y (iii) condicionados: industrias y actividades que generan impactos ambientales que puedan ser controlados y mitigados, actividades recreativas regionales, terminales de carga y plataformas logísticas. Estaban prohibidos los usos de vivienda, suburbanos, parcelaciones rurales y centros vacacionales. En tanto que, con el Acuerdo 9 de 2010 (art. 183), en el suelo suburbano del mismo municipio, se permitían los siguientes usos: (i) principal: industria grupo II y grupo III, (ii) compatibles: comercio y servicios grupo II y grupo III, centros de eventos regionales y locales, (iii) condicionados: infraestructura de servicios públicos, centros de eventos regionales y locales. Están prohibidos los usos de vivienda, suburbanos, parcelaciones rurales, porcicultura, avícolas, cultivos bajo invernadero. De lo anterior, es claro que en el suelo suburbano, con el Acuerdo 09 de 2010, se permite una actividad industrial diferente a la que estaba prevista en el Acuerdo 11 de 2005 para el suelo rural, porque corresponde a industria liviana a mediana y mediana a pesada, que genera impacto ambiental y urbanístico en su área de influencia. También se permiten usos compatibles y condicionados diferentes a los autorizados en el área rural. Refuerza lo anterior, que las áreas suburbanas pueden ser objeto de desarrollo con algunas restricciones de uso, de intensidad y de densidad, como lo prevé el artículo 10 del Acuerdo 9 de 2010 y se expuso en el

numeral 4.2 de esta providencia, pero que indiscutiblemente le reporta un beneficio al terreno, en comparación con lo permitido en el área rural. En consecuencia, este argumento no tiene la fuerza suficiente para anular los actos demandados.

FUENTE FORMAL: ACUERDO 011 DE 2005 (MUNICIPIO DE TOCANCIPÁ) – ARTÍCULO 52 / ACUERDO 09 DE 2010 – ARTÍCULO 10 / LEY 99 DE 1993 / LEY 142 DE 1994 / DECRETO 3600 DE 2007 / DECRETO 4066 DE 2008 / LEY 388

DE 1997 – ARTÍCULO 74

ESTIMACIÓN DEL EFECTO PLUSVALÍA ANTES Y DESPUÉS DE LA ACCIÓN

URBANÍSTICA – Alcance / CONFORMACIÓN DEL SUELO RURAL EN EL

MUNICIPIO DE TOCANCIPÁ – Noción / ZONAS ESPECÍFICAS PARA EL DESARROLLO AGROINDUSTRIAL EN EL MUNICIPIO DE TOCANCIPÁ – Alcance. Lo es el área de actividad industrial Canavita y el área de actividad industrial Tibitóc / ÁREA SUBURBANA INDUSTRIAL VEREDA CANAVITA DEL MUNICIPIO DE TOCANCIPÁ – Noción. Las áreas agropecuarias corresponden al área rural, en tanto que, las comprendidas en el artículo 15 del Acuerdo 09 de 2010, se consideran suburbanas industrial / CÁLCULO DEL EFECTO PLUSVALÍA RESULTADO DEL CAMBIO DE SUELO – Alcance. Difiere del hecho generador de consideración de parte del suelo rural como suburbano, que tiene un procedimiento especial / DICTAMEN PERICIAL RENDIDO SOBRE

PROCEDIMIENTO LEGAL EQUIVOCADO – Efectos. Conduce a que no se tengan en cuenta las conclusiones expuestas por el Auxiliar de la Justicia / / CLASIFICACIÓN DE PARTE DEL SUELO RURAL COMO SUBURBANO – Efectos. Da lugar a que la plusvalía se estime de acuerdo con el precio comercial / DETERMINACIÓN DEL VALOR COMERCIAL DE BIEN INMUEBLE MEDIANTE DICTAMEN PERICIAL – Reglas En consecuencia, este argumento no tiene la fuerza suficiente para anular los actos demandados. 4.5 Otro es el tema de la estimación del efecto plusvalía: la tasación del precio comercial del terreno, antes y después de la acción urbanística, aspecto que cuestiona la parte actora, porque consideró que este no se ajusta a la realidad. 4.6 Por lo tanto, le corresponde a la Sala analizar los medios de prueba que obran en el expediente, con los que la demandante pretende desvirtuar el cálculo del efecto plusvalía realizado por el Municipio de Tocancipá. 4.7 Para el efecto, se observa que con la demanda se solicitó la práctica de un dictamen pericial, del que es importante analizar varios aspectos: 4.7.1 Comienza el Auxiliar de la Justicia afirmando que “[d]e acuerdo al numeral 3 del artículo 10 del Capítulo 2 del Acuerdo 09 de 2010, denominado: DE LA CLASIFICACIÓN DEL SUELO EN EL TERRITORIO MUNICIPAL” al predio le corresponde tratamiento de SUELO RURAL por estar señaladas explícitamente en esta clasificación las áreas agropecuarias de las veredas Canavita, (…). A su vez el Artículo 13 definió el

perímetro del suelo rural en el plano CR-01, Áreas de Actividad Rural”. 4.7.1.1 Al respecto, se advierte que es cierto que en el numeral 3 del artículo 10 del Acuerdo 09 de 2010 se previó que el suelo rural del Municipio de Tocancipá está “[c]onformado por los terrenos no aptos para el uso urbano, por razones de oportunidad, o por su destinación a usos agrícolas, ganaderos, forestales de explotación de recursos naturales y actividades análogas. Pertenecen a esta categoría los Centros Poblados Rurales, las áreas agropecuarias de las Veredas Canavita, El Porvenir, Esmeralda, La Fuente, Tibitó y Verganzo” (Negrilla de la Sala), vereda en la que están ubicados los predios que interesan en este proceso. Sin embargo, la perito no tuvo en cuenta que en el artículo 177 del citado acuerdo se prevé que en ese municipio se determinan dos zonas específicas para el desarrollo agroindustrial, el área de actividad industrial Canavita y el área de actividad industrial Tibitóc. Y que en el literal c) del artículo 15 del mismo acuerdo se indicaron las “COORDENADAS ÁREA SUBURBANA INDUSTRIAL VEREDA CANAVITA”. 4.7.1.2 Es decir, en la Vereda Canavita, las áreas agropecuarias corresponden al área rural, en tanto que, las comprendidas en la delimitación del artículo 15 del Acuerdo 09 de 2010, se consideran suburbanas – industrial. 4.7.1.3 La Sala no tiene elementos de juicio para establecer la zona en la que se

encuentran los predios de la parte demandante. Pero, lo cierto es que ese aspecto no es objeto de discusión -la localización del inmueble-, porque en la demanda no se cuestionó lo afirmado por el municipio demandado, en el sentido que los predios en cuestión están ubicados en el perímetro suburbano industrial. Tampoco se probó su ubicación en el área agropecuaria, que no se debe confundir con la destinación que se le esté dando al predio, motivo por el cual, esta afirmación del Auxiliar de la Justicia no será tenida en cuenta, porque no es lo suficientemente clara y completa. 4.7.2 Por otra parte, para establecer el efecto plusvalía en los lotes San Luis y San Antonio de la Vereda Canavita del Municipio de Tocancipá, la Auxiliar de la Justicia tuvo en cuenta el procedimiento previsto en los artículos 76 de la Ley 388 de 1997 y 26 de la Resolución 620 de 2008 de la IGAC, que se refieren al cálculo del efecto plusvalía resultado del cambio del suelo, hecho generador que es diferente de la “consideración de parte del suelo rural como suburbano”, que tiene un procedimiento especial, establecido en los artículos 75 de la Ley 388 de 1997 y 25 de la Resolución 620 de 2008 del IGAC. 4.7.2.1 Esta circunstancia, necesariamente conduce a que no se tengan en cuenta las conclusiones expuestas por la Auxiliar de la Justicia, porque aunque las normas en cita tienen cierta semejanza en su redacción, presentan diferencias que no puede desconocer la Sala. 4.7.2.2 En efecto, el artículo 75 de la Ley 388 de 1997 prevé que en el evento de clasificación

de parte del suelo rural como suburbano, el efecto plusvalía se estimará de acuerdo con el precio comercial que se establezca siguiendo el procedimiento previsto en dicha norma, antes y después de la acción urbanística generadora de la plusvalía, respecto de los terrenos comprendidos en las correspondientes zonas o subzonas, con características similares de zonificación, uso, intensidad de uso y localización. 4.7.2.3 La Sala advierte que en el numeral 2 del Capítulo 7 del Acuerdo 09 de 2010, se previeron las normas urbanísticas generales en el suelo rural suburbano, como tipo de edificación, área mínima de lote, frente mínimo de lote, índice de ocupación índice de construcción, retroceso, aislamiento literal, posterior y contra vías, y número de pisos, según se trate de industrial individual, industrial comercial y comercio y servicios. Además, se previeron las condiciones generales de las normas urbanísticas complementarias como la reforestación, zona de descargue y cerramientos, así como los condicionamientos de uso. De igual manera, se realizó la clasificación industrial en ese municipio, concretamente, para el sector industrial Canavita Norte, se acepta la industria de alimentos e industria de madera y sus derivados y para Canavita Sur se admite la industria de cosméticos, derivados del papel, textiles, industria química, materiales de construcción y metalmecánica. 4.7.2.4 Teniendo en cuenta lo anterior, aunque en el dictamen pericial decretado y practicado en el curso de la primera instancia, la perito utilizó para el avalúo el método de mercado, como lo dispone el artículo 25 de la resolución nro. 620 de

2008 del IGAC, y realizó para el efecto el estudio de catorce (14) predios que se encuentran ubicados en la Vereda Canavita del Municipio de Tocancipá, relacionados en el cuadro nro. 1 del dictamen pericial, omitió especificar si en el trabajo realizado tuvo en cuenta características similares de zonificación, uso, intensidad de uso y localización, respecto de los predios en cuestión, porque, se limitó a afirmar que “todos ellos tienen características afines y similares con los predios objeto de avalúos”, sin hacer mayor precisión al respecto. 4.7.2.5 Para la Sala, con el fin de establecer el valor comercial “real”, no bastaba con que los terrenos analizados por la perito estuvieran ubicados en la Vereda Canavita, porque como se expuso con anterioridad, en esta zona se encuentra tanto suelo rural como suburbano, además, en el caso del suelo suburbano, se permiten varios tipos de industria, dependiendo de la ubicación del terreno, variables que necesariamente se debían tener en cuenta para que los resultados del estudio le permitieran a la Sala tener certeza respecto de la confiabilidad del cálculo realizado por la perito. 4.7.2.6 Adicional, tampoco se observa que con la prueba pericial se haya refutado el estudio de mercado hecho por CIDETER LTDA., que sirvió de fundamento para la determinación del efecto plusvalía en el Municipio de Tocancipá – Acuerdo 09 de 2010-, en el suelo suburbano industrial. 4.8 Recuérdese que el Juez, al valorar el dictamen pericial, debe ponderar, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, la

solidez, claridad, exhaustividad, precisión y calidad de los fundamentos del estudio, amén de la idoneidad del perito, sus conocimientos , experiencia, imparcialidad y la pauta dispuesta en los artículos 219 del CPACA y 235 del CGP: tomar en consideración en el dictamen, ”tanto lo que pueda favorecer como lo que sea susceptible de causar perjuicio a cualquiera de las partes”. 4.9 Por todo lo anterior, se revoca la sentencia apelada y, en su lugar, se negarán las pretensiones de la demanda.

FUENTE FORMAL: ACUERDO 09 DE 2010 (MUNICIPIO DE TOCANCIPÁ) – ARTÍCULO 10 NUMERAL 3 / ACUERDO 09 DE 2010 – ARTÍCULO 177 / LEY 388

DE 1997 – ARTÍCULO 76 / RESOLUCIÓN 620 DE 2008 (INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTÍN CODAZZI) – ARTÍCULO 25 / RESOLUCIÓN 620 DE 2008 – ARTÍCULO 25 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 219 / LEY 1564 DE 2012

(CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO) – ARTÍCULO 235

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Bogotá D.C., mayo tres (3) de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 25000-23-27-000-2011-00189-01(21836)

Actor: MARIANE BANZIGER DE MUNGER

Demandado: MUNICIPIO DE TOCANCIPÁ FALLO Conoce la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de veintisiete (27) de marzo de dos mil quince (2015), proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera Subsección “C” de Descongestión, que en su parte resolutiva dispuso lo siguiente: PRIMERO.- DECLÁRESE la nulidad parcial del Decreto 080 de 2010, en cuanto a la liquidación y monto de la participación en plusvalía para los predios objeto de la demanda, esto es San Luis y San Antonio del Municipio de Tocancipá.

SEGUNDO.- ORDENASE el restablecimiento del derecho, en el sentido de declarar que los predios San Antonio y San Luis, identificados con folios de matrículas inmobiliarias Nos. 176-39220 y 176-39199 y cédulas catastrales Nos. 00-00-0006-0009-000 y 00-00-0006-0007-000, respectivamente, no están obligados a pagar valores por el concepto de plusvalía. TERCERO.- NIÉGUENSE las pretensiones de la parte demandante. CUARTO.- DEVUÉLVASE a la parte demandante el remanente de los gastos procesales, si hubiese lugar a ello. QUINTO.- ABSTENERSE de condenar en costas. SEXTO.- Ejecutoriada esta providencia, ARCHÍVESE el expediente, previas las constancias secretariales de rigor.

I. ANTECEDENTES

1. Los hechos Mediante el Decreto 080 de 10 de diciembre de 2010, proferido por la Alcaldía

Municipal de Tocancipá, se determinó el efecto de la plusvalía y el valor de la contribución por plusvalía, por metro cuadrado de terreno, entre otros, para los predios de propiedad de la demandante, por cambio de uso del suelo de rural industrial a suburbano industrial. La discusión entre las partes surge en torno a la competencia del Alcalde Municipal para establecer el efecto plusvalía y la participación en plusvalía en esa jurisdicción, porque, para la parte actora, no se cuenta con un acuerdo municipal que se refiera a dicho tributo, que establezca sus elementos y que autorice su cobro. En tanto que, para el municipio demandado, el tributo está regulado desde antes de que se expidiera el POT –Acuerdo 09 de 2010-, tal como se observa en el Estatuto de Rentas Municipal. También existe discrepancia entre las partes respecto a la posibilidad de que se cobre de manera simultánea la contribución por valorización y la participación por plusvalía con ocasió