CE-SECCION CUARTA-25000-23-27-000-2011-00252-01(19526)-2015

PARTICIPACIÓN EN LA PLUSVALÍA – Noción / PARTICIPACIÓN EN LA PLUSVALÍA – Regulación / PARTICIPACIÓN EN LA PLUSVALÍA – Hecho generador. Requisitos. Reiteración de jurisprudencia / PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN EL DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ – Regulación / PARTICIPACIÓN EN LA PLUSVALÍA EN BOGOTÁ – Hecho generador. Se origina en el momento en que se profiere la autorización específica para el aprovechamiento del beneficio urbanístico / PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD TRIBUTARIA – Definición y alcance / LICENCIA DE CONSTRUCCIÓN CONSTITUYE LA AUTORIZACIÓN ESPECÍFICA – Configuración / PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD TRIBUTARIA – No se vulnera La plusvalía consiste en el incremento del valor de los inmuebles por causa de decisiones o acciones urbanísticas del orden territorial, del cual por mandato del artículo 82 constitucional, tienen derecho a participar las entidades públicas. Esta norma busca que los beneficios obtenidos por la acción urbanística no sean sólo de los propietarios de bienes inmuebles, sino que del mismo participe la ciudadanía, en la medida en que los ingresos conseguidos por la participación en la plusvalía se destinen al mejoramiento urbano del municipio o distrito. 2.2. En desarrollo de lo anterior, la Ley 388 de 1997 reguló la participación en la plusvalía y, los elementos de esa obligación tributaria, entre ellos, el hecho generador (…) 2.2.1. De acuerdo con esta normativa, para que se produzca el hecho generador se requiere de: i) un acto administrativo que ordene una de las acciones

urbanísticas contempladas en los numerales 1, 2 y 3 (POT y las normas que lo adoptan), y ii) una autorización específica del aprovechamiento del uso del suelo o del área de edificación dispuesto en el POT y en los instrumentos que lo desarrollan. 2.2.2. Pero el nacimiento de la obligación tributaria se concreta con la decisión de la Administración de autorizar a determinado predio el aprovechamiento del beneficio urbanístico contemplado en el POT y las normas que lo instrumentan. 2.2.3. En efecto, cuando la norma hace referencia a una “autorización específica” debe entenderse que el acto debe facultar para algo determinado, particular, concreto, delimitado y definido. Esa clase de autorización no es solo la contemplada en el POT y las normas que lo adoptan puesto que esos actos administrativos establecen de manera general las zonas o subzonas que se beneficiarán con la acción urbanística, sino un acto subjetivo que plasme la autorización al particular para los efectos urbanísticos dichos. 2.2.4. De esta forma, puede decirse que en la determinación normativa del supuesto de hecho de la participación en la plusvalía se estableció “la autorización específica” como una referencia temporal que permite determinar el momento en que se perfecciona el hecho que da lugar al nacimiento de la obligación tributaria. 2.3. Lo anterior se ratifica en el artículo 83 de la misma ley, en el que se distinguen los eventos en que se debe exigir la participación de la plusvalía (…) 2.5. En Bogotá D.C., mediante el Decreto 619 del 28 de julio de 2000 se adoptó el Plan de

Ordenamiento Territorial –POTy, mediante el Decreto 075 del 20 de marzo de 2003, se desarrolló parcialmente el POT sobre las unidades de planeamiento zonal el Refugio /Chicó Lago ubicadas en la localidad de Chapinero. .6. Posteriormente, mediante el Acuerdo 118 del 30 de diciembre de 2003, el Distrito Capital adoptó el tributo y estableció las normas para su aplicación en esa jurisdicción. En el artículo 3º estableció que el hecho generador de la participación en la plusvalía lo constituía las autorizaciones específicas ya sea para destinar el inmueble a un uso más rentable, o bien a incrementar el aprovechamiento del suelo permitiendo una mayor área edificada, de acuerdo con lo que se estatuya formalmente en el Plan de Ordenamiento Territorial o en los instrumentos que lo desarrollen en los siguientes casos: i. El establecimiento o modificación del régimen o la zonificación de usos del suelo. ii. La autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en edificación, bien sea elevando el índice de ocupación o el índice de construcción, o ambos a la vez. 2.7. Como se observa, en el Distrito Capital, en concordancia con lo dispuesto en la Ley 388 de 1997, se estableció que el hecho generador del tributo se configura con la autorización específica del aprovechamiento del uso del suelo o del área de edificación a determinado inmueble contemplado en el POT y las normas que los instrumentan en esa jurisdicción. (…) 3.1. El artículo 363 de la Constitución Política consagra el

principio de la irretroactividad tributaria como una regla que prohíbe que las leyes tributarias se apliquen a hechos generadores acaecidos con anterioridad a su vigencia. 3.2. Sobre el particular, la Corte Constitucional ha señalado que “En virtud del principio de certeza, la norma que establece el impuesto debe fijar el sujeto activo, el hecho generador, la base gravable y la tarifa. Y en razón del principio de irretroactividad, la ley que impone un impuesto no puede aplicarse a hecho generadores ocurridos antes de su vigencia”. 3.3. Es decir, que en virtud del principio de irretroactividad, para la liquidación del efecto plusvalía en el Distrito Capital, el hecho generador debe darse después de la entrada en vigencia del Acuerdo 118 del 30 de diciembre de 2003. 3.4. En el caso en estudio, los actos demandados determinaron como hecho generador de la plusvalía la expedición de la Licencia de Construcción No. LC 07-5-0114 del 12 de febrero de 2007 solicitada por la sociedad para mejorar el uso y el área de edificación mediante el englobe de los predios ubicados en la Calle 98 No. 9 A-46, Calle 99 No. 9A-31 y Calle 99 No. 9A-45. 3.5. En este caso, la licencia de construcción constituye la autorización específica, en tanto mediante esta decisión administrativa se concreta el aumento del potencial de edificación de los predios, ya que con el solo incremento del índice de edificabilidad no bastaba. 3.6. Lo anterior se ratifica en el Decreto 084 de 2004, que reglamentó el Acuerdo 118 de 2003, en tanto establece

en el artículo 7, que en el evento de que por efecto del englobe de lotes de terreno se produzca un incremento en la edificabilidad, el predio resultante del englobe será objeto de la participación en plusvalía, la cual será liquidada en el momento de la solicitud de la licencia. 3.7. En ese entendido, es claro que el hecho generador que dio lugar a la expedición de los actos demandados, se consolidó o hizo exigible con la licencia de construcción del 12 de febrero de 2007 que autorizó de manera específica el mayor aprovechamiento del predio. 3.8. La Sala ha señalado que el hecho de que la norma que instrumente el POT (Decreto 75 del 20 de marzo de 2003) sea anterior a la adopción del tributo de la plusvalía en el Distrito Capital (Acuerdo 118 del 30 de diciembre de 2003), no significa que el gravamen se aplique retroactivamente, toda vez que la referencia al POT y a los instrumentos que lo desarrollan es necesaria e intrínseca a este gravamen, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 74 de la Ley 388 de 1997 y, no constituye la autorización específica de la Administración, necesaria para que se configure el hecho generador. 3.9. Teniendo en cuenta que el hecho generador del tributo acaeció con la expedición de la Licencia de Construcción del 12 de febrero de 2007, después de haberse proferido el Acuerdo 118 del 2003, se encuentra que los actos demandados no vulneraron el principio de irretroactividad tributaria y, por ende se encuentran ajustados a derecho.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 82 /

CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 363 / LEY 388 DE 1997 - ARTÍCULO 74 / LEY 388 DE 1997 - ARTÍCULO 83 / LEY 388 DE 1997 - ARTÍCULO 73 / LEY 388 DE 1997 - ARTÍCULO 9 / DECRETO DISTRITAL 619 DE 2003 - ARTÍCULO 43 / DECRETO DISTRITAL 619 DE 2003 - ARTÍCULO 49 / DECRETO DISTRITAL 075 DE 2003 / ACUERDO 118 DE 2003 - ARTÍCULO 3 DEL CONCEJO DEL

DISTRITO CAPITAL / DECRETO DISTRITAL 084 DE 2004

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el alcance del artículo 74 de la Ley 388 de 1997 se cita la sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, de 13 de septiembre de

2012, Exp. 66001-23-31-000-2008-00043-01(18063), C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMIREZ RAMIREZ

Bogotá D. C., veintiséis (26) de febrero de dos mil quince (2015) Radicación número: 25000-23-27-000-2011-00252-01(19526)

Actor: CONSTRUCTORA PARQUE DEL CHICO 99 S.A.

Demandado: SECRETARIA DISTRITAL DE PLANEACION FALLO Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 13 de abril de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de

Cundinamarca. En la sentencia se dispuso: “1. Declárase (sic) no probadas las excepciones de falta de agotamiento del requisito de procedibilidad de que trata el artículo 35 de la Ley 640 de 2001, ineptitud sustantiva de la demanda, integración del contradictorio y genérica, formuladas por la apoderada judicial de la parte demandada.

2. Anúlanse las Resoluciones Nos. 0300 del 25 de febrero de 2009 y 0506 del 2 de mayo de 2011, proferidas por el Secretario Distrital de Planeación, por medio de la cuales se liquida el efecto plusvalía para el englobe de los

predios ubicados en la Calle 98 No. 9A 46, Calle 99 No. 9A 31 y Calle 99 No. 9A 45, identificados con las matrículas inmobiliarias Nos. 50C-557614, 50C179249 y 50C-144628, y se determina el monto de la participación en plusvalía de los mismos.

3. Declárase que la Constructora Parque del Chicó 99 S.A., NIT.900.065.5954, no está obligada a pagar suma alguna por concepto de la liquidación del efecto plusvalía, determinado en los actos administrativos aquí demandados; y ordénase el reintegro de $99.414.000, más los respectivos intereses legales, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

4. No se condena en costas judiciales, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia”.

1. ANTECEDENTES El 6 de octubre de 2006, la Constructora Parque del Chicó 99 S.A. solicitó ante la

Curaduría Urbana No. 5 de Bogotá D.C. la expedición de la licencia de construcción en la modalidad de obra nueva y demolición total de los predios ubicados en la Calle 98 No. 9A 46, Calle 99 No. 9A 31 y Calle 99 No. 9A 45. Para efectos de ese trámite, el 22 de enero de 2007, la sociedad presentó con pago las declaraciones de la participación en la plusvalía por el año gravable 2007 correspondientes a los predios Calle 98 No. 9A 46, Calle 99 No. 9A 31 y Calle 99 No. 9A 45, en la que liquidó la suma de $271.011 por metro cuadrado. El 25 de enero de 2007, la sociedad obtuvo la Licencia de Construcción No. LC 07-5-0114 para la realización de la citada obra. Mediante la Resolución No. 0300 del 25 de febrero de 2009, la Secretaría Distrital de Planeación liquidó el efecto plusvalía para el englobe de los predios Calle 98 No. 9A 46, Calle 99 No. 9A 31 y Calle 99 No. 9A 45 en la suma de $418.209.32. por metro cuadrado de terreno. Contra el anterior acto administrativo la sociedad interpuso recurso de reposición, que fue resuelto por la Resolución No. 0506 del 2 de mayo de 2011, que confirmó el acto recurrido.

1. DEMANDA En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la Constructora Parque del Chicó 99 S.A., solicitó: “PRIMERA. Declárese (sic) la nulidad de los actos administrativos contenidos

en las Resoluciones Nos. 0300 del 25 de febrero de 2009 y 0506 del 2 de mayo de 2011, por las cuales, en su orden, la Secretaría Distrital de Planeación (antiguo Departamento Administrativo de Planeación) liquidó y confirmó el efecto plusvalía causado en relación con el englobe de los predios ubicados en la Calle 98 No. 9 A-46, Calle 99 No. 9 A - 31 y Calle 99 No. 9 A45. SEGUNDA. Como consecuencia de la anterior declaración, a título de restablecimiento del derecho, condénese al Distrito Capital de Bogotá, a la devolución de los dineros pagados por concepto de plusvalía. TERCERA. Como consecuencia de las anteriores declaraciones, ordénese al Distrito Capital de Bogotá, Secretaría Distrital de Planeación, que actualice la suma a devolver, de conformidad con el índice de precios al consumidor, conforme lo ordena el artículo 179 del C.C.A., más los intereses moratorios que causen estos dineros, desde la fecha en que fueron pagados y hasta que sean efectivamente devueltos. CUARTA. Que se condene en costas y gastos del proceso a la demandada. QUINTA. Para el cumplimiento de la sentencia, ordénese dar aplicación a los artículos 176 y 177 del C.C.A”. Respecto de las normas violadas y el concepto de la violación, dijo: Violación de los artículos 150-12, 287-3, 313-4 y 338 de la Constitución Política, 73, 74, 80, 81 y 83 de la Ley 388 de 1997 y 3 y 5 parágrafo 1º del

Acuerdo 118 de 2003. El hecho generador de la plusvalía se concreta en el instrumento que desarrolló el POT, esto es, el Decreto Distrital 075 del 20 de marzo de 2003, que decidió aumentar la edificabilidad y consagrar un uso más rentable a los predios. En efecto, a partir de esa normativa los predios adquieren un mayor valor al tener la posibilidad de ser edificados y/o tener un uso más rentable, independientemente de que más tarde se haga exigible con la licencia de construcción o la transferencia del derecho de dominio. Lo anterior se ratifica en el artículo 80 de la ley 388 de 1997, que señala que los instrumentos que desarrollan el plan son los que concretan las acciones urbanísticas que constituyen los hechos generadores de la participación en plusvalía. Sin embargo, el Decreto 075 del 20 de marzo de 2003 se expidió antes de que el Distrito adoptara la participación en la plusvalía con el Acuerdo 118 de 2003. “Teniendo en cuenta que la plusvalía en el Distrito de Bogotá, solo fue adoptada con el Acuerdo 118 de 30 de diciembre de 2003 se advierte que las Resoluciones Nos. 300 de 2009 y 0506 del 4 de julio de 2008, resolvieron liquidar y confirmar el efecto plusvalía por un hecho generador (Decreto 075 de 20 de marzo de 2003) surgido con anterioridad a la adopción del Acuerdo 118 de 30 de diciembre de 2003, lo cual constituye una clara violación del artículo 338 de la norma superior, que proscribe la aplicación retroactiva de los tributos”. De esta forma, el Distrito Capital desbordó su competencia al desconocer los

hechos generadores y los momentos de exigibilidad consagrados en la Ley 388 de 1997.

1. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La parte demandada se opuso a las pretensiones de la actora, con los siguientes

argumentos: El Decreto 075 de 2003 estableció que sobre los predios ubicados en la Calle 99 No. 9A 45, Calle 99 No. 9A 31 y Calle 98 No. 9A 46 se configura el hecho generador de plusvalía por asignación de un nuevo tratamiento con mayor edificabilidad. Debe precisarse que el incremento de los precios de la tierra –la plusvalíase produce por efecto de las acciones urbanísticas, pero la obligación tributaria consistente en la participación del Estado en dicha plusvalía solo se origina con la autorización específica de destinar el suelo a un uso más rentable o a una mayor edificabilidad. Por tanto, para el nacimiento de la obligación tributaria no basta que se hayan aprobado en el Distrito el POT u otro tipo de decisiones administrativas de carácter general, sino una autorización específica que solo se verifica con la expedición de la licencia de construcción o de planes parciales. Excepciones Falta de agotamiento de la vía gubernativa La actora no agotó el requisito de procedibilidad relativo a la conciliación extrajudicial. Por tanto, la demanda debe ser rechazada de plano. Ineptitud sustantiva de la demanda En la demanda no se especificaron las normas violadas ni se desarrolló el concepto de la violación. Falta de unidad en los actos demandados La demandante pretende la nulidad de los actos expedidos por la Secretaría

Distrital de Planeación, pero en el concepto de la violación cuestiona las definiciones conceptuales reguladas por actos de carácter general, como la Ley 388 de 1997, el Acuerdo 118 de 2003 y el Decreto Distrital 84 de 2004, que no son objeto de la demanda. Integración del contradictorio En el auto admisorio de la demanda no se dispuso la notificación personal de la Secretaría Distrital de Hacienda ni de la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital, entidades que podrían resultar afectadas con la decisión de fondo.

1. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “A”, mediante providencia del 13 de abril de 2012, declaró no probadas las excepciones propuestas por la parte demandada y, la nulidad de los actos acusados, con fundamento en las siguientes consideraciones: No prospera la excepción de falta de agotamiento del requisito de la conciliación extrajudicial porque la conciliación no procede en los asuntos en los cuales se discute la determinación, liquidación y pago de los tributos, como el estudiado.

No se configura la excepción de inepta demanda porque en la demanda se indicaron las normas violadas y se desarrolló el concepto de la violación. Tampoco hay lugar a declarar la excepción por falta de unidad de los actos administrativos en tanto los actos que liquidaron el efecto de la plusvalía se fundamentan en la Ley 388 de 1997, el Acuerdo 118 de 2003 y el Decreto Distrital 084 de 2004 que establecen y reglamentan la determinación y pago de ese tributo.

La excepción de integración del contradictorio no prospera por cuanto la entidad que tiene competencia para liquidar el efecto plusvalía es la Secretaría Distrital de Planeación. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 74 de la Ley 388 de 1997, el hecho gravable del efecto plusvalía se establece por la autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en edificación. En este caso, el hecho generador se configuró con la expedición del Decreto 075 de 2003, norma que estableció la acción urbanística de aumentar el potencial de edificación de los predios, hecho que, a su vez, no es controvertido por la Administración y que se ratifica en el informe técnico de la UAE de Catastro Distrital. Es evidente que se vulneró el principio de irretroactividad tributaria, comoquiera que, el hecho gravable se configuró antes de que entrara a regir el Acuerdo 118 de 2003 y el Decreto 084 de 2004, normas en que se fundamentan los actos demandados. Al no existir causa legal para hacer exigible el pago del tributo, debe ordenarse la devolución de las sumas pagadas por ese concepto, y el reconocimiento del interés legal dispuesto en el artículo 1617 del Código Civil. Sin embargo, no hay lugar a reconocer los intereses de que trata el artículo 863 del Estatuto Tributario porque solo se configuran sobre los saldos resultantes de las declaraciones tributarias. Tampoco procede la actualización con el índice de precios al consumidor por cuanto la desvalorización monetaria se recupera con el reconocimiento de los intereses legales. En consecuencia, se reconocen intereses legales por concepto de pago de lo no debido sobre la suma de $99.414.000, los cuales se deberán liquidar a partir de la

fecha en que se realizó el respectivo pago, es decir, el 22 de enero de 2007, hasta la fecha en que sea devuelta por la Administración.

1. EL RECURSO DE APELACIÓN La parte demandada apeló la sentencia de primera instancia, con fundamento en lo siguiente: Un elemento esencial para el nacimiento de la obligación tributaria de la participación en la plusvalía consiste en que las decisiones administrativas que configuran acciones urbanísticas deben concretarse en una autorización específica. Antes de ello, el mayor aprovechamiento del predio derivado de la acción urbanística es una mera expectativa.

El objeto de dicha autorización es destinar el inmueble a un uso más rentable o incrementar el aprovechamiento del suelo permitiendo una mayor área edificada. Por tanto, para que surja el hecho generador no basta con que se haya aprobado en el respectivo municipio o distrito un Plan de Ordenamiento Territorial y, los instrumentos que lo desarrollan, sino que se requiere de la autorización específica. El Consejo de Estado en la providencia1 que analizó la legalidad del Acuerdo 118 de 2003 indicó que ni el POT ni los instrumentos que lo desarrollan constituyen por sí solos el hecho generador de la participación en la plusvalía. El POT es de contenido normativo pues contiene disposiciones generales e impersonales. En modo alguno constituye un acto administrativo que autorice de manera específica un uso más rentable del suelo. En el Distrito Capital, el POT es desarrollado por las Unidades de Planeamiento Zonal –UPZ. Este instrumento tiene el carácter de norma general y abstracta, 1 Sentencia del 5 de diciembre de 2011, C.P. Dra. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, expediente

No. 2005-00262. referida a un conjunto de inmuebles. Por tanto, no produce actos particulares o concretos ni constituye una autorización específica. Por eso no se puede considerar que el Decreto 075 de 2003, por el cual se reglamentó las UPZ, constituyó el hecho generador del tributo. El beneficio urbanístico contemplado en esa norma, solo se concreta con la expedición de la autorización específica, que, para este caso, la constituye la licencia de construcción, en tanto se trata de un acto de carácter particular y concreto. Teniendo en cuenta que la expedición de la licencia se produjo con posterioridad a la expedición del Acuerdo 118 de 2003, no se puede considerar que los actos demandados hubieren vulnerado el principio de irretroactividad tributaria.

1. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La demandante reiteró los argumentos expuestos en la demanda.

La demandada reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda y en el recurso de apelación. El Ministerio Público no rindió concepto.

1. CONSIDERACIONES DE LA SALA Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 13 de abril de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “A”, que declaró la nulidad de las Resoluciones Nos. 0300 del 25 de febrero de 2009 y 0506 del 2 de mayo de 2011, por medio de las cuales se liquidó el efecto plusvalía para el englobe de los

predios ubicados en la Calle 98 No. 9A-46, Calle 99 No. 9A-31 y Calle 99 No. 9A45 y, se determinó la participación en plusvalía de los mismos.

1. Problema jurídico 1.1. Corresponde a la Sala establecer si el hecho generador que tuvo en cuenta la Administración para liquidar la participación en la plusvalía en los actos demandados vulneró el principio de irretroactividad tributaria. 1.2. Para tal efecto, se debe analizar cuándo se configura el hecho generador del tributo, si a partir de la norma urbanística que instrumenta el POT en la ciudad de

Bogotá D.C. (Decreto 075 de 2003), como lo afirma la actora, o desde la autorización específica, esto es, la Licencia de Construcción LC07-5-0114, como lo sostiene la demandada. 1.3. Cabe advertir que sobre este aspecto la Sección se ha pronunciado, en el sentido de precisar que la participación en plusvalía se origina en el momento en que se profiere la autorización específica para el aprovechamiento del beneficio urbanístico, tal como pasa a exponerse2.

2. Hecho generador en la participación en la plusvalía 2.1. La plusvalía consiste en el incremento del valor de los inmuebles por causa de decisiones o acciones urbanísticas del orden territorial, del cual por mandato del artículo 82 constitucional, tienen derecho a participar las entidades públicas3.

Esta norma busca que los beneficios obtenidos por la acción urbanística no sean sólo de los propietarios de bienes inmuebles, sino que del mismo participe la ciudadanía, en la medida en que los ingresos conseguidos por la participación en la plusvalía se destinen al mejoramiento urbano del municipio o distrito. 2 Se reiteran las sentencias del 12 de diciembre de 2014, C.P. Dr. Hugo Fernando Bastidas

Bárcenas, expediente No. 18944, del 10 de septiembre de 2014, C.P. Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia, expediente No. 19402 y, del 5 de diciembre de 2011, C.P. Dra. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, expediente No. 16532. 3Constitución Política. Artículo 82. (…) Las entidades públicas participarán en la plusvalía que genere su acción urbanística y regularán la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano en defensa del interés común. 2.2. En desarrollo de lo anterior, la Ley 388 de 1997 reguló la participación en la plusvalía y, los elementos de esa obligación tributaria, entre ellos, el hecho generador: Artículo 74º.- Hechos generadores. Constituyen hechos generadores de la participación en la plusvalía de que trata el artículo anterior, las decisiones administrativas que configuran acciones urbanísticas según lo establecido en el artículo 8 de esta Ley, y que autorizan específicamente ya sea a destinar el inmueble a un uso más rentable, o bien incrementar el aprovechamiento del suelo permitiendo una mayor área edificada, de acuerdo con lo que se estatuya formalmente en el respectivo Plan de Ordenamiento o en los instrumentos que lo desarrollen. Son hechos generadores los siguientes:

1. La incorporación de suelo rural a suelo de expansión urbana o la consideración de parte del suelo rural como suburbano.

2. El establecimiento o modificación del régimen o la zonificación de usos del suelo.

3. La autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en edificación, bien sea elevando el índice de ocupación o el índice de construcción, o ambos a la vez.

2.2.1. De acuerdo con esta normativa, para que se produzca el hecho generador se requiere de: i) un acto administrativo que ordene una de las acciones urbanísticas4 contempladas en los numerales 1, 2 y 3 (POT y las normas que lo adoptan), y ii) una autorización específica del aprovechamiento del uso del suelo o del área de edificación dispuesto en el POT y en los instrumentos que lo desarrollan.5 2.2.2. Pero el nacimiento de la obligación tributaria se concreta con la decisión de la Administración de autorizar a determinado predio el aprovechamiento del beneficio urbanístico contemplado en el POT y las normas que lo instrumentan6. 4 Ley 388 de 1997. Artículo 8º.- Acción urbanística. La función pública del ordenamiento del territorio local se ejerce mediante la acción urbanística de las entidades distritales y municipales, referida a las decisiones administrativas y a las actuaciones urbanísticas que les son propias, relacionadas con el ordenamiento del territorio y la intervención en los usos del suelo. (…) 5 En igual sentido se pronunció la Sala en las sentencia del 12 de diciembre de 2014, C.P. Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, expediente No. 18944, del 10 de septiembre de 2014, C.P. Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia, expediente No. 19402 y, del 5 de diciembre de 2011, C.P. Dra. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, expediente No. 16532. 6 Ibídem 2.2.3. En efecto, cuando la norma hace referencia a una “autorización específica” debe entenderse que el acto debe facultar para algo determinado, particular,

concreto, delimitado y definido. Esa clase de autorización no es solo la contemplada en el POT y las normas que lo adoptan puesto que esos actos administrativos establecen de manera general las zonas o subzonas que se beneficiarán con la acción urbanística, sino un acto subjetivo que plasme la autorización al particular para los efectos urbanísticos dichos. 2.2.4. De esta forma, puede decirse que en la determinación normativa del supuesto de hecho de la participación en la plusvalía se estableció “la autorización específica” como una referencia temporal que permite determinar el momento en que se perfecciona el hecho que da lugar al nacimiento de la obligación tributaria. 2.3. Lo anterior se ratifica en el artículo 83 de la misma ley, en el que se distinguen los eventos en que se debe exigir la participación de la plusvalía: “1. Solicitud de licencia de urbanización o construcción, aplicable para el cobro de la participación en la plusvalía generada por cualquiera de los hechos generadores de que trata el artículo 74 de esta ley.

2. Cambio efectivo de uso del inmueble, aplicable para el cobro de la participación en la plusvalía generada por la modificación del régimen o zonificación del suelo.

3. Actos que impliquen transferencia del dominio sobre el inmueble, aplicable al cobro de la participación en la plusvalía de que tratan los numerales 1 y 3 del referido artículo 74.

4. Mediante la adquisición de títulos valores representativos de los derechos adicionales de construcción y desarrollo, en los términos que se establece en el artículo 88 y siguientes de la presente ley”.

2.4. A su vez, la Ley 388 de 1997, en el artículo 73, facultó a los concejos municipales y distritales para que mediante acuerdo establecieran las normas para la aplicación de la participación en la plusvalía en sus respectivos territorios. 2.5. En Bogotá D.C., mediante el Decreto 619 del 28 de julio de 2000 se adoptó el Plan de Ordenamiento Territorial –POT-7 y, mediante el Decreto 075 del 20 de 7Ley 388 de 1997.“Artículo 9º.- Plan de Ordenamiento Territorial. El plan de ordenamiento territorial que los municipios y distritos deberán adoptar en aplicación de la presente Ley, al cual se refiere el artículo 41 de la Ley 152 de 1994, es el instrumento básico para desarrollar el proceso de ordenamiento del territorio municipal. Se define como el conjunto de objetivos, directrices, políticas, marzo de 2003, se desarrolló parcialmente el POT sobre las unidades de planeamiento zonal8 el Refugio /Chicó Lago ubicadas en la localidad de Chapinero9. 2.6. Posteriormente, mediante el Acuerdo 118 del 30 de diciembre de 2003, el Distrito Capital adoptó el tributo y estableció las normas para su aplicación en esa jurisdicción. En el artículo 3º estableció que el hecho generador de la participación en la plusvalía lo