CE-SECCION CUARTA-25000-23-27-000-2012-00324-02(21869)-2017

RECURSO DE APELACIÓN –Objeto / COMPETENCIA DE JUEZ DE SEGUNDA INSTANCIA – Alcance. Aunque su competencia se limita a pronunciarse sobre los argumentos del apelante, puede adoptar decisiones de oficio en los casos previstos por la ley, por ejemplo para sanear los vicios de procedimiento o precaverlos / SANEAMIENTO OFICIOSO DE VICIOS DE PROCEDIMIENTO POR JUEZ DE SEGUNDA INSTANCIA – Procedencia Sobre el objeto del recurso de apelación, el artículo 320 del Código General del Proceso aplicable por remisión del artículo 306 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, expresa (…) En los términos de la norma trascrita, para la Sala el recurso de apelación presentado por la apoderada de la entidad demandada carecería de objeto, en tanto que no pretende que se reforme o revoque la decisión recurrida, sino que se mantenga la negativa de vincular al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y, además, solicita que la decisión de negar la vinculación sea resuelta en la sentencia de primera instancia, en el sentido de negar las pretensiones de la demanda. Asimismo, se advierte que la demandada carece de interés para interponer el recurso de apelación, toda vez que la providencia recurrida no le fue desfavorable, ya que no fue quien solicitó la vinculación del citado ministerio. Lo anterior, sería suficiente para que no se efectúe pronunciamiento alguno respecto del recurso de apelación presentado por la apoderada de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico. Sin embargo, la Sala anota que si bien la

competencia del superior en segunda instancia se limita a pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, también es cierto que puede adoptar decisiones de oficio en los casos previstos por la ley. En efecto, el numeral 5 del artículo 42 del Código General del Proceso, dispone que entre los deberes del juez está el adoptar medidas para sanear los vicios de procedimiento o precaverlos, integrar el litisconsorcio necesario e interpretar la demanda de manera que permita decidir el fondo del asunto, respetando el derecho de contradicción y el principio de congruencia. Así las cosas, la Sala precisa que la providencia que negó la vinculación del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio al presente proceso, no corresponde a una decisión sobre la intervención de terceros, como lo estimó el a quo en la providencia que concedió el recurso de apelación, sino que se trata de la discusión de un presupuesto procesal como lo es la capacidad de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico para ser parte en el proceso, lo cual se debió tramitar como una nulidad, tal como lo prevé el artículo 165 del Código Contencioso Administrativo. (Normativa vigente para este proceso) FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 (CODIGO GENERAL DEL PROCESO) – ARTÍCULO 42 NUMERAL 5 / LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 320 / LEY 1564

DE 2012 – ARTÍCULO 328 / LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 306

CAPACIDAD PARA SER PARTE – Objeto / DEMANDA CONTRA ENTIDAD SIN CAPACIDAD PARA SER PARTE – Efectos. Da lugar a fallo inhibitorio por

falta de ese presupuesto procesal / COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO – Naturaleza jurídica / COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO – Representación judicial. Se hace a través de la Nación – Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, al cual se encuentra adscrita, porque la comisión carece de personalidad jurídica / DIRECTOR EJECUTIVO DE LA COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO – Competencia La capacidad para ser parte como presupuesto procesal, exige que quienes son parte en el proceso judicial tengan la condición de personas ya sean naturales o jurídicas, ya que a partir de la titularidad de los derechos y obligaciones que ostentan, pueden asumir las responsabilidades que el fallador de instancia les impone, pues en caso contrario, esto es, que alguno de los extremos de la litis no sea sujeto de derechos, puede resultar un fallo inhibitorio. (…) La Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico está concebida como una unidad administrativa especial, sin personería jurídica, que hace parte del Sector Administrativo de Vivienda, Ciudad y Territorio, adscrita al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio. Conforme a lo anterior, es claro que la citada Comisión es una entidad del sector central que en virtud de la desconcentración administrativa ejerce funciones administrativas del ministerio al que se encuentra adscrita, sin embargo, teniendo en cuenta que carece de personalidad jurídica, ello implica que no tiene la capacidad procesal para representar a la Nación en los procesos contenciosos administrativos. (…) Las Comisiones de Regulación de los servicios

públicos domiciliarios, en virtud de lo establecido por la ley, son Unidades Administrativas Especiales sin personería jurídica, que detentan ciertas características particulares a saber: i) Se encuentran sometidas a las reglas que les impongan sus normas de creación (artículo 48 de la Ley 489 de 1998); ii) Gozan de independencia administrativa, técnica y patrimonial aún sin tener personería jurídica (artículo 69 de la Ley 142 de 1994 en concordancia con el artículo 48 de la Ley 489 de 1998) y iii) Ejercen su función de regulación a través de las competencias que les asigne el legislador o el Presidente de la República a través de la figura de la delegación (artículo 48 de la Ley 489 de 1998)”. De acuerdo con lo anterior, la inexistencia de personalidad jurídica propia de las Comisiones de Regulación y, en particular, de la Comisión de Regulación de Energía y Gas Combustible – CREG, obliga a que su comparecencia en el proceso deba realizarse en representación de la Nación. Por lo tanto, en los términos de los artículos 149 y 151 del Código Contencioso Administrativo (Decreto 1º de 1984), corresponde, entonces, al Ministro de Minas y Energía, mediante poder que otorgue para el efecto, representar a la Nación, que para el presente evento se concreta en la Cartera Ministerial respectiva y en la Comisión de Regulación de Energía y Gas Combustible - CREG como Unidad Administrativa Especial sin personería jurídica adscrita al Ministerio de Minas y Energía.” En

concordancia con el precedente trascrito, dada la carencia de personería jurídica de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, su comparecencia en el presente proceso debe efectuarse a través de la Nación, en concreto, al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, entidad a la cual se encuentra adscrita y, que encabeza la estructura del Sector Administrativo de Vivienda, Ciudad y Territorio. La Sala precisa que si bien el artículo 3 del Decreto 2882 de 2007 expresa que el Director Ejecutivo de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, CRA, es el Jefe de la Unidad Administrativa Especial para todos los efectos legales, esta atribución solo comprende el desarrollo de la autonomía administrativa de la entidad, la cual se encuentra relacionada con el recurso humano vinculado a la institución, la contratación y el control interno. De esta forma, la Sala en aplicación del artículo 149 del Código Contencioso Administrativo, revocará la providencia de 15 de abril de 2015, y en su lugar, ordenará la vinculación del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio al presente proceso, con el fin de dar prevalencia al derecho de acceso a la administración de justicia y de evitar una sentencia inhibitoria por inexistencia de la parte demandada.

FUENTE FORMAL: LEY 142 DE 1994 – ARTÍCULO 69 NUMERAL 69.1 / DECRETO 2882 DE 2007 – ARTÍCULO 2 / DECRETO 3571 DE 2011 – ARTÍCULO 3 / LEY 489 DE 1998 – ARTÍCULO 48 / DECRETO 01 DE 1984 –

ARTÍCULO 149 / DECRETO 01 DE 1984 – ARTÍCULO 151

NOTA DE RELATORÍA: En relación con la representación judicial y la comparecencia procesal de las comisiones de regulación sin personería jurídica se citan las providencias de la Sección Tercera del Consejo de Estado de 9 de septiembre de 2009, Exp. 11001-03-26-000-2000-01922-01(19224), C.P. Myriam Guerrero de Escobar y de 27 de marzo de 2014, Exp. 11001-03-26-000-199906722-01(16722), C.P. Hernán Andrade Rincón

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Bogotá D.C., veintiséis (26) de julio de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 25000-23-27-000-2012-00324-02 (21869)

Actor: EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE BOGOTÁ

Demandado: COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y

SANEAMIENTO BÁSICO AUTO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico contra el auto de 15 de abril de 2015, que negó la solicitud de vinculación de la Nación – Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio efectuada por la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá.

I. ANTECEDENTES

La Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, a través de apoderado, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitó se declare la nulidad de las Resoluciones UAE-CRA No. 410 del 22 de junio de 2011, UAECRA No. 788 del 3 de octubre de 2011, UAE-CRA No. 1180 del 23 de diciembre de 2011, proferidas por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, mediante las cuales “se aprueba la autoliquidación de la Contribución Especial de que trata el Artículo 85 de la Ley 142 de 1994, se reconoce la existencia de un saldo a favor y se hace una compensación de vigencia anterior a EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE BOGOTÁ – EAAB E.S.P. – BOGOTÁ D.C.” El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “B”, mediante providencia de 7 de septiembre de 2012, admitió la demanda (fl. 87). Por auto de 11 de marzo de 2015, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “C” en Descongestión, tuvo por contestada la demanda por parte de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, y corrió traslado a la parte actora de las excepciones propuestas por la demandada, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 399 del Código de Procedimiento Civil (fl. 122). En el término de traslado, la parte demandante solicitó “integrar el contradictorio

en debida forma, citando al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, toda vez, que estamos frente a un LITISCONSORCIO NECESARIO, coadyuvando la solicitud de la apoderada de la CRA, en su escrito de contestación de demanda”, y se pronunció sobre las excepciones propuestas por la entidad demandada (fls. 123-127). Mediante auto de 15 de abril de 2015, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “C” en Descongestión, negó la solicitud de vinculación del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio solicitada por la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá (fls. 129-132). Para el efecto, expresó que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 149 del Código Contencioso Administrativo, en los procesos contencioso administrativos la Nación estará representada por el ministro, director de departamento administrativo, superintendente, Registrador Nacional del Estado Civil, Fiscal General, Procurador o Contralor o por la persona de mayor jerarquía en la entidad que expidió el acto o produjo el hecho. Agregó que para el caso en concreto, el Representante Legal de la Nación es el Director Ejecutivo de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, quien de conformidad con el artículo 3 del Decreto 2882 de 2007, es el funcionario de mayor jerarquía en la entidad, a quien precisamente se le notificó el auto admisorio.

II. RECURSO DE APELACIÓN Contra la anterior decisión, la apoderada de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico interpuso recurso de apelación, en el que

manifestó lo siguiente: “(…) Con todo respeto, considero que se debió negar la vinculación, pero no por las razones esgrimidas por el Despacho de primera instancia, sino porque el demandante está en el deber de identificar adecuadamente al accionado, que en el caso que nos ocupa es, la NACIÓN – MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO; teniendo en cuenta que el accionante dirigió su demanda contra la UAE-CRA, se deben denegar sus pretensiones, bajo el entendido que demandó un organismo sin personería jurídica. (…) La integración del contradictorio en adecuada forma supone el llamamiento del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, desde el líbelo demandatorio, ya que es deber de la actora dirigir en adecuada forma la acción, teniendo en cuenta que la Unidad Administrativa Especial – Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico es una entidad sin personería jurídica, adscrita a este Ministerio, de conformidad con el artículo 3 del Decreto 3571 de 2011 “Por el cual se establecen los objetivos, estructura, funciones del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y se integra el Sector Administrativo de Vivienda, Ciudad y Territorio” (…). De lo anterior es dable colegir, que la CRA no tiene personería jurídica, por tanto no es persona jurídica, carece de capacidad jurídica para actuar por sí misma dentro del proceso, debe actuar por intermedio de la persona jurídica a la cual pertenece (Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio), siguiendo los planteamientos del Consejo de Estado, en auto de unificación de jurisprudencia en

la que se refirió a la capacidad para ser parte y para comparecer en el proceso, teniendo en cuenta que no fue debidamente individualizada por la EAAB, el fallador se debe declarar inhibido puesto que no se presentó en adecuada forma la demanda y se accionó contra un ente carente de personería jurídica. (…) PETICIÓN Solicito modificar el auto negando la vinculación, pero por las razones expuestas en este escrito, es decir, negando lo deprecado ya que dirigió la demanda contra una persona carente de personería jurídica, lo cual se debe decidir en la sentencia de primera instancia, ya que lo que ocurrió en el caso que nos ocupa, es que la entidad citada no puede responder por sí sola por los hechos que se le imputan, la accionante debió dirigir la acción en debida forma. Obsérvese que no se trata de indebida representación judicial, sino que la demanda se dirigió contra una persona carente de personería jurídica. Ahora de considerar su despacho, que el auto no se trata de la intervención de terceros, solicito tener este recurso como de súplica de conformidad con el artículo 183 del C.C.A., por tratarse de un interlocutorio proferido por el ponente. (…)”.1

III. CONSIDERACIONES La Sala debe proceder a resolver el recurso de apelación presentado por la apoderada de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, contra la providencia de 15 de abril de 2015, mediante la cual el a quo negó la vinculación del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio.

Como se indicó, la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá interpuso

demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, con el fin de que se decrete la nulidad de las Resoluciones UAE-CRA No. 410 del 22 de junio de 2011, UAECRA No. 788 del 3 de octubre de 2011, UAE-CRA No. 1180 del 23 de diciembre de 2011, proferidas por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, mediante las cuales “se aprueba la autoliquidación de la Contribución Especial de que trata el Artículo 85 de la Ley 142 de 1994, se reconoce la existencia de un saldo a favor y se hace una compensación de vigencia anterior a EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE

BOGOTÁ – EAAB E.S.P. – BOGOTÁ D.C.” 1 Folios 133-137.

La Sección Cuarta, Subsección “B” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante providencia de 7 de septiembre de 2012 admitió la demanda y, ordenó notificar a la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico2. La citada Comisión, en la contestación de la demanda, se opuso a las pretensiones y propuso las excepciones denominadas “caducidad de la acción”, “imposibilidad de imputar el saldo a la vigencia del 2003”, “saldo a favor nace en el 2011”, “inexistencia de la mora”, “situaciones jurídicas consolidadas”, “requisitos de los poderes y delegación”, “prescripción del derecho”, “ineptitud de la demanda por no haberse

agotado el requisito de procedibilidad de citar al Ministerio correspondiente a la conciliación”, “ineptitud de la demanda por no haberse explicado el concepto de violación”, e “indebida representación legal, ya que la CRA no goza de personalidad jurídica, se debe vincular a la Nación – Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio – CRA”. La Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá en escrito de 20 de marzo de 2015, se pronunció sobre las excepciones propuestas por la demandada y, asimismo, solicitó al a quo “integrar el contradictorio en debida forma, citando al Ministerio de Vivienda en el sentido de vincular al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, toda vez, que estamos frente a un LITISCONSORCIO NECESARIO, coadyuvando la solicitud de la apoderada de la CRA, en su escrito de contestación de demanda”3. Mediante auto de 15 de abril de 2015, el a quo negó la solicitud de vinculación del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio solicitada por la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, al considerar que en el presente asunto, el representante de la Nación es el Director Ejecutivo de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, quien según el artículo 3 del Decreto 2882 de 2007, vigente al momento de notificación de la demanda, era el funcionario de mayor jerarquía en la entidad. La apoderada de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, interpuso recurso de apelación contra la anterior providencia, en el que solicitó que se modificara el auto recurrido, en el sentido de negar la vinculación

del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio por cuanto era deber de la 2 Folios 87-88. 3 Folios 123-127. accionante identificar de forma adecuada al demandado, y no dirigir la demanda contra la Comisión, entidad que no tiene personería jurídica y no puede responder por sí sola por los hechos que se le imputan, razón por la cual se deben negar las pretensiones de la demanda. Ahora bien, sobre el objeto del recurso de apelación, el artículo 320 del Código General del Proceso aplicable por remisión del artículo 306 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, expresa: “ARTÍCULO 320. FINES DE LA APELACIÓN. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia: respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 71.” En los términos de la norma trascrita, para la Sala el recurso de apelación presentado por la apoderada de la entidad demandada carecería de objeto, en tanto que no pretende que se reforme o revoque la decisión recurrida, sino que se mantenga la negativa de vincular al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y, además, solicita que la decisión de negar la vinculación sea resuelta en la sentencia de primera instancia, en el sentido de negar las pretensiones de la demanda. Asimismo, se advierte que la demandada carece de interés para interponer el

recurso de apelación, toda vez que la providencia recurrida no le fue desfavorable, ya que no fue quien solicitó la vinculación del citado ministerio. Lo anterior, sería suficiente para que no se efectúe pronunciamiento alguno respecto del recurso de apelación presentado por la apoderada de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico. Sin embargo, la Sala anota que si bien la competencia del superior en segunda instancia se limita a pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, también es cierto que puede adoptar decisiones de oficio en los casos previstos por la ley4. 4 Artículo 328 del Código General del Proceso. En efecto, el numeral 5 del artículo 42 del Código General del Proceso, dispone que entre los deberes del juez está el adoptar medidas para sanear los vicios de procedimiento o precaverlos, integrar el litisconsorcio necesario e interpretar la demanda de manera que permita decidir el fondo del asunto, respetando el derecho de contradicción y el principio de congruencia. Así las cosas, la Sala precisa que la providencia que negó la vinculación del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio al presente proceso, no corresponde a una decisión sobre la intervención de terceros, como lo estimó el a quo en la providencia que concedió el recurso de apelación, sino que se trata de la discusión de un presupuesto procesal como lo es la capacidad de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico para ser parte en el proceso, lo cual se debió tramitar como una nulidad, tal como lo prevé el artículo 165 del Código Contencioso Administrativo5. (Normativa vigente para este proceso)

La capacidad para ser parte como presupuesto procesal, exige que quienes son parte en el proceso judicial tengan la condición de personas ya sean naturales o jurídicas, ya que a partir de la titularidad de los derechos y obligaciones que ostentan, pueden asumir las responsabilidades que el fallador de instancia les impone, pues en caso contrario, esto es, que alguno de los extremos de la litis no sea sujeto de derechos, puede resultar un fallo inhibitorio. De esta forma, la Sala con el fin de evitar una sentencia inhibitoria y dar prevalencia al derecho de acceso a la administración de justicia revocará el auto de 15 de abril de 2015, por las razones que se exponen a continuación: La Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico fue creada por la Ley 142 de 1994, en los siguientes términos: “Artículo 69. Organización y naturaleza. Créanse como unidades administrativas especiales, con independencia administrativa, técnica y patrimonial, y adscritas al respectivo ministerio, las siguientes Comisiones de regulación: 5 ARTICULO 165. NULIDADES, CAUSALES Y PROCEDIMIENTO. Serán causales de nulidad en todos los procesos, las señaladas en los artículos 152 y 153 del Código de Procedimiento Civil, y se propondrán y decidirán como lo previenen los artículos 154 y siguientes de dicho estatuto. 69.1. Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, adscrita al Ministerio de Desarrollo Económico. 69.2. Comisión de Regulación de Energía y Gas Combustible, adscrita al Ministerio de Minas y Energía.

69.3. Comisión de Regulación de Telecomunicaciones, adscrita al Ministerio de Comunicaciones.” Sobre la naturaleza jurídica de la Comisión Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, el artículo 2 del Decreto 2882 de 2007, dispuso: “Artículo 2 Naturaleza jurídica. La Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, CRA, creada por la Ley 142 de 1994 es una Unidad Administrativa Especial, sin personería jurídica, adscrita al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, con autonomía administrativa, técnica y patrimonial.” El Decreto 3571 de 2011 “Por el cual se establecen los objetivos, estructura, funciones del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y se integra el Sector Administrativo de Vivienda, Ciudad y Territorio”, en el artículo 3, señaló: “ARTÍCULO 3o. INTEGRACIÓN DEL SECTOR ADMINISTRATIVO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO. El Sector Administrativo de Vivienda, Ciudad y Territorio está integrado por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y las siguientes entidades adscritas y vinculadas:

1. Entidades Adscritas: 1.1 Unidad Administrativa Especial sin Personería Jurídica 1.1.1 Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA) 1.2 Establecimiento Público: 1.2.1 Fondo Nacional de Vivienda (Fonvivienda)

2. Entidades Vinculadas: 2.1 Empresa Industrial y Comercial del Estado: 2.1.1 Fondo Nacional de Ahorro (FNA).”

Como se observa, la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico está concebida como una unidad administrativa especial, sin personería jurídica, que hace parte del Sector Administrativo de Vivienda, Ciudad y Territorio, adscrita al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio. Conforme a lo anterior, es claro que la citada Comisión es una entidad del sector central que en virtud de la desconcentración administrativa ejerce funciones administrativas del ministerio al que se encuentra adscrita, sin embargo, teniendo en cuenta que carece de personalidad jurídica, ello implica que no tiene la capacidad procesal para representar a la Nación en los procesos contenciosos administrativos. Sobre la representación judicial de las Comisiones de Regulación sin personería Jurídica, esta Corporación ha expresado6: “En efecto, sobre el particular conviene recordar que la Comisión de Regulación de Energía y Gas Combustible - CREG es una unidad administrativa especial, sin personería jurídica, y con independencia administrativa, técnica y patrimonial (L.142/94, art, 69. L.489/98 arts. 38 y 48). Sobre la naturaleza jurídica de las Comisiones de Regulación, ya ha señalado la Sala7: “El Legislador en ejercicio de las atribuciones conferidas por el artículo 150-7 constitucional, que lo faculta jurídicamente para determinar la estructura de la Administración Nacional, mediante la creación, supresión o fusión de entidades, creó las Comisiones de Regulación como Unidades Administrativas Especiales con funciones específicas consistentes en regular la prestación de los servicios públicos domiciliarios, así lo establece el artículo 69 de la Ley 142 de 1994.

(…) 6 Consejo de Estado, Sección Tercera, C.P. Hernán Andrade Rincón, sentencia de 27 de marzo de 2014, Rad. 11001-03-26-000-1999-06722-01(16722). 7 Consejo de Estado, Sección Tercera, C.P. Myriam Guerrero de Escobar, sentencia de 9 de septiembre de 2009, rad. 11001-03-26-000-2000-01922-01(19224). “De conformidad con lo establecido en el citado artículo 38 de la ley 489 de 1998, las unidades administrativas especiales pueden tener personería jurídica o carecer de ella según que pertenezcan al nivel central o al descentralizado por servicios. Así, las Comisiones de Regulación de Servicios Públicos Domiciliarios (…), hacen parte de las unidades administrativas especiales del primer grupo, es decir, las del nivel central, sin personería jurídica, adscritas a sus respectivos ministerios. “Por su parte el artículo 67 de la misma Ley 489 de 1998 en cuanto a la organización y funcionamiento de las Unidades Administrativas Especiales, establece que éstos son ‘organismos creados por la ley, con la autonomía administrativa y financiera que aquella les señale, sin personería jurídica, que cumplen funciones administrativas para desarrollar o ejecutar programas propios de un ministerio o departamento administrativo’. “Y el artículo 48 de la Ley 489 citada, en relación con las comisiones de regulación dispuso: ‘Las comisiones que cree la ley para la regulación de los servicios públicos domiciliarios, mediante la asignación de la propia ley o en virtud de delegación por parte del Presidente de la República, para promover y garantizar la

competencia entre quienes los presten, se sujetarán en cuanto a su estructura, organización y funcionamiento a lo dispuesto en los correspondientes actos de creación'. “Como se observa, las Comisiones de Regulación de los servicios públicos domiciliarios, en virtud de lo establecido por la ley, son Unidades Administrativas Especiales sin personería jurídica, que detentan ciertas características particulares a saber: i) Se encuentran sometidas a las reglas que les impongan sus normas de creación (artículo 48 de la Ley 489 de 1998); ii) Gozan de independencia administrativa, técnica y patrimonial aún sin tener personería jurídica (artículo 69 de la Ley 142 de 1994 en concordancia con el artículo 48 de la Ley 489 de 1998) y iii) Ejercen su función de regulación a través de las competencias que les asigne el legislador o el Presidente de la República a través de la figura de la delegación (artículo 48 de la Ley 489 de 1998)”. De acuerdo con lo anterior, la inexistencia de personalidad jurídica propia de las Comisiones de Regulación y, en particular, de la Comisión de Regulación de Energía y Gas Combustible – CREG, obliga a que su comparecencia en el proceso deba realizarse en representación de la Nación. Por lo tanto, en los términos de los artículos 149 y 151 del Código Contencioso Administrativo (Decreto 1º de 1984)8, corresponde, entonces, al Ministro de Minas y Energía, mediante poder que otorgue para el efecto, representar a la Nación, que para el presente evento se concreta en la Cartera Ministerial respectiva y en la Comisión

de Regulación de Energía y Gas Combustible - CREG como Unidad Administrativa Especial sin personería jurídica adscrita al Ministerio de Minas y Energía.” En concordancia con el precedente trascrito, dada la carencia de personería jurídica de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, su comparecencia en el presente proceso debe efectuarse a través de la Nación, en concreto, al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, entidad a la cual se encuentra adscrita y, que encabeza la estructura del Sector Administrativo de Vivienda, Ciudad y Territorio. La Sala precisa que si bien el artículo 3 del Decreto 2882 de 2007 expresa que el Director Ejecutivo de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, CRA, es el Jefe de la Unidad Administrativa Especial para todos los efectos legales, esta atribución solo comprende el desarrollo de la autonomía administrativa de la entidad, la cual se encuentra relacionada con el recurso humano vinculado a la institución, la contratación y el control interno. De esta forma, la Sala en aplicación del artículo 149 del Códig