CE-SECCION CUARTA-25000-23-27-000-2012-00439-01(21882)-2019

PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA – Reiteración de jurisprudencia. Noción. Es competencia de los concejos municipales y distritales en sus respectivos territorios / PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA – Alcance del artículo 73 de la Ley 388 de 1997 / PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA EN EL MUNICIPIO DE TOCANCIPÁ – Regulación. Con el Acuerdo 014 de 2001 el Concejo Municipal autorizó la aplicación de la participación en plusvalía en ese territorio / PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL POT – Alcance. De establecer la participación en plusvalía, no es necesario expedir un acuerdo autorizando nuevamente su implementación / LIQUIDACIÓN DEL EFECTO PLUSVALÍA – Alcance. Lo puede efectuar el Alcalde Municipal, siempre que el tributo ya esté autorizado en el municipio / CARGOS DE ILEGALIDAD PLANTEADOS EN LA DEMANDA Y NO RESUELTOS EN SENTENCIA FAVORABLE DE PRIMERA INSTANCIA – Alcance. Se deben resolver en segunda instancia, para proteger el derecho de defensa y debido proceso, al no estar la parte actora legitimada para apelar El artículo 73 de la Ley 388 de 1997 define la plusvalía y, en su parágrafo dispone que “[l]os concejos municipales y distritales establecerán mediante acuerdos de carácter general, las normas para la aplicación de la participación en la plusvalía en sus respectivos territorios”. Como lo advirtió la Sala en la providencia que se reitera, esta norma se refiere a la competencia que tienen las corporaciones locales de representación popular en materia tributaria, conforme con la misma, los concejos municipales o distritales están facultados para establecer la

participación en la plusvalía en sus respectivos territorios y, para tal fin, es necesario que se expida un acuerdo de carácter general que así lo disponga. En el caso concreto, se tiene que con la expedición del Acuerdo 014 de 2001, el Concejo Municipal de Tocancipá en sus artículos 292 a 299 reguló la aplicación de la participación en plusvalía en ese territorio, norma compilada por el Decreto 080 de 2007 (Estatuto de Rentas para ese municipio), que en sus artículos 314 a 319 reprodujo las disposiciones sobre la participación en plusvalía reguladas en el Acuerdo 014 de 2001. (…) [S]e advierte que, si bien, como lo señaló el Tribunal, en el parágrafo del artículo 212 del Acuerdo 09 de 2010 (por el cual se revisó y ajustó el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Tocancipá), se dispuso que “[…]el Concejo municipal establecerá mediante Acuerdo de carácter general las normas de aplicación de la participación en la plusvalía en su respectivo territorio (art. 73, Ley 388 de 1997) […]”, esta norma no tiene el alcance que se le otorgó en la sentencia recurrida, por cuanto, como se vio, en ese municipio la participación en plusvalía está establecida desde la expedición del Acuerdo 014 de 2001. Si el Concejo Municipal de Tocancipá ya había hecho uso de la facultad impositiva en materia de participación en plusvalía (con el Acuerdo 014 de 2001), no era necesario que con ocasión de la revisión y ajuste del POT (Acuerdo 09 de

2010), se volviera a expedir un acuerdo que autorizara nuevamente su implementación. En conclusión, a pesar del Acuerdo 09 de 2010, el municipio ya había dado cumplimiento a lo previsto en los artículos 73 y 81 de la Ley 388 de 1997, y facultó al Alcalde de Tocancipá, través del marco jurídico referido, para expedir el Decreto 080 de 2010, por el cual se liquidó el efecto plusvalía, de modo que la sentencia de primera instancia se deberá revocar. Ahora bien, en razón a que, como consecuencia de la prosperidad de la «falta de competencia», el Tribunal no resolvió los demás cargos de ilegalidad planteados en la demanda, es del caso, en esta instancia, referirse a ellos en procura del derecho al debido proceso de la parte actora, que no estaba legitimada para apelar, toda vez que la sentencia le fue favorable (art. 320 CGP).

FUENTE FORMAL: LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 73 / LEY 9 DE 1989 / LEY 2

DE 1991 / DECRETO 111 DE 2008 (MUNICIPIO DE TOCANCIPÁ) – ARTÍCULO 314 A 319 / ACUERDO 014 DE 2001 / DECRETO 080 DE 2007 / ACUERDO 09

DE 2010 / LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 81 / LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO

320

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la procedibilidad de resolver los cargos de ilegalidad

planteados en la demanda y no resueltos en sentencia favorable de primera instancia se citan las sentencias del Consejo de Estado, Sección Cuarta, de 12 de diciembre de 2014, Exp. 13001-23-31-000-2009-00446-01(19121); de 15 de junio de 2016, Exp. 25000-23-37-000-2012-00409-01(20873); de 15 de septiembre de 2016, Exp. 0800123-33-000-2012-00114-01(20555); de 23 de noviembre de 2017, Exp. 25000-23-27000-2011-00273-01(20596); de 24 de noviembre de 2017, Exp. 25000-23-37-0002012-00019-01(20700), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez VALORIZACIÓN Y PLUSVALÍA – Noción. Independencia de estos tributos / PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA – Alcance. Es independiente de otros gravámenes que se impongan a la propiedad inmueble y específicamente de la contribución de valorización por la realización de obras públicas / PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA POR EJECUCIÓN DE OBRAS PÚBLICAS – Presupuestos / MAYOR VALOR DE PREDIO – Alcance. Su financiación se puede efectuar por vía de la contribución de valorización y solo derramada dicha contribución, se puede acudir al efecto plusvalía / CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN – Alcance. Excluye el efecto plusvalía, porque hay identidad, total o parcial en la causa de la obligación tributaria / IDENTIDAD EN EL

HECHO GENERADOR DE LA PARTICIPACIÓN DE LA PLUSVALÍA CON LA

CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN – No configuración. Pues se demostró en el caso, que el hecho imponible de ambas es diferente Los demandantes adujeron que los actos acusados desconocieron la prohibición prevista en los artículos 86 y 87 de la Ley 388 de 1997, por cuanto la participación en plusvalía es independiente a otros tributos, en este caso, a la contribución por valorización, por lo que frente a una misma obra no se puede exigir valorización y plusvalía. Destacaron que el hecho generador de la plusvalía de que trata el Decreto 080 de 2010, liquidado en el municipio de Tocancipá, tiene origen y fuente en las mismas obras que generaron el cobro de la contribución por valorización dispuesto a través del Acuerdo 014 de 2009. (…) Sobre la participación en plusvalía y su independencia respecto de otros gravámenes, y frente a la ejecución de obras públicas, en la sentencia del 3 de mayo de 2018 que se reitera, la Sala destacó que la prohibición del artículo 86 ib. no ofrece duda alguna en los casos en los cuales se dan los hechos generadores del gravamen consagrados por el artículo 74 de la Ley 388 de 1997, pero que respecto del artículo 87 ib., sí se da una situación especial «cuando el “mayor valor” del predio, se origine en la ejecución de obras públicas dispuestas por los instrumentos de ordenación del territorio, lo indicado es su financiación por vía de la contribución de valorización. Solo, si no se derrama dicha contribución, puede acudirse al efecto plusvalía como mecanismo que retribuya a ese mayor valor, lo que significa que la una -la contribuciónexcluye al otro -el efecto

plusvalía-, porque hay identidad, total o parcial en la causa de la obligación tributaria». Teniendo en cuenta lo anterior, el hecho generador de la participación en plusvalía, por el cual se impuso la obligación a los demandantes respecto de su predio, correspondió a que «se considerara parte del suelo rural como suburbano», esto es, la modificación de rural industrial a suburbano industrial. Así quedó definido tanto en el Acuerdo 09, como en el Decreto 080, ambos del 2010. Por el contrario, la contribución de valorización en su momento, «fue un instrumento de financiación de la ejecución de varias obras públicas», como se dispuso en el Acuerdo 014 de 2009 en su artículo 1º, y se liquidó en cabeza del predio denominado «Santa Lucía» de propiedad del actor (que obtuvo el beneficio de las obras), conforme da cuenta «el estudio socioeconómico para la financiación de obras por valorización». Hecho ratificado por el actor en la demanda. Lo anterior, como se concluyó en la sentencia que se reitera, trae como consecuencia que no exista identidad en el hecho generador de la participación de la plusvalía con el de la contribución de valorización, razón por la cual, este cargo de nulidad tampoco está llamado a prosperar.

FUENTE FORMAL: LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 86 / LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 74 / DECRETO 1599 DE 1998 – ARTÍCULO 2

PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA EN EL MUNICIPIO DE TOCANCIPÁ –

Regulación del suelo / PLANES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN EL

MUNICIPIO DE TOCANCIPÁ – Desarrollo normativo para la clasificación del uso del suelo. Alcance de la conformación del suelo rural y suburbano / HECHO GENERADOR Y CÁLCULO DEL EFECTO PLUSVALÍA – Municipio de Tocancipá. Consideración de parte del suelo rural como suburbano (rural industrial a suburbano industrial) / ACUERDO 09 DE 2010 DEL MUNICIPIO DE TOCANCIPÁ – Alcance. Con su expedición se configuró el primero hecho generador de la participación en plusvalía, previsto en el artículo 74 de la Ley 388 de 1997 / DESARROLLO DE ACTIVIDADES INDUSTRIALES DEL AREA RURAL NO SUBURBANA AL ÁREA RURAL SUBURBANA EN EL MUNICIPIO DE TOCANCIPÁ – Alcance. No excluye la configuración del hecho generador de la plusvalía / ACUERDO 09 DE 2010 DEL MUNICIPIO DE TOCANCIPÁ – Alcance. Permite una actividad industrial diferente a la que estaba prevista en el Acuerdo 11 de 2005 En este caso, como en el que se reitera, se verificó que en el municipio de Tocancipá, con la expedición del Acuerdo 09 de 2010 (por el que se revisó y ajustó el POT – Acuerdo 011 de 2005), se clasificó el suelo en urbano, de expansión urbana, rural, suburbano y de protección, y se previó, además de lo dispuesto por la norma anterior, que el suelo rural estaría conformado por los terrenos no aptos para el uso urbano, por razones de oportunidad, o por su

destinación a usos agrícolas, ganaderos, forestales de explotación de recursos naturales y actividades análogas. «Pertenecen a esta categoría los Centros Poblados Rurales, las áreas agropecuarias de las Veredas Canavita, El Porvenir, Esmeralda, La Fuente, Tibitó y Verganzo». Por su parte, el suelo suburbano fue clasificado en el mismo Acuerdo 09 de 2010 como «las áreas ubicadas dentro del suelo rural, en la que se mezclan los usos del suelo y las formas de vida del campo y la ciudad, diferentes a las clasificadas como áreas de expansión urbana», y se dispuso que harían parte del suelo suburbano las áreas de actividad industrial, dentro de las que se encuentra el predio en discusión. En consideración a lo anterior, conforme lo estableció el Acuerdo 09 de 2010, se configuró uno de los hechos generadores de la participación en plusvalía previsto en el artículo 74 de la Ley 388 de 1997, esto es, la «consideración de parte del suelo rural como suburbano», porque la zona en donde está ubicado el predio de los demandantes (Vereda Canavita), como se observa del estudio hecho por la Compañía de Desarrollo Territorial CIDETER LTDA., y lo señalado en el informe pericial, pasó de ser suelo rural a suelo suburbano. Hecho que no fue discutido por la parte actora. Así las cosas, al haberse generado el cambio en la clasificación de parte del suelo, por medio de los acuerdos referidos, que representó que el predio de los actores pasara de considerarse rural a suburbano, con los beneficios que ello implica, pues, si bien

las áreas suburbanas pueden ser objeto de desarrollo con algunas restricciones de uso, como lo prevé el artículo 10 del Acuerdo 09 de 2010, es indiscutible que le reportó un beneficio al terreno, en comparación con lo permitido en el área rural, motivo por el que este cargo tampoco está llamado a prosperar.

FUENTE FORMAL: ACUERDO 011 DE 2005 (MUNICIPIO DE TOCANCIPÁ) – ARTÍCULO 52 / ACUERDO 09 DE 2010 – ARTÍCULO 10 / LEY 99 DE 1993 / LEY 142 DE 1994 / DECRETO 3600 DE 2007 / DECRETO 4066 DE 2008 / LEY 388

DE 1997 – ARTÍCULO 74

ESTIMACIÓN DEL EFECTO PLUSVALÍA ANTES Y DESPUÉS DE LA ACCIÓN URBANÍSTICA – Alcance / CÁLCULO DEL EFECTO PLUSVALÍA RESULTADO DEL CAMBIO DE SUELO – Método aplicado / DICTAMEN PERICIAL RENDIDO SOBRE PROCEDIMIENTO LEGAL EQUIVOCADO – Efectos. Conduce a que no se tengan en cuenta las conclusiones expuestas por el Auxiliar de la Justicia Ahora bien, los demandantes cuestionaron la estimación del efecto plusvalía, esto es, la tasación del precio comercial del terreno, antes y después de la acción urbanística, al considerar que lo realizado por el municipio no concuerda con el valor real del predio. (…) El procedimiento para calcular el efecto plusvalía en los casos en los que hubo cambio en la clasificación de parte del suelo rural como suburbano, dispuesto por el artículo 75 de la Ley 388 de 1997, (…) A su vez, el

artículo 25 de la Resolución IGAC 620 de 2008, señala que para calcular el efecto plusvalía, resultado de la clasificación de parte del suelo rural como suburbano, se deberá seguir el siguiente procedimiento (…) Conforme con la normativa y metodología descritas, así como los respectivos acuerdos, el municipio de Tocancipá calculó los valores del terreno, para lo cual aplicó el método de comparación o de mercado, por medio del cual se buscó establecer el valor comercial del bien (…) Pues bien, advertido lo anterior, la Sala parte por precisar que, como lo señaló el a quo, además de que el dictamen pericial no cumplió con los requisitos exigidos por el marco jurídico referido, relativos a la acreditación de las fuentes que tuvo en cuenta para fijar el valor comercial del inmueble como consecuencia del efecto plusvalía, y las pruebas que aportó no dan cuenta de sus conclusiones, la Auxiliar de la Justicia, como sucedió en el caso resuelto en el fallo que se reitera, siguió el procedimiento previsto en los artículos 76 de la Ley 388 de 1997 y 26 de la Resolución 620 de 2008 de la IGAC, que se refieren al cálculo del efecto plusvalía resultado del cambio del suelo, hecho generador que es diferente de la «consideración de parte del suelo rural como suburbano», que tiene un procedimiento especial, establecido en las normas citadas por la Sala. Adicionalmente, tampoco se observa que con la prueba pericial se haya refutado el estudio de mercado efectuado por CIDETER, que sirvió de fundamento para la determinación del efecto plusvalía en el municipio de Tocancipá. Lo anterior es

suficiente para desestimar las conclusiones expuestas por la perito, ya que «aunque las normas en cita tienen cierta semejanza en su redacción, presentan diferencias que no puede desconocer la Sala» y, en consecuencia, al no haber sido desvirtuada la liquidación del tributo realizada por el ente demandado, tiene plena validez y debe ser aceptada.

FUENTE FORMAL: ACUERDO 09 DE 2010 (MUNICIPIO DE TOCANCIPÁ) – ARTÍCULO 10 NUMERAL 3 / ACUERDO 09 DE 2010 – ARTÍCULO 177 / LEY 388

DE 1997 – ARTÍCULO 76 / RESOLUCIÓN 620 DE 2008 (INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTÍN CODAZZI) – ARTÍCULO 25 / RESOLUCIÓN 620 DE 2008 – ARTÍCULO 25 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 219 / LEY 1564 DE 2012

(CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO) – ARTÍCULO 235

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Bogotá D.C., diez (10) de abril de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 25000-23-27-000-2012-00439-01(21882)

Actor: ENRIQUE SARMIENTO ACOSTA Y OTRO

Demandado: MUNICIPIO DE TOCANCIPÁ FALLO La Sala decide los recursos de apelación interpuestos por las partes demandante y demandada contra la sentencia del 24 de marzo de 2015, proferida por el

Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “C” de Descongestión, que en su parte resolutiva dispuso lo siguiente1: «PRIMERO.- DECLARAR NO PROBADAS las excepciones propuestas por la parte accionada, conforme a las consideraciones antes expuestas. SEGUNDO.- DECLÁRESE probada la objeción por error grave del dictamen pericial. TERCERO.- DECLARAR la nulidad del Decreto No. 080 de 10 de diciembre de 2010, en cuanto la liquidación y monto de la participación en plusvalía para el predio identificado con los folios de matrícula inmobiliaria No. 176-6076 (Cédula Catastral 00-00-0006-0018-000). CUARTO.- DECLARAR la nulidad de la Resolución No. 595 del 27 de diciembre de 2011, por medio de la cual se resolvió el recurso de reposición promovido por la parte demandante en contra del decreto antes mencionado. QUINTO.- ORDENAR a título de restablecimiento del derecho que los demandantes no están obligados al pago de la participación del efecto plusvalía que se fijó respecto de los inmuebles de su propiedad en los actos demandados, así como a la correspondiente cancelación de las anotaciones que se hayan efectuado en relación al tributo descrito. SEXTO.- NIÉGANSE las demás pretensiones invocadas en la demanda.

SÉPTIMO: ABSTENERSE de condenar en costas en esta instancia.

OCTAVO.- DEVUÉLVASE a la parte demandante el remanente de los gastos del proceso, si hubiere lugar a ello.

1 Fls. 346 y 347 c.p. […]» ANTECEDENTES La Alcaldía Municipal de Tocancipá mediante el Decreto 080 del 10 de diciembre de 2010, determinó el efecto de la plusvalía y el valor de la misma2, por metro cuadrado de terreno, entre otros, para el predio de propiedad de los demandantes, por cambio en la clasificación del uso del suelo, de rural industrial a suburbano industrial3. El 8 de marzo de 2011 los demandantes interpusieron recurso de reposición4 contra la determinación del efecto plusvalía dispuesta por el Decreto 080 de 2010, resuelto por el alcalde municipal mediante la Resolución Nº 595 del 27 de diciembre de 2011, en el sentido de confirmar el acto recurrido5. LA DEMANDA ENRIQUE SARMIENTO ACOSTA y LUCÍA PINZÓN DE SARMIENTO, en ejercicio de la acción prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, formularon las siguientes pretensiones6: «PRINCIPALES: PRIMERA.- Que se declare la nulidad de la liquidación del efecto de plusvalía de que trata el Decreto No. 080 de fecha 10 de diciembre de 2010, proferido por el Alcalde Municipal de Tocancipá, correspondiente al predio de propiedad de mis representados denominado SANTA LUCÍA, identificado con el folio de matrícula inmobiliaria No. 176-6076 y cédula catastral No. 00-000006-0018-000, cuyo valor asciende a la suma de TRESCIENTOS

CINCUENTA Y CINCO MILLONES TRESCIENTOS CUARENTA Y OCHO

MIL CINCUENTA PESOS ($355.348.050).

SEGUNDA.- Que se declare la nulidad de la Resolución 595 de fecha 27 de diciembre de 2011 dictada por el mismo Alcalde Municipal de Tocancipá y por la cual se denegó el recurso de reposición interpuesto por los mismos contribuyentes contra el Decreto anteriormente referido que liquidó el efecto plusvalía. TERCERA.- Que como consecuencia de las anteriores peticiones y a título de restablecimiento del derecho, se declare que el predio mencionado, no está sujeto al gravamen de plusvalía de que trata el acto anulado. CUARTA.- Que se ordene la devolución de las sumas pagadas por este concepto, junto con la indexación de que trata la ley. EN SUBSIDIO, formuló las siguientes pretensiones: PRIMERA.- Que se declare la nulidad de la liquidación del efecto plusvalía de que trata el Decreto No. 080 de fecha 10 de diciembre de 2010, proferido por el Alcalde Municipal de Tocancipá, correspondiente al predio de propiedad de 2 Al predio identificado con cédula catastral 00-00-0006-0018-000 «Santa Lucía», a nombre de Enrique Sarmiento Acosta, sobre un área total de 67.000 metros y el área afectada de 21.530, para un total por el gravamen a cargo de $355.348.050 (fls. 4 y 32 c.p.) 3 Fls. 17 a 24 c.p. 4 Fls. 35 a 39 c.p. 5 Fls. 25 a 31 c.p. 6 Fls. 2 y 3 c.p. mis representados denominado SANTA LUCÍA, identificado con el folio de

matrícula inmobiliaria No. 176-6076 y cédula catastral No. 00-00-0006-0018000. SEGUNDA.- Que se declare la nulidad de la Resolución 595 de fecha 27 de diciembre de 2011 dictada por el mismo Alcalde Municipal de Tocancipá y por la cual se denegó el recurso de reposición interpuesto por los mismos contribuyentes contra el Decreto anteriormente referido que liquidó el efecto plusvalía. TERCERA.- Que como consecuencia de las anteriores peticiones y, a título de restablecimiento del derecho, se declare que el referido predio solo puede ser gravado con la plusvalía que se establezca dentro del proceso, descontándose de dichos valores lo liquidado por la contribución de valorización municipal de que trata el Acuerdo 14 de 2009, respecto del predio. CUARTA.- Que en consecuencia, se ordene la devolución del exceso pagado con las indexaciones de ley.» Invocó como disposiciones violadas, las siguientes:  Artículo 338 de la Constitución Política.  Artículos 73, 82, 86 y 87 de la Ley 388 de 1997.  Artículos 25 y 26 de la Resolución 620 de 2008 del Instituto Geográfico Agustín Codazzi – IGAC-.  Artículo 212 [parágrafo] del Acuerdo Municipal 09 de 2010. Como concepto de la violación expuso, en síntesis, lo siguiente: Manifestó que el Alcalde Municipal de Tocancipá carecía de competencia para determinar y liquidar el efecto plusvalía a través del Decreto 080 de 2010, puesto

que, de conformidad con los artículos 338 de la Constitución Política, 73 de la Ley 388 de 1997 y 212 del Acuerdo 09 de 2010, corresponde a los concejos municipales establecer los elementos de ese tributo por medio del respectivo acuerdo. Afirmó que, contrario a lo señalado como fundamento legal en el Decreto 080 de 2010, el Concejo Municipal de Tocancipá en el Acuerdo 15 de 2008, no otorgó la potestad al alcalde para que dispusiera sobre los elementos esenciales de la participación en plusvalía dentro de su jurisdicción. Indicó que el acto acusado desconoció la prohibición prevista en los artículos 86 y 87 de la Ley 388 de 1997, por cuanto la participación en plusvalía es independiente a otros tributos (contribución por valorización), por lo que frente a una misma obra no se puede exigir valorización y plusvalía. Destacó que, en su entender, el hecho generador de la plusvalía de que trata el Decreto 080 de 2010, liquidado en el municipio de Tocancipá, tiene origen y fuente en las mismas obras que generaron el cobro de la contribución por valorización dispuesto a través del Acuerdo 14 de 2009 (obras previstas en el POT). Adujo que el ente demandado no tuvo en cuenta el procedimiento dispuesto por los artículos 76 de la Ley 388 de 1997, 25 y 26 de la Resolución 620 de 2008 del IGAC, en relación con el nuevo precio comercial de los bienes que se utilizó para el cálculo del efecto plusvalía, dado que no se ajustó a la realidad que determina el valor comparativo relacionado con la oferta y la demanda, los valores o precios

correspondientes a las negociaciones que por terrenos similares se realizan en la zona frente al predio en cuestión, lo cual trae como consecuencia que se determinara el gravamen sobre un valor excesivo. OPOSICIÓN El Municipio se opuso a las pretensiones de la demanda, por los motivos que se resumen a continuación7: Propuso las excepciones de «ineptitud sustantiva de la demanda», al considerar que no se demandaron todos los actos que hicieron parte del proceso de formación de la contribución de valorización; «presunción de legalidad de los actos administrativos», pues no se ha demostrado la irregularidad en la que incurrió la autoridad demandada e «inexistencia de la falta de competencia y falsa motivación», que sustentó en que no se configuraron las causales de nulidad invocadas, pues las decisiones de la administración se profirieron conforme con los principios de legalidad y competencia, y se ajustaron a derecho respecto de la formación, imposición y liquidación de la participación en el efecto plusvalía. En cuanto al fondo, sostuvo que la participación en la plusvalía se estableció en uso de sus facultades legales y constitucionales, con base en acuerdos expedidos previamente (Acuerdos 014 de 2001 y 02 de 2002), que fueron compilados en el Estatuto de Rentas del municipio de Tocancipá (Decretos 080 de 2007 y Decreto 111 de 2008). Afirmó que antes de la entrada en vigencia del Acuerdo Municipal 09 de 2010, en Tocancipá se había aprobado a través del Acuerdo 14 de 2001 y el Plan de Ordenamiento Territorial (Acuerdo 11 de 2005), la reglamentación de la

participación en plusvalía, que incluye los hechos generadores, las acciones urbanísticas, estimación y liquidación del efecto plusvalía, entre otros. Precisó que los hechos generadores de la plusvalía fueron las acciones urbanísticas adelantadas, que se concretaron en la incorporación de suelo rural a suelo suburbano -como se dispuso en el Decreto 080 de 2010-, y que fue autorizada por el Concejo Municipal mediante el Acuerdo 09 de 2010, que difiere de los hechos por los que se gravó en su momento con la contribución por valorización dispuesta por el Acuerdo 014 de 2009, de manera que no hubo doble tributación. Señaló que en aplicación de los procedimientos previstos por el IGAC, para efectos de establecer los avalúos ordenados por la Ley 388 de 1997, se tuvieron en cuenta las zonas geoeconómicas homogéneas frente a los métodos de comparación o de mercado, incluso el estudio de las ofertas o transacciones recientes de bienes semejantes y comparables, para así asignarle el valor comercial al predio en discusión. Todo lo cual se realizó con sustento en el estudio técnico para la determinación del efecto plusvalía elaborado por la Compañía de Desarrollo Territorial CINDETER LTDA, con ocasión del contrato de consultoría Nº 328 del 30 de diciembre de 2008. 7 Fls. 50 a 78 c.p. SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “C”, en Descongestión, «declaró no probadas las excepciones propuestas y probada la objeción por error grave del dictamen pericial»; accedió parcialmente a las

pretensiones de la demanda y se abstuvo de condenar en costas, con fundamento en las consideraciones que se resumen a continuación8: El a quo negó la prosperidad de los medios exceptivos, en concreto la «ineptitud sustantiva de la demanda», en razón a que los actos demandados fueron los que delimitaron la situación particular de los actores frente al pago de la participación en la plusvalía, derivada de los hechos generadores especificados por el ente territorial, de modo que no era necesario controvertir los demás actos que sirvieron como apoyo normativo para proferir las decisiones particulares. Advirtió que los fundamentos aducidos frente a las demás excepciones se dirigen a controvertir el fondo del asunto, por lo que ameritan decisión en el estudio de legalidad de los actos enjuiciados. Declaró probada la objeción por error grave del dictamen pericial9 propuesta por la parte demandada, por cuanto la auxiliar de la justicia que efectuó el peritazgo no tuvo en cuenta a cabalidad el procedimiento dispuesto por la Resolución Nº 620 de 2008 del IGAC en aplicación de la ley 388 de 1997, para la determinación de la realidad económica del predio objeto de análisis, pues, además de no allegar el estudio de las ofertas recientes efectuadas a inmuebles similares y comparables, así como otras deficiencias en la valoración efectuada, las pruebas allegadas para el efecto no dan cuenta de los hechos que se pretendían acreditar con el decreto de la experticia. Respecto del fondo del asunto, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, porque consideró que el Alcalde Municipal no estaba facultado para

liquidar la plusvalía a través del Decreto 080 de 2010, sin que previamente el Concejo Municipal expidiera el acuerdo que estableciera los elementos esenciales del tributo. Destacó que el artículo 212 del Acuerdo 09 de 2010 dispuso de manera expresa la necesidad de que mediante otro acuerdo se fijaran las bases de la plusvalía en el Municipio de Tocancipá, por lo que sin el cumplimiento de ese requisito, el ejecutivo local desbordó su competencia. Al efecto, advirtió que ninguna de las demás normas invocadas por el ente demandado para acreditar la autorización previa, se refieren a la aplicación y liquidación del efecto plusvalía, motivo por el cual devienen en nulos los actos acusados. Indicó que en el expediente no se acreditó el pago de suma alguna en relación con la participación en plusvalía por parte de los demandantes, razón por la que negó la pretensión de devolución. 8 Fls. 318 a 347 c.p. 9 Decretado por auto del 5 de octubre de 2012 (Fls. 90 y 91 c.p.). Finalmente, se abstuvo de condenar en costas, porque no se cumplen los presupuestos del artículo 171 del CCA, modificado por el artículo 55 de la ley 446 de 1998. RECURSO DE APELACIÓN La entidad demandada inconforme con la decisión de primera instancia, interpuso recurso de apelación, con fundamento en lo siguiente10: Adujo que el Tribunal no tuvo en cuenta que, previo a la expedición del Decreto 080 de 2010, en el Municipio de Tocancipá se expidieron acuerdos de carácter

general que reglamentaban la participación en plusvalía en su jurisdicción. Al efecto, puso de presente que la plusvalía en el municipio se reguló desde el Acuerdo 014 de 2001 (artículos 292 a 297), norma que posteriormente se compiló, junto con los Acuerdos 02 de 2002 y 08 de 2002, en el Decreto 080 de 2007 (artículos 314 a 319), el cual, a su vez, fue objeto de ajuste a través del Decreto 111 de 2008 (artículos 314 a 319). Destacó que los Acuerdos 011 de 2005 y 09 de 2010, por los que se revisó y ajustó el POT en Tocancipá, regularon igualmente lo relativo al efecto plusvalía, razón por la cual, el a quo debió tener en cuenta la diferencia entre las normas urbanísticas de carácter general que determinaron la aplicación del efecto plusvalía, y las de carácter tributario que disponen sobre la participación específica en el territorio. Advirtió que lo previsto en el parágrafo del artículo 212 del Acuerdo 09 de 2010, según el cual, «le correspondía al concejo municipal establecer mediante acuerdo de carácter general las normas de aplicación de la plusvalía en ese territorio», corresponde a la transcripción del artículo 73 de la