CE-SECCION CUARTA-25000-23-37-000-2012-00173-01(21596)-2017

PARTICIPACIÓN EFECTO PLUSVALÍA – Concepto y fundamento / PARTICIPACIÓN O EFECTO PLUSVALÍA – Hecho generador / HECHO GENERADOR DE LA PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA – Supuesto para configuración / PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA – Exigibilidad. El nacimiento de la obligación tributaria se concreta con la autorización específica de aprovechamiento del uso del suelo / AUTORIZACIÓN ESPECÍFICA DE APROVECHAMIENTO DE USO DEL SUELO – Alcance / PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA – Facultad impositiva municipal. Alcance El artículo 82 de la Constitución Política dispone que “las entidades públicas participarán en la plusvalía que genere su acción urbanística y regularán la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano en defensa del interés común”. El anterior precepto constitucional se desarrolló en la Ley 388 de 1997, que reguló la participación de las entidades estatales en el efecto plusvalía. En el artículo 73, la Ley dispuso (…) Por su parte, la doctrina ha definido la participación en la plusvalía como “un verdadero tributo inmobiliario que grava el incremento de valor de los inmuebles que resulta de las actuaciones urbanísticas que determina la ley” y en esos términos la considera como una clase de contribución, pero diferente a las tradicionales contribuciones de valorización. Así, la plusvalía consiste en el incremento del valor de los inmuebles por causa de decisiones o acciones urbanísticas del orden territorial, respecto del cual, por mandato constitucional, tienen derecho a participar las entidades públicas. En desarrollo de lo anterior, la

Ley 388 de 1997 reguló la participación en la plusvalía y los elementos de esa obligación tributaria, entre ellos, el hecho generador (…) Por su parte, la doctrina ha definido la participación en la plusvalía como “un verdadero tributo inmobiliario que grava el incremento de valor de los inmuebles que resulta de las actuaciones urbanísticas que determina la ley” y en esos términos la considera como una clase de contribución, pero diferente a las tradicionales contribuciones de valorización. Así, la plusvalía consiste en el incremento del valor de los inmuebles por causa de decisiones o acciones urbanísticas del orden territorial, respecto del cual, por mandato constitucional, tienen derecho a participar las entidades públicas. En desarrollo de lo anterior, la Ley 388 de 1997 reguló la participación en la plusvalía y los elementos de esa obligación tributaria, entre ellos, el hecho generador (…)Con base en dicha normativa, para que se produzca el hecho generador se requiere de: i) un acto administrativo que ordene una de las acciones urbanísticas contempladas en los numerales 1, 2 y 3 (POT y las normas que lo adoptan), y ii) una autorización específica del aprovechamiento del uso del suelo o del área de edificación dispuesto en el POT y en los instrumentos que lo desarrollan. Al respecto, la Sala ha precisado que el nacimiento de la obligación tributaria se concreta con la decisión de la Administración de autorizar a determinado predio el aprovechamiento del beneficio urbanístico contemplado en el POT y las normas que lo instrumentan. En efecto, cuando la norma alude a una “autorización

específica” debe entenderse que el acto debe facultar para algo determinado, particular, concreto, delimitado y definido. Con base en lo aducido, la Sección ha señalado que esa clase de autorización no es solo la contemplada en el POT y las normas que lo adoptan, pues tales actos administrativos establecen de manera general las zonas o subzonas que se beneficiarán con la acción urbanística, sino un acto subjetivo que plasme la autorización al particular para los efectos urbanísticos indicados. Igualmente ha puntualizado que en la determinación normativa del supuesto de hecho de la participación en la plusvalía se estableció “la autorización específica” como una referencia temporal que permite determinar el momento en que se perfecciona el hecho que da lugar al nacimiento de la obligación tributaria. Lo anterior se ratifica en el artículo 83 de la misma ley, en el que se distinguen los eventos en que se debe exigir la participación de la plusvalía: “1. Solicitud de licencia de urbanización o construcción, aplicable para el cobro de la participación en la plusvalía generada por cualquiera de los hechos generadores de que trata el artículo 74 de esta ley. 2. Cambio efectivo de uso del inmueble, aplicable para el cobro de la participación en la plusvalía generada por la modificación del régimen o zonificación del suelo. 3. Actos que impliquen transferencia del dominio sobre el inmueble, aplicable al cobro de la participación en la plusvalía de que tratan los numerales 1 y 3 del referido artículo 74. 4. Mediante la adquisición de títulos valores representativos de los derechos adicionales de construcción y desarrollo, en los términos que se establece en el

artículo 88 y siguientes de la presente ley”. Por su parte, el citado artículo 73 ib. facultó a los concejos municipales y distritales para que mediante acuerdo establecieran las normas para la aplicación de la participación en la plusvalía en sus respectivos territorios.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 82 / LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 8 / LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 73 / LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 74 / LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 83

NOTA DE RELATORÍA: En relación con el hecho generador de la participación en plusvalía se reiteran las Sentencias del Consejo de Estado, Sección Cuarta, de 5 de diciembre de 2011, radicado 25000-23-27-000-2005-00262 01(16532), C.P.

Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez; 10 de septiembre de 2014, radicado 2500023-27-000-2008-00049-02(19402), C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia; 12 de diciembre de 2014, radicado 25000-23-27-000-2008-00278-01(18944), C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas y de 26 de febrero de 2015, radicado 25000-23-27000-2011-00252-01(19526), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL POT DISTRITO CAPITAL – Desarrollo normativo, PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA EN EL DISTRITO CAPITAL – Adopción y hecho generador En Bogotá D.C., el Plan de Ordenamiento Territorial -POTse adoptó mediante el

Decreto 619 de 2000 (revisado por el Decreto 469 de 2003 y compilado por el Decreto 190 de 2004) y a través del Decreto 075 del 20 de marzo de 2003, se desarrolló parcialmente el POT sobre las unidades de planeamiento zonal UPZ El Refugio - Chicó Lago, ubicadas en la localidad de Chapinero. En relación con este aspecto, se destaca que las partes coinciden en señalar que entre los Decretos 075 de 2003 y 059 de 2007 no hubo cambio normativo. Mediante el Acuerdo 118 del 30 de diciembre de 2003, el Distrito Capital adoptó el tributo y estableció las normas para su aplicación en esa jurisdicción. En el artículo 3º estableció que el hecho generador de la participación en la plusvalía está constituido por las autorizaciones específicas, ya sea para destinar el inmueble a un uso más rentable, o bien a incrementar el aprovechamiento del suelo permitiendo una mayor área edificada, de acuerdo con lo que se estatuya formalmente en el Plan de Ordenamiento Territorial o en los instrumentos que lo desarrollen, en los siguientes casos: El establecimiento o modificación del régimen o la zonificación de usos del suelo. La autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en edificación, bien sea elevando el índice de ocupación o el índice de construcción, o ambos a la vez. Se advierte que en el Distrito Capital -en concordancia con lo dispuesto en la Ley 388 de 1997se estableció que el hecho generador del tributo se configura con la autorización específica del aprovechamiento del uso del suelo o del área de edificación a determinado inmueble contemplado en el POT y las

normas que lo instrumentan en esa jurisdicción.

FUENTE FORMAL: LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 9 / DECRETO 619 DE 2000

DISTRITO CAPITAL / DECRETO 190 DE 2004 DISTRITO CAPITAL / DECRETO 469 DE 2003 DISTRITO CAPITAL / DECRETO 075 DE 2003 DISTRITO CAPITAL / DECRETO 059 DE 2007 DISTRITO CAPITAL / ACUERDO 118 DE 2003 DISTRITO CAPITAL – ARTÍCULO 3 PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD TRIBUTARIA – Noción y alcance / LIQUIDACIÓN DEL EFECTO PLUSVALÍA EN EL DISTRITO CAPITAL – El hecho generador se debe configurar con posterioridad a la entrada en vigencia del Acuerdo 118 de 2003 / PARTICIPACIÓN EFECTO PLUSVALÍA EN EL DISTRITO CAPITAL – Hecho generador. Lo constituye la autorización específica de la administración de aprovechamiento de uso del suelo / HECHO GENERADOR DE PARTICIPACIÓN EN PLUSVALIA – Englobe de predios. Lo constituye la licencia de construcción que autoriza el englobe, pues la decisión administrativa que concreta el aumento del potencial / de identificación de los predios / PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA POR INCREMENTO DE EDIFICABILIDAD POR EFECTO DE ENGLOBE – El predio resultante del englobe es objeto del tributo, que se liquida al momento de solicitar licencia / PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA DE PREDIOS ENGLOBADOS – Determinación. Se determina por la potencialidad de edificabilidad del nuevo predio englobado y no por cada predio en forma individual / PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA EN EL DISTRITO CAPITAL – No viola el principio de irretroactividad tributaria el hecho de que la norma que

instrumenta el POT sea anterior a la que adoptó el tributo El artículo 363 de la Constitución Política consagra el principio de la irretroactividad tributaria como una regla que prohíbe que las leyes tributarias se apliquen a hechos generadores acaecidos con anterioridad a su vigencia. En torno al tema, la Corte Constitucional ha expresado que “En virtud del principio de certeza, la norma que establece el impuesto debe fijar el sujeto activo, el hecho generador, la base gravable y la tarifa. Y en razón del principio de irretroactividad, la ley que impone un impuesto no puede aplicarse a hecho generadores ocurridos antes de su vigencia.” Con base en el principio de irretroactividad, para la liquidación del efecto plusvalía en el Distrito Capital, el hecho generador debe presentarse después de la entrada en vigencia del Acuerdo 118 del 30 de diciembre de 2003. En el sub examine, los actos demandados determinaron como hecho generador de la plusvalía la expedición de la Licencia de Construcción No. LC 08-4-0175 del 20 de febrero de 2008, solicitada por la sociedad para mejorar el uso y el área de edificación mediante el englobe de los predios ubicados en la Calle 99 Nº 7A-77, Calle 99 Nº 8-13/39/45 y Calle 99 Nº 8-27 AP 101/102/201/202, en la modalidad de obra nueva y demolición total. En este caso, la licencia de construcción constituye la autorización específica, en tanto mediante esta decisión administrativa -que autorizó el englobese concreta el aumento del

potencial de edificación de los predios, como se señaló en los actos acusados, con fundamento en la normatividad aplicable y los respectivos estudios previos, en los cuales se concluyó que “sí existe efecto plusvalía por mayor edificabilidad”, o incremento de aprovechamiento, aspectos que no fueron desvirtuados por la actora, quien se concentró en alegar la vulneración del principio de irretroactividad, partiendo de que el hecho generador era el Decreto Distrital 075 de 2003. Lo aducido se ratifica en el Decreto 084 de 2004, que reglamentó el Acuerdo 118 de 2003, en tanto establece en el artículo 7, que en el evento de que por efecto del englobe de lotes de terreno se produzca un incremento en la edificabilidad, el predio resultante de tal englobe será objeto de la participación en plusvalía, la cual será liquidada en el momento de la solicitud de la licencia. En ese orden de ideas y contrario a lo entendido por la recurrente frente al citado artículo 7, se reitera que el hecho generador que dio lugar a la expedición de los actos demandados, se hizo exigible con la licencia de construcción del 20 de febrero de 2008, que autorizó de manera específica el mayor aprovechamiento del predio, como consecuencia del englobe, teniendo en cuenta que el efecto plusvalía está determinado por la potencialidad de edificabilidad del “nuevo predio englobado” y no por cada uno de los predios individuales, lo que además coincide con lo expresado por la Dirección de Economía Urbana y no como lo indica la apelante en una transcripción parcial de tal respuesta para anotar lo contrario. Ahora bien,

la Sala ha señalado que el hecho de que la norma que instrumente el POT (Decreto 75 del 20 de marzo de 2003) sea anterior a la adopción del tributo de la plusvalía en el Distrito Capital (Acuerdo 118 del 30 de diciembre de 2003), no significa que el gravamen se aplique retroactivamente, toda vez que la referencia al POT y a los instrumentos que lo desarrollan es necesaria e intrínseca a este gravamen de conformidad con lo dispuesto en el artículo 74 de la Ley 388 de 1997, y no constituye la autorización específica de la Administración necesaria para que se configure el hecho generador.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 363 / DECRETO 75 DE 2003 DISTRITO CAPITAL / DECRETO 084 DE 2004 DISTRITO CAPITAL – ARTÍCULO 7 / ACUERDO 118 DE 2003 DISTRITO CAPITAL / LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 74

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el principio de irretroactividad en materia tributaria se cita la sentencia C-643 de 2002 de la Corte Constitucional

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera Ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Bogotá D.C., veinticinco (25) de septiembre de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 25000-23-37-000-2012-00173-01(21596)

Actor: FIDUCIARIA CENTRAL S.A. FIDUCENTRAL

Demandado: SECRETARÍA DISTRITAL DE PLANEACIÓN DE BOGOTÁ D.C.

FALLO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 17 de septiembre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “A”, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda y la condena costas. ANTECEDENTES El 13 de septiembre de 2007, la demandante, como vocera del patrimonio autónomo FID-Oficinas Calle 99, solicitó ante la Curaduría Urbana Nº 4 de Bogotá D.C. la expedición de la licencia de construcción en la modalidad de obra nueva y demolición total de los predios ubicados en la Calle 99 Nº 7 A - 77, Calle 99 Nº 813/39/45 y Calle 99 Nº 8-27 AP 101/102/201/2021. El 29 de enero de 2008, presentó con pago las declaraciones de la participación en la plusvalía correspondientes a los predios antes mencionados, en la que liquidó la suma total de $51.737.0002. El 20 de febrero de 2008, la Curaduría Urbana Nº 4 expidió la licencia de construcción Nº LC-08-4-01753, con fundamento en el Decreto 059 de 14 de febrero de 2007, reglamentario de la UPZ 88. La Secretaría Distrital de Planeación expidió la Resolución Nº 0725 de 13 de junio de 2011, por medio de la cual liquidó el efecto plusvalía para el englobe ubicado en la Calle 99 Nº 7 A – 77, Calle 99 Nº 8-13/39/45 y Calle 99 Nº 8-27 AP

101/102/201/202, y estableció el efecto plusvalía en la suma de $757.234,45 por metro cuadrado4. El 15 de septiembre de 2011, interpuso recurso de reposición contra el anterior acto, el cual fue confirmado por la Secretaría Distrital de Planeación a través de la Resolución Nº 0554 de 27 de abril de 20125. DEMANDA La FIDUCIARIA CENTRAL S.A., como vocera y administradora del Patrimonio Autónomo Fideicomiso Oficinas Calle 99, en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, formuló las siguientes pretensiones: «PRIMERA. Declárese la nulidad de la Resolución número 0725 de 13 de junio de 2011 expedida por la Secretaría Distrital de Planeación “por medio de la cual se liquida el efecto plusvalía para el englobe ubicado en la Calle 99 Nº 7 A – 77, Calle 99 Nº 8-13/39/45 y Calle 99 Nº 8-27 AP 101/102/201/202, identificados con CHIP 1 Fl. 45 c.p. 2 Fls. 37 a 44 c.a. 3 3 Fl. 45 reverso C.P. 4 Fls. 46 a 48 c.a. 3 5 Fls. 50 a 59 c.a. 3 AAA0092TXFZ, AAA0092TXEP, AAA0092TWZM , AAA0092 TWYX, AAA0092TXAW, AAA0092TXBS, AAA0092TXCN, AAA0092TXDE y con los folios de matrícula inmobiliaria No. 50N-59045, 50N-59044, 50C-312442, 50C-312443,

50C-665580, 50C-668180, 50C-665355, 50C-663258, y se determina el monto de la participación en plusvalía. SEGUNDA. Declárese la nulidad de las Resoluciones número 0554 de 27 de abril de 2012 “por la cual se resuelve un recurso de reposición interpuesto en contra de la Resolución 0725 del 13 de junio de 2011. TERCERA. Como consecuencia de las anteriores declaraciones, a título de restablecimiento del derecho, condénese al Distrito Capital de Bogotá, a la devolución de los dineros pagados por concepto de plusvalía más los intereses comerciales causados desde la fecha de pago hasta la devolución efectiva de tales dineros. CUARTA. Que se condene en costas y gastos del proceso a la demandada. […].» Invocó como normas violadas las siguientes:  Artículos 150 [12], 287 [3], 313 [4] y 338 de la Constitución Política  Artículos 73, 74, 80, 81 y 83 de la Ley 388 de 1997  Artículos 84 y 85 del Código Contencioso Administrativo  Artículos 3 y 5 parágrafo primero del Acuerdo 118 de 2003  Artículos 2, 5 parágrafo, 11 y 18 del Decreto Distrital 020 de 2011  Artículo 6 de la Resolución 220 de 2004 de la Secretaría Distrital de Planeación  Artículo 1º del Decreto 1788 de 2004  Artículos 3 y 7 del Decreto 084 de 2004.

El concepto de violación, en síntesis, se concreta en lo siguiente: Afirmó que el ente demandado desconoció lo dispuesto por la Ley 388 de 1997, el artículo 5 del Decreto 020 de 2011, y el Decreto 1788 de 2004, según los cuales, en el efecto plusvalía por cambio de uso y/o por mayor aprovechamiento del suelo, se tendrá en cuenta el potencial adicional de edificación que resulta de la diferencia entre los aprovechamientos potenciales máximos permitidos antes y después de la acción urbanística generadora de la plusvalía. Destacó la vulneración del artículo 338 de la Constitución Política, que proscribe la aplicación retroactiva de los tributos, ya que, si en Bogotá la plusvalía sólo fue adoptada mediante el Acuerdo 118 de 30 de diciembre de 2003 y la acción urbanística se concretó con el Decreto 075 de 20 de marzo de 2003, que constituye el hecho generador de la plusvalía según el artículo 80 de la Ley 388 de 1997, es claro que la resolución demandada liquidó el efecto plusvalía por un hecho generador surgido con anterioridad a la adopción del citado Acuerdo 118 de 2003. Adujo que de acuerdo con el artículo 6 de la Resolución 220 de 2004, en el evento en que por efecto del englobe de lotes de terreno, efectuado bajo la vigencia de los decretos que reglamentan las UPZ objeto de la presente liquidación, se produzca un incremento en la edificabilidad, el predio resultante del englobe será objeto de la participación en plusvalía, la cual será liquidada y declarada en el

momento de la solicitud de la licencia de urbanismo y/o construcción, de conformidad con lo previsto en el artículo 7 del Decreto 084 de 2004. Indicó que si el englobe sólo se presenta durante la vigencia del Decreto 059 de 2007, como sucedió en el caso concreto, la comparación normativa se deberá hacer frente al referente o norma anterior, que es el Decreto 075 de 2003, y no el Acuerdo 6 de 1990, tal como lo pretendió la Administración. Señaló que la demandada desconoció lo dispuesto por los artículos 8, 74, 80, 81 y 83 de la Ley 388 de 1997, por cuanto la licencia que autoriza a construir sobre un englobe de terrenos, independiente de quien la expida, si bien es una acción urbanística, no es una decisión administrativa, que es el hecho generador de la plusvalía. Resaltó que el cálculo del efecto plusvalía fue realizado de manera particular para el englobe, contrario a lo dispuesto por el artículo 7 del Decreto 084 de 2004, en determinada zona o subzona geoeconómica homogénea. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El Distrito Capital de Bogotá propuso las siguientes excepciones: Falta de agotamiento del requisito de procedibilidad de que trata el artículo 35 de la Ley 640 de 2001 Indicó que la demandante no agotó el requisito de procedibilidad relativo a la conciliación extrajudicial, por lo que, la demanda debía ser rechazada de plano. Integración del litisconsorcio necesario Afirmó que dentro del presente proceso no se vinculó a la Secretaría de Hacienda Distrital, dependencia encargada de la liquidación y cobro de la participación en el

efecto plusvalía. Ineptitud sustantiva de la demanda Afirmó que la demanda carece del requisito establecido por el numeral 6 del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo, atinente a la estimación razonada de la cuantía, y falta de unidad en los actos demandados, porque las argumentaciones jurídicas de la actora están dirigidas a los actos generales que rigen la liquidación del efecto plusvalía (Ley 388 de 1997, el Acuerdo 118 de 2003 y el Decreto Distrital 84 de 2004), que no son objeto de la demanda. Por último, solicitó que se declararan de oficio las excepciones que resultaran probadas en el desarrollo del proceso. Y se opuso a las pretensiones de la demanda, con fundamento en lo siguiente: Indicó que los actos administrativos demandados se fundamentaron en la Ley 388 de 1997, el Acuerdo Nº 118 de 2003, el Decreto 190 de 2004 (POT), el Decreto Distrital 084 de 2004 y el Decreto 059 de 2007, normas anteriores y vigentes al momento de la expedición de los actos acusados. Manifestó que la inconformidad de la actora no se presenta propiamente frente al acto expedido por la Secretaría Distrital de Planeación, sino respecto de los actos generales fundamento de los actos acusados (Acuerdo 118 de 2003 y Decreto Distrital 084 de 2004), y tales actos no fueron demandados. Con fundamento en el artículo 74 de la Ley 388 de 1997 y las sentencias C-517 del 2007 de la Corte Constitucional y de 5 de diciembre de 2011 del Consejo de

Estado, expresó que el hecho generador de la plusvalía no es por sí solo el POT, sino que está determinado por la autorización específica que se adopta posteriormente, a destinar el inmueble a un uso más rentable o incrementar su aprovechamiento. Aseguró que, el Acuerdo 118 de 2003, solo adoptó como hechos generadores de la participación en plusvalía: 1. El establecimiento o modificación del régimen, o la zonificación de usos del suelo, o; 2. La autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en edificación, bien sea elevando el índice de ocupación o el índice de construcción, o en ambos a la vez. Enfatizó que, conforme con la Ley 388 de 1997, el hecho generador no está constituido por el POT, sino que éste es el fundamento para que posteriormente, mediante otro acto que debe adoptar el carácter de autorización específica, se configure el hecho generador, por lo que la liquidación posterior del tributo, con fundamento en una autorización específica adoptada después de la aprobación del plan y de la regulación de la participación en plusvalía, no contradice el principio de irretroactividad tributaria. En cuanto al estudio comparativo de la norma, señaló que se debe hacer entre cualquiera de los decretos reglamentarios de UPZ que desarrollan el POT, y el régimen jurídico anterior, por lo que la expedición del POT en el año 2000, constituyó la acción urbanística general con base en la cual se generó un mejor aprovechamiento en la zona donde están ubicados los predios objeto de englobe, lo cual se plasmó en la expedición del Decreto Distrital 075 de 2003. Al respecto,

precisó que con posterioridad fue expedido el Decreto Distrital 059 de 2007, que mantuvo las zonas consideradas como generadoras de plusvalía del citado Decreto 075 de 2003. Adujo que, contrario a lo afirmado por la actora, la comparación normativa para determinar si existió un mayor aprovechamiento por aumento en la edificabilidad de los predios, no se debía realizar entre el Decreto 059 de 2007 y el Decreto 075 de 2003, toda vez que la fecha en que se hizo exigible la participación en plusvalía del englobe predial, fue con la solicitud de la licencia (en el año 2007), cuando se encontraban vigentes el Acuerdo 118 de 2003, el Decreto 190 de 2004 (plan de ordenamiento territorial), el Decreto 084 de 2004 y el Decreto 059 de 2007, siendo este el marco normativo aplicable. Explicó que, respecto del predio englobado, el cálculo del beneficio normativo se hace teniendo en cuenta el máximo potencial permitido en los dos escenarios normativos, tanto el Acuerdo 6 de 1990 con el Decreto Distrital 735 de 1993, como el POT con el Decreto 059 de 2007, que arrojó la configuración del hecho generador de plusvalía por mayor edificabilidad, como consecuencia del englobe. AUDIENCIA INCIAL El 27 de mayo de 2013, el a quo llevó a cabo la audiencia inicial6 prevista en el artículo 180 del CPACA, en la cual la Magistrada Ponente, en relación con las excepciones previas planteadas por el ente demandado, se pronunció así:

Indicó que la «Falta de agotamiento del requisito de procedibilidad de que trata el artículo 35 de la Ley 640 de 2001», no está llamada a prosperar, debido a que el efecto plusvalía es un tributo, por lo que, conforme con la ley y la jurisprudencia del Consejo de Estado, se trata de asuntos no susceptibles de conciliación prejudicial. Señaló que la «falta de integración del litisconsorcio pasivo necesario», no tiene vocación de prosperidad, en razón a que los actos administrativos demandados fueron expedidos por la Secretaría Distrital de Planeación, lo que implica que no resulta procedente vincular como litisconsorte necesario a la Secretaría de Hacienda Distrital, pues ésta no participó en la formación y expedición de los actos en cuestión. Adujo que la «ineptitud sustantiva de la demanda» por falta de estimación razonada de la cuantía, no se configuró, ya que se estimó conforme el valor liquidado en el acto acusado, objetivamente determinable de acuerdo con la situación fáctica que fundamenta los cargos de nulidad invocados. 6 Fls. 112 a 129 c.p. En igual sentido, declaró no probada la excepción de «falta de unidad en los actos demandados», debido a que se advirtió que la actora, además de señalar las normas que consideró vulneradas, desarrolló el concepto de violación encaminado a controvertir la legalidad de los actos administrativos demandados. Por último, respecto de las excepciones de oficio, consideró que no se advirtió ninguna por declarar.

SENTENCIA APELADA

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “A”, en

sentencia de 17 de septiembre de 2014, negó las pretensiones de la demanda y la condena en costas, con fundamento en lo siguiente: Señaló que, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado7, el hecho generador del efecto plusvalía está determinado por una decisión administrativa que constituya una acción urbanística a las que se refiere el artículo 74 de la Ley 388 de 1997 y el Acuerdo 118 de 2003, que estableció las reglas para la participación en el efecto plusvalía en el Distrito Capital, esto es, las autorizaciones específicas, ya sea a destinar el inmueble a un uso más rentable, o bien a incrementar el aprovechamiento del suelo permitiendo una mayor área edificada, de acuerdo con lo que se estatuya formalmente en el POT o en los instrumentos que lo desarrollen. Afirmó que, para este caso, los decretos que reglamentaron la UPZ 88/97 Chicó – El Refugio, esto es, los Decretos 075 de 2003 y 059 de 2007, no son instrumentos independientes del POT (Decreto 190 de 2004 y 619 de 2000), ya que las acciones urbanísticas allí contenidas tienen su origen en el mismo, y son normas que en su conjunto constituyen la ejecución de las políticas territoriales en Bogotá. Indicó que el englobe de predios que generó la mayor edificabilidad y, por ende, la liquidación del efecto plusvalía, se produjo en vigencia de los Decretos 059 de 2007 y 190 de 2004, siendo el último compilación de las disposiciones contenidas en los Decretos 619 de 2000 y 469 de 2003 (POT), es decir, respecto de dicho

englobe la última acción urbanística del Distrito son tales disposiciones, y para efecto de la comparación normativa requerida a fin de determinar el aumento en el 7 Sentencias de 13 de septiembre de 2012, Exp. 18063 y de 5 de diciembre de 2011, Exp. 16532. grado de edificabilidad que implicaría la liquidación del efecto plusvalía, debía analizarse la norma anterior a la reglamentación de la UPZ 88/97 Chicó Lago – El Refugio (Acuerdo 6 de 1990). Precisó que la norma anterior al Decreto 059 de 2007, no sería el Decreto 075 de 2003, sino el Acuerdo 6 de 1990, por cuanto, además de que el Decreto 075 de 2003 fue subrogado por el Decreto 059, el mismo fue expedido con ocasión del POT contenido en el Decreto 619 de 2000, acción urbanística vigente para la época en que se generó el englobe de los predios de la demandante. La comparación normativa realizada por la Administración para determinar la liquidación del efecto plusvalía se efectuó en debida forma, sin que haya retroactividad del tributo, pues el hecho generador no deriva directamente del Decreto 075 de 2003, teniendo en cuenta que es a partir del englobe de los inmuebles que el predio nuevo resultante adquiere la potencialidad de mayor edificabilidad. Expresó que debido a que la licencia de construcción otorgada a la demandante fue expedida el 20 de febrero de 2008 (respecto de los predios ubicados en las Calle 99 Nº 7 A – 77, Calle 99 Nº 8-13/39/45 y Calle 99 Nº 8-27 AP

101/102/201/202), ello implica que antes de la expedición de esta, ya se había configurado la acción urbanística que hacía exigible la participación en el efecto plusvalía, como quiera que la solicitud de licencia se hizo respecto de los predios englobados, por lo que es a partir de ese hecho y de la expedición de la licencia de construcción que se materializa la exigibilidad de la plusvalía, según lo dispone el artículo 7 del Decreto 084 de 2004, y no antes. Resaltó que conforme con la Ley 388 de 1997, el Acuerdo 118 de 2003 y el Decreto 084 de 2004, el efecto plusvalía es exigible al momento de la expedición de la licencia de urbanismo o