CE-SECCION CUARTA-25000-23-37-000-2012-00370-01(21001)-2017

FIJACIÓN DEL LITIGIO – Alcance / FIJACIÓN DEL LITIGIO EN AUDIENCIA INICIAL – Alcance. No impide que el juez al proferir sentencia se pronuncie sobre todos los aspectos formulados en las pretensiones / IMPRECISIÓN U OMISIÓN EN LA FIJACIÓN DEL LITIGIO – Efecto. No limita los poderes del juez como director del proceso [L]a concreción de los puntos litigiosos que se hace en la audiencia inicial, no impide que el juez, en cumplimiento de sus deberes como director del proceso, al proferir la sentencia, se pronuncie sobre todos aquellos aspectos que resulten relevantes, siempre que se hayan formulado en las pretensiones. 1.1.3 En el caso concreto, se advierte que, si bien es cierto, en la fijación del litigio realizada en el curso de la audiencia inicial celebrada en primera instancia, de manera expresa no se determinó como objeto de la controversia la configuración del hecho generador del efecto plusvalía -autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en edificación-, no es menos cierto que se trata de un aspecto que fue planteado en la demanda, respecto del cual, las entidades demandadas se pronunciaron en la contestación a la misma y en sus posteriores intervenciones, que fue resuelto por el Tribunal en la sentencia, porque era su deber pronunciarse, habida consideración de que respecto de este aspecto existe discrepancia entre las partes y guarda relación con el objeto de controversia en el caso sub examine, que no es otro que la determinación y liquidación del efecto plusvalía respecto de los bienes inmuebles señalados en el acto administrativo demandado. Obsérvese que

uno de los aspectos objeto de discusión entre las partes radica en determinar si para efectos del cálculo de la plusvalía se debe tomar el índice básico o el máximo de edificabilidad, lo que, en criterio de la parte actora, incide para determinar si con el Decreto 327 de 2004 la Administración autorizó un mayor aprovechamiento del suelo en edificación, incrementando el índice de construcción respecto del previsto en el Decreto Distrital 616 de 2002, es decir, si se configuró el hecho generador de la plusvalía. 1.1.4 Así las cosas, aunque en el caso concreto y de manera expresa no se haya fijado el litigio en relación con la configuración o no del hecho generador de la plusvalía, la Sala debe pronunciarse al respecto, porque se trata de un aspecto que hace parte de la controversia planteada ante esta jurisdicción. PLUSVALÍA – Noción / HECHO GENERADOR DE LA PLUSVALÍA – Requisitos para su configuración. Para que se configure se requieren decisiones administrativas que ordenen acciones urbanísticas o que autoricen específicamente destinar un inmueble a un uso más rentable / DECISIONES GENERALES DEL POT – Naturaleza. No constituyen autorización específica que configure el nacimiento de la obligación tributaria / PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA – Hechos generadores 3.1.1 La plusvalía es el incremento del valor de los inmuebles por causa de decisiones o acciones urbanísticas del orden territorial, del cual, por mandato del artículo 82 constitucional, tienen derecho a participar las entidades públicas. Esta norma busca que el beneficio obtenido por la acción urbanística no sea solo de los

propietarios o poseedores de los bienes inmuebles, sino que del mismo participe la ciudadanía, en la medida en que los ingresos conseguidos por la participación en la plusvalía se destinan al mejoramiento urbano del municipio o distrito. 3.1.2 Para que se constituya el hecho generador de la plusvalía se requiere de decisiones administrativas que (i) ordenen acciones urbanísticas y (ii) autoricen de manera específica destinar un inmueble a un uso más rentable o a incrementar el aprovechamiento del suelo permitiendo una mayor área edificada, acción que debe estar conforme con el Plan de Ordenamiento Territorial -POT - o con los instrumentos que lo desarrollen, es decir, con el plan parcial o local y los decretos que desarrollen las autorizaciones previstas en estos últimos [art. 74 Ley 388/97 ]. 3.1.3 En efecto, cuando la norma hace referencia a una “autorización específica” debe entenderse que el acto debe facultar para algo determinado, particular, concreto, delimitado y definido; por esta razón, las decisiones generales plasmadas en el POT o en los instrumentos que lo desarrollen, no constituyen todavía una autorización “específica” que configure el nacimiento de la obligación tributaria. 3.1.4 Ahora bien, constituyen hechos generadores de la participación en plusvalía (i) la incorporación de suelo rural a suelo de expansión urbana o la consideración de parte del suelo rural como suburbano, (ii) el establecimiento o modificación del régimen o la zonificación de usos del suelo y (iii) la autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en edificación, bien sea elevando el índice de ocupación o el índice de construcción, o ambos a la vez [art. 74 Ley

388/97]. 3.1.5 En consecuencia, la plusvalía “es un tributo que grava el mayor valor que adquieren los predios como consecuencia de la acción urbanística desarrollada por las entidades públicas en la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano”.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 82 / LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 8 / LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 9 / LEY 388 DE 1997 –

ARTÍCULO 19

CESIONES URBANÍSTICAS – Alcance / ESPACIO PÚBLICO – Noción / CESIONES DE SUELO PARA AUMENTAR LA EDIFICABILIDAD POR ENCIMA DEL ÍNDICE BÁSICO DE CONSTRUCCIÓN – Naturaleza. No constituyen un tributo sino cargas sociales / AUMENTO DE EDIFICABILIDAD POR ENCIMA DEL ÍNDICE DE CONSTRUCCIÓN BÁSICO – Requisitos / MAYOR ÍNDICE DE EDIFICACIÓN – Efecto En el desarrollo del proceso de urbanización se requiere de la cesión de terreno por parte del propietario o poseedor del predio que se pretende urbanizar, con la finalidad de compensar el impacto urbanístico y ambiental producido por el crecimiento urbano. Unas cesiones los beneficiarán de manera directa [cargas locales], en tanto que otras favorecerán a toda la ciudad o municipio [cargas generales]. 3.2.2 Esta Corporación ha dicho que las “cesiones urbanísticas han de ser entendidas como las porciones de suelo que tienen la obligación de ceder los promotores de las actuaciones urbanísticas” , como uno de los mecanismos que

garantizan el reparto equitativo de las cargas y beneficios, “cuyo propósito es el de permitir la compensación a la colectividad por el desarrollo de diferentes proyectos urbanísticos de carácter particular, con los cuales se vería reducido el goce y el disfrute del suelo y del espacio público”. 3.2.3 De manera que, con la cesión de terrenos por parte de los promotores de las acciones urbanísticas se obtiene espacio público , entendido como “el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que transcienden, por tanto, los límites de los intereses, individuales de los habitantes” , por lo que no es de recibo darle la connotación de tributo a dichas cesiones, incluso, si con estas se obtiene un mayor índice de edificación respecto del básico autorizado. (…) 1.1.1 La Corte Constitucional ha dicho que las “cesiones gratuitas constituyen una contraprestación de los propietarios de inmuebles por la plusvalía que genera las diferentes actuaciones urbanísticas de los municipios” y que “[d]ichas cesiones no son propiamente tributos ni rentas de otro orden; se trata de bienes que se incorporan al patrimonio municipal, con ocasión de la actividad urbanística y que indudablemente contribuyen a la integración del espacio público”. 1.1.2 Por su parte, esta Corporación ha expuesto que “las cesiones de suelo no corresponden a ningún tipo de tributo, pues se trata de cargas sociales, que aunque pueden llegar a representar cargas también

económicas para quien desarrolla el proyecto urbanístico, no tienen una naturaleza tributaria pues no se dan los elementos que configuran el impuesto”. 1.1.3 En el caso concreto, el artículo 37 de la Ley 388 de 1997 dispone que “las reglamentaciones distritales o municipales determinarán, para las diferentes actuaciones urbanísticas, las cesiones gratuitas que los propietarios de inmuebles deben hacer con destino a vías locales, equipamientos colectivos y espacio público en general” –cesiones obligatorias-. 1.1.4 Por su parte, en el artículo 44 del Decreto Distrital 327 de 2004 se señala que para aumentar la edificabilidad por encima del índice de construcción básico, salvo las exclusiones expresamente señaladas, los propietarios deberán cumplir, de manera adicional, con una o varias de las siguientes condiciones: (i) la cesión del suelo protegido urbano, para incorporarlo al sistema de espacio público, (ii) la cesión del suelo urbano para la conformación de la malla vial arterial principal y/o complementaria de la ciudad, (iii) la cesión de suelo adicional a la exigida para parques públicos, (iv) la cesión de suelo adicional a la exigida para equipamientos públicos y/o (v) transferir derechos de construcción de que tratan los artículos 317 y 363 del Decreto 190 de 2004. (…) 1.1.5 Ese mayor índice de edificación, por encima del básico autorizado en la decisión administrativa constitutiva de la acción urbanística, repercutirá en el valor del predio, pero, a su vez, requerirá la compensación del impacto urbanístico y

ambiental producido por el crecimiento urbano que se deriva de dicho aumento, por lo que es razonable que se exijan cargas adicionales de carácter urbano, que no son de índole tributario, como se explicó con anterioridad. Así las cosas, y partiendo del hecho que la participación en plusvalía es un tributo que grava el mayor valor que adquieren los predios como consecuencia de la acción urbanística desarrollada por las entidades públicas en la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano, en tanto que la cesión de terrenos a causa del proceso de urbanización constituye una carga que debe asumir el urbanizador con el objeto de compensar el impacto urbanístico y ambiental que genera el proyecto de urbanización o construcción autorizado, se concluye que si con ocasión de un mismo proyecto urbanístico se deben ceder terrenos, incluso, para acceder a un índice mayor de edificación, y se origina el hecho generador de la plusvalía, no puede predicarse doble tributación, porque se trata de elementos diferentes.

FUENTE FORMAL: LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 37 / DECRETO 327 DE 2004 – ARTÍCULO 44

NOTA DE RELATORIA: Sobre el efecto plusvalía se citan las sentencias del Consejo de Estado, Sección Cuarta, de 10 de septiembre de 2014, Exp. 25000-2327-000-2008-00049-02(19402), C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia; de 12 de diciembre de 2014, Exp. 25000-23-27-000-2008-00278-01(18944), C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas; de 26 de febrero de 2015, Exp. 25000-23-27-0002011-00252-01(19526), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez

APROVECHAMIENTO DEL SUELO – Definición / EFECTO PLUSVALÍA POR MAYOR APROVECHAMIENTO DEL SUELO EN EDIFICACIÓN – Procedimiento para su cálculo / VALOR COMERCIAL DE UN INMUEBLE – Definición / ÁREA

POTENCIAL ADICIONAL DE EDIFICACIÓ AUTORIZADA – Definición /

EFECTO PLUSVALÍA POR METRO CUADRADO – Determinación / AUTORIZACIÓN DE UN MAYOR APROVECHAMIENTO DEL SUELO EN EDIFICACIÓN – Efecto / ÍNDICE DE EDIFICABILIDAD A TENER EN CUENTA PARA DETERMINAR EL EFECTO PLUSVALÍA POR MAYOR APROVECHAMIENTO DEL SUELO – Determinación. Es el máximo permitido en la actuación específica / PRINCIPIO DE DISTRIBUCIÓN EQUITATIVA DE LAS CARGAS Y BENEFICIOS– No violación El aprovechamiento del suelo se define como “el número de metros cuadrados de edificación para un determinado uso que la norma urbanística autoriza en un predio” [Negrilla de la Sala]. 4.2 Cuando la plusvalía surge de la autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en edificación por incremento en el índice de construcción [numeral 3 del art. 74 de la Ley 388/97], para calcular el efecto plusvalía, se debe seguir el procedimiento señalado en el artículo 77 de la Ley 388 de 1997. 4.2.1 Primero se determina el precio comercial por metro cuadrado de los inmuebles en cada una de las zonas o subzonas beneficiarias; con características

geoeconómicas homogéneas, antes de la acción urbanística generadora de la plusvalía. En lo sucesivo este precio servirá como precio de referencia por metro cuadrado. Por valor comecial de un inmueble se entiende “el precio más favorable por el cual éste se transaría en un mercado donde el comprador y el vendedor actuarían libremente, con el conocimiento de las condiciones físicas y jurídicas que afectan el bien” [Subraya la Sala]. 4.2.2 Luego, se establece el número total de metros cuadrados que serán objeto del efecto plusvalía. En el caso de un predio será igual al área potencial adicional de edificación autorizada, entendida como la cantidad de metros cuadrados de edificación que la nueva norma permite en la respectiva localización, como la diferencia en el aprovechamiento del suelo antes y después de la acción generadora. 4.2.3 De esta manera, el monto total del mayor valor será igual al potencial adicional de edificación de cada predio individual multiplicado por el precio de referencia. 4.2.4 Y, el efecto plusvalía por metro cuadrado, entendido como “el incremento en el precio del suelo, resultado de las acciones urbanísticas de que tratan los artículos 74, 75, 76, 77 y 87 de la Ley 388 de 1997” , resultará de la división del monto total determinado en los términos indicados con anterioridad, por el área objeto de la participación de plusvalía, que para cada inmueble será igual al área total del mismo destinada al nuevo uso o mejor aprovechamiento, descontada la superficie correspondiente a las cesiones urbanísticas obligatorias para espacio público de la ciudad, así como el área de eventuales afectaciones sobre el inmueble en razón del plan vial u otras

obras públicas, las cuales deben estar contempladas en el POT o en los instrumentos que lo desarrollen. [S]e concluye que fue voluntad del legislador establecer que la “autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en edificación”, elevando el índice de construcción, generara plusvalía, es decir, se reconoció que la autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en edificación incide de manera positiva en el valor del inmueble, beneficio del que, por mandato del artículo 82 constitucional, tienen derecho a participar las entidades públicas. 4.6 Para determinar el efecto plusvalía sobre un terreno, el legislador no estableció que el índice de edificabilidad a tener en cuenta se limite al básico autorizado; por el contrario, del contenido de las normas analizadas se infiere que el efecto plusvalía recae sobre “el área potencial adicional de edificación autorizada” [art. 77 Ley. 388/97], es decir, sobre la cantidad de metros cuadrados de edificación que la decisión administrativa, que autoriza la acción urbanística de mayor aprovechamiento del suelo, permite en un determinado inmueble. 4.7 De esta manera, el beneficio del terreno se funda en el índice máximo de construcción permitido en la decisión administrativa que autoriza de manera específica el incremento del aprovechamiento del suelo al aprobar una mayor área edificada. (…) 4.9 Por lo anterior, no es válido afirmar que para calcular el potencial de edificación para efectos de determinar la plusvalía se deba tomar el índice básico de construcción, porque esto contrasta con el contenido de las normas citadas y desconoce que el hecho generador de la plusvalía, para el

caso en estudio, se concreta en la autorización de la Administración para incrementar, con un límite –el índice máximo de construcción-, el uso del suelo permitiendo una mayor área edificada. 4.10 Ahora bien, el hecho que con la solicitud de la licencia de construcción se haga exigible el pago de la participación en la plusvalía y que el propietario o poseedor del inmueble no quiera hacer uso del área máxima de construcción autorizada con la acción urbanística, no significa que el efecto plusvalía no se haya causado, porque lo cierto es que este surge por el incremento en el precio del suelo como resultado, entre otras, por la acción urbanística que permite o autoriza su mayor aprovechamiento. 4.11 En conclusión, el índice de edificabilidad a tener en cuenta con el fin de determinar el efecto plusvalía por mayor aprovechamiento del suelo es el máximo permitido en la actuación que de manera específica permite una mayor área edificada, acción que debe estar conforme con el POT o con los instrumentos que lo desarrollen. (…) 6.1.5 Conforme se analizó en lo extenso del numeral 4 de esta providencia, para calcular el índice de edificabilidad con el fin de determinar el efecto plusvalía por mayor aprovechamiento del suelo, se debe tomar el índice máximo de construcción permitido en la actuación que de manera específica permite una mayor área edificada, como lo hizo la Administración en la actuación cuestionada; por lo tanto, no le asiste razón a la parte actora. 6.1.6 Por el contrario, está probado que en este caso se configuró el hecho generador de la plusvalía, porque se autorizó un mayor aprovechamiento del suelo en edificación por aumento o elevación del índice de construcción [numeral 3 del artículo 74 de la Ley 388 de

1997]. 6.1.7 En lo que tiene que ver con la supuesta violación del principio de distribución equitativa de las cargas y los beneficios, se observa que en el “Estudio técnico normativo para el cálculo en Plusvalía” realizado por la SDP, se determinaron las cargas –cesión de terreno adicionalen las que el propietario o poseedor del predio debía incurrir para obtener mayor edificabilidad , incluso, para alcanzar la máxima permitida, cálculo que no ha sido controvertido y que según se desprende del texto de dicha prueba documental, se realizó atendiendo el reparto de cargas y beneficios. (…) 6.1.11 Tampoco se incurrió en doble tributación, porque conforme se analizó en los numerales 3.2 y 3.3 de esta providencia, las cesiones de terreno en los proceso de urbanización no constituyen un tributo, como si lo es la participación en la plusvalía.

FUENTE FORMAL: LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 74 NUMERAL 3 / LEY 388

DE 1997 – ARTÍCULO 50 / LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 77

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Bogotá D.C, ocho (8) de junio de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 25000-23-37-000-2012-00370-01(21001)

Actor: FIDUCIARIA BOGOTÁ S.A. COMO VOCERA DEL PATRIMONIO

AUTÓNOMO FIDEICOMISO ALMENARA – FIDUBOGOTÁ S.A. E

INMOBILIARIA CONCONCRETO S.A.S.

Demandado: ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ, SECRETARÍA DISTRITAL DE

PLANEACIÓN - SDP Y UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE CATASTRO

DISTRITAL - UAECD FALLO Conoce la Sala del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del veintiséis (26) de febrero de dos mil catorce (2014), proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “A”, que en su parte resolutiva dispuso lo siguiente: PRIMERO. Se NIEGAN las pretensiones de la demanda. SEGUNDO. No se condena en costas ni en agencias en derecho, de acuerdo a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. TERCERO. En firme esta providencia, hechas las anotaciones correspondientes, archívese el expediente. […].

1. ANTECEDENTES 1.1 Los hechos De lo manifestado por las partes y lo probado en el expediente, se destacan los siguientes hechos: Mediante la Resolución Nro. 0707 de 12 de junio de 20121, la Secretaría Distrital de Planeación [SDP] determinó en $94.275,84 el efecto plusvalía por m2 y en $47.137,92 el monto de la participación en plusvalía por metro cuadrado para los predios sujetos a tratamiento de desarrollo identificados con los folios de matrícula inmobiliaria Nros. 50N-20421778, 50N-20421779, 50N-20421780, 50N-20584257,

50N-20375172, 50N-20421781, 50N-20421783, 50N-20421784 y 50N-20421785, de conformidad con el cálculo realizado por la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital [en adelante UAECD], lo que condujo a que la Inmobiliaria Conconcreto S.A.S. pagara por dicho concepto la suma total de $1.498.030.0002. 1 Contra esta resolución solo procedía el recurso de reposición. 2 Mediante recibos de pago expedidos por la Secretaría de Hacienda Distrital. Fls. 242 a 250 del c.p. Nro. 1. Para la Administración, se configuró el hecho generador del efecto plusvalía por incremento en el aprovechamiento del suelo en área edificada. Para efectos del cálculo, la Administración tomó como referente el índice máximo de edificabilidad, cuando, en criterio de la parte actora, se debió tener en cuenta el índice básico de construcción. 1.2 Las pretensiones En ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo [en adelante CPACA], la parte demandante solicitó: PRIMERA PRETENSIÓN: Que se declare la nulidad total del acto administrativo contenido en la Resolución No. 0707 del 12 de junio de 2012 proferida por la SECRETARÍA DISTRITAL DE PLANEACIÓN, “por medio de la cual se liquida el efecto plusvalía para los predios sujetos a tratamiento d (sic) desarrollo ubicados […] y con folios de matrícula inmobiliaria No. 50N20421778, 50N-20421779, 50N-20421780, 50N-20584257, 50N-20375172, 50N-20421781, 50N-20421783, 50N-20421784 y 50N-20421785 y se determina el monto de participación en plusvalía”.

SEGUNDA PRETENSIÓN: Que como consecuencia de la declaratoria de nulidad deprecada, se restablezca el derecho de mis mandantes declarando que no están obligados a pagar suma alguna por el impuesto al efecto plusvalía determinado en los actos demandados.

TERCERA PRETENSIÓN: Que como consecuencia de la declaratoria de nulidad solicitada, se restablezca el derecho de mis mandantes y se ordene a la SECRETARÍA DISTRITAL DE PLANEACIÓN pagar a mis mandantes la suma (sic) MIL CUATROCIENTOS NOVENTA Y OCHO MILLONES TREINTA MIL PESOS ($ 1.498.030.000) o lo que resulte probado en el expediente, valores pagados por concepto de participación por plusvalía para los predios sujetos a tratamiento de desarrollo ubicados en […] y con los folios de matrícula inmobiliaria No. 50N-20421778, 50N-20421779, 50N20421780, 50N-20584257, 50N-20375172, 50N-20421781, 50N-20421783,

50N-20421784 y 50N-20421785.

CUARTA PRETENSIÓN: Que se ordene la cancelación de la anotación del tributo por plusvalía liquidado mediante la Resolución No. 0707 del 28 de

julio de 2011, en los folios de matrícula inmobiliaria No. 50N-20421778, 50N20421779, 50N-20421780, 50N-20584257, 50N-20375172, 50N-20421781, 50N-20421783, 50N-20421784 y 50N-20421785 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá y de aquellos que resulten de la segregación o englobe de éstos.

QUINTA PRETENSIÓN: Que se condene a la SECRETARÍA DISTRITAL DE PLANEACIÓN a pagar a mis mandantes las sumas líquidas reconocidas a título de restablecimiento del derecho, indexadas y actualizadas en los términos del inciso 4º del artículo 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

SEXTA PRETENSIÓN: Que se condene a la SECRETARÍA DISTRITAL DE PLANEACIÓN a pagar a mis mandantes intereses moratorios a partir de la ejecutoria de la sentencia que ponga fin al proceso sobre cualquier suma que sea reconocida a título de restablecimiento del derecho, en los términos del inciso 3º del artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

SÉPTIMA PRETENSIÓN: Que se condene a la SECRETARÍA DISTRITAL DE PLANEACIÓN a las costas y agencias en derecho, de conformidad con lo establecido en el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 1.3 Las normas violadas y el concepto de la violación

Para la parte demandante, el acto administrativo demandado está viciado de nulidad, porque en su expedición se desconoció el contenido de los artículos 338 y 363 de la Constitución Política, 8, 38, 39, 74, 77 y 78 de la Ley 388 de 1997 y 43 del Decreto Distrital 327 de 2004. El concepto de la violación lo desarrolló de la siguiente manera3: 1.3.1 Desconocimiento de las normas en que debía fundarse: El avalúo utilizado para calcular el efecto plusvalía tuvo en cuenta como referente el índice máximo de edificabilidad previsto en el Decreto Distrital 327 de 2004, lo que desconoce el principio de reparto equitativo de cargas y beneficios consagrado en la Ley 388 de 1997 El Decreto Distrital 327 de 2004 que, a juicio de la Administración, constituye la acción urbanística en virtud de la cual surgió el hecho generador de la plusvalía por mayor aprovechamiento del suelo en edificación, realmente presentó una disminución en el potencial de desarrollo constructivo de los predios, en 3 Cfr. el texto integrado de la demanda y su reforma, visible en los folios 277 a 312 del c.p. Nro. 2. comparación con la edificabilidad que se podía obtener de la aplicación del Decreto Distrital 616 de 2000. En consecuencia, no se produjo un mayor valor del suelo, lo que se corrobora con el estudio realizado por la SDP y con el dictamen pericial aportado al expediente. En los estudios que sustentaron la actuación demandada, la Administración tomó como referente el índice máximo de construcción para calcular el potencial de

edificabilidad, cuando lo correcto, en atención al principio de reparto equitativo de cargas y beneficios, previsto en los artículos 38 de la Ley 388 de 1997 y 43 del Decreto Distrital 327 de 2004, era tomar el índice básico, porque para acceder al máximo se deben asumir cargas del sistema público general [art. 44 D D 327/04], que dependen de la voluntad del solicitante de la correspondiente licencia. La utilización del índice máximo de construcción incidió en la determinación del efecto plusvalía y constituyó la imposición de una carga general sin que mediara la voluntad del contribuyente o el disfrute de la edificabilidad adicional. 1.3.2 Desconocimiento de los artículos 338 y 363 de la CP En el caso concreto, al calcular la participación en la plusvalía con fundamento en el índice máximo de construcción previsto en el Decreto Distrital 327 de 2004, se desconoció la prohibición de doble tributación, porque en los términos del inciso final del artículo 39 de la Ley 388 de 1997, los costos de las cargas generales deben ser recuperados mediante tarifas, contribución de valorización, participación en plusvalía, impuesto predial o cualquier otro sistema que garantice el reparto equitativo de las cargas y beneficios de las actuaciones, es decir, las cargas generales deben ser pagadas solo una vez. Además, en el caso que efectivamente el propietario de un predio decida voluntariamente alcanzar el máximo índice de construcción, habiendo pagado la plusvalía, deberá asumir de manera adicional cargas generales que ya habrían

sido pagadas con el citado tributo, es decir, se le estaría imponiendo la obligación de asumir dos veces una misma carga, lo que configura doble tributación. 1.3.3 Conforme con los actos administrativos demandados, la voluntad de un particular no es una acción urbanística susceptible de causar hecho generador. Violación de los artículos 8 y 74 de la Ley 388 de 1997 La obtención de un índice de construcción adicional al básico depende de la aceptación de cargas generales, por voluntad del particular, es decir, no se trata de una acción urbanística en los términos del artículo 8 de la Ley 388 de 1997. 1.3.4 Cálculo del tributo sobre el área bruta del predio. Violación del artículo 78 de la ley 388 de 1997 En el caso concreto, “el pago del tributo fue calculado por la Secretaría Distrital de Hacienda con fundamento en el área bruta del predio, lo que desconoce el artículo 78 de la Ley 388 de 1997”4. 1.4 La contestación de la demanda 1.4.1 La Secretaría Distrital de Planeación propuso la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda porque la parte actora omitió desarrollar el concepto de la violación de las normas presuntamente vulneradas con la actuación demandada [numeral 4 del art. 162 del CPACA] y porque los planteamientos expuestos en el escrito introductorio se fundamentan en interpretaciones personales. También formuló la excepción de unidad normativa porque, aunque se acusó la ilegalidad del acto administrativo que determinó el monto de la participación en plusvalía, en realidad, se cuestionó la aplicación del índice de construcción, el

4 Cfr. el hecho Nro. 12 de la adicción de la demanda. Fl. 284 de c.p. Nro. 2. perfeccionamiento de los hechos generadores y la exigibilidad de la participación, que están reguladas en actos de carácter general5. En gracia de discusión y en lo que tiene que ver con el fondo del asunto, manifestó que a partir de la comparación de las normas aplicables al caso concreto, se evidenció que para el desarrollo de la subetapa 1 b de la etapa I de la urbanización El Porvenir de Suba, se configuró el beneficio por incremento en la edificabilidad. Para el cálculo y liquidación del efecto plusvalía se debe tomar el máximo potencial edificable que permite la nueva norma, porque así lo dispone la Ley 388 de 1997. Es indiscutible que con el mayor potencial edificatorio el valor del predio aumenta, independientemente del aprovechamiento que se haga del mismo; por esta razón, la plusvalía ocurre con independencia de las cargas urbanísticas. En el caso concreto, para efectos de calcular el efecto plusvalía, es indiferente si se toma el área bruta o el área útil, porque se realiza teniendo en cuenta el total de la superficie del predio como lo dispone el artículo 76 de la Ley 388 de 1997. 1.4.2 La Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital propuso la excepción de falta de legitimación material en la causa por pasiva porque el acto administrativo demandado fue expedido por la Secretaría Distrital de Planeación, en cumplimiento de lo previsto en el artículo 18 del Decreto Distrital 020 de 2011, qu