CE-SECCION CUARTA-25000-23-37-000-2012-00420-01(20777)-2015

JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – Objeto / ACTO ADMINISTRATIVO – Noción / ACTO ADMINISTRATIVO – Clases. Puede ser general o particular / ACTO ADMINISTRATIVO – Presunción de legalidad /

INDICACIÓN DE NORMAS VIOLADAS Y EXPLICACIÓN DEL CONCEPTO DE

VIOLACIÓN – Finalidad / JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO – Carácter rogado / ACUSACIONES GENÉRICAS EN EL

DESARROLLO DEL CONCEPTO DE VIOLACIÓN – Efectos jurídicos / POSIBILIDAD DE ABORDAR EL ANÁLISIS DEL ACTO ADMINISTRATIVO POR PARTE DEL JUEZ MÁS ALLÁ DEL PLANTEAMIENTO ROGADO DEL ACTOR – Eventos / CONGRUENCIA INTERNA DE LA SENTENCIA – Noción / CONGRUENCIA EXTERNA DE LA SENTENCIA – Noción / PRINCIPIO DE CONGRUENCIA DE LA SENTENCIA – Finalidad / FALLO ULTRAPETITA – Noción / FALLO EXTRAPETITA – Noción / PRINCIPIOS DE CONGRUENCIA Y JURISDICCIÓN ROGADA – No vulneración Al tenor del artículo 82 del Código Contencioso Administrativo, la jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para juzgar las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado. Los actos administrativos, como decisiones unilaterales de la Administración, encaminadas a producir efectos jurídicos, constituyen una de las formas que expresan dicha actividad y son susceptibles de judicialización por parte de esta jurisdicción, a

través de las acciones establecidas en los artículos 84 y 85 ibídem, dependiendo de la naturaleza de los mismos (generales o particulares). Sin embargo, tales actos administrativos se encuentran amparados por la presunción de legalidad, derivada del sometimiento coercitivo de la actividad administrativa al ordenamiento jurídico, propio de los estados sociales de derecho; por lo mismo, el legislador sujetó su control judicial a una carga procesal de alegación por parte de quien pretenda desvirtuar la presunción. En efecto, al establecer los requisitos de las demandas contra la jurisdicción contencioso administrativa, el artículo 137 (numeral 4) del Código Contencioso Administrativo, exigió que en la impugnación de actos administrativos se indiquen las normas violadas y se explique el concepto de su violación; con ello demarcó, tanto el terreno de defensa para el demandado, como el ámbito de análisis del juez y el alcance de su decisión. Por su parte, el inciso segundo del artículo 170 ibídem, circunscribió el efecto erga omnes de la sentencia que niega la nulidad pedida, a la causa petendi juzgada. Tales preceptos imponen limitaciones que le endilgan a esta jurisdicción un carácter rogado, en cuanto administra justicia sólo respecto de lo que lo que le piden quienes ejercen las acciones reservadas a su conocimiento, tomando como fundamento el ordenamiento legal que le invocan como vulnerado por los actos administrativos, y según los argumentos en que justifican tal vulneración. En esa medida, las acusaciones genéricas en el desarrollo del concepto de violación no

satisfacen las exigencias legales del mencionado artículo 137, ni tienen, por ende, la virtud de enervar la presunción de legalidad de los actos administrativos, pues, dado el alcance de ésta, tal efecto requiere razones precisas y concretas en relación con cada norma violada. No obstante, de acuerdo con la sentencia C-197 de 1999, el juez de la legalidad del acto administrativo sólo puede abordar el análisis más allá del planteamiento rogado del actor, en aquellos casos de flagrante violación de derechos fundamentales o de cualquier otra parte del ordenamiento jurídico que se demuestre efectivamente violada, en el caso de las acciones de simple nulidad, aunque se aparten de las normas que se señalan como vulneradas. Esta causal genérica de nulidad de actos administrativos opera por el simple estudio comparativo entre el acto acusado y las normas de superior jerarquía a las que debía ajustarse, del cual se deduzca la violación del ordenamiento jurídico superior, por exceso o por defecto en la aplicación de aquellas. Ahora bien, en concordancia con el requisito del numeral 4 del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo (indicación de las normas violadas y explicación del concepto de violación), y en orden a que el fallo se profiera dentro del marco de la litis que plantea la demanda ya que, se repite, es al demandante a quien le corresponde desvirtuar la presunción de legalidad de los actos administrativos, el artículo 170 ibídem dispuso: “La sentencia tiene que ser motivada. Debe analizar los hechos en que se funda la controversia, las pruebas, las normas jurídicas pertinentes, los argumentos de las partes y las excepciones

con el objeto de resolver todas las peticiones…” Por su parte, el artículo 305 del Código de Procedimiento Civil señala: “La sentencia debe estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla, y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la Ley. No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda, ni por causa diferente a la invocada en ésta.” Este marco normativo describe el principio de congruencia de la sentencia, en sus dos acepciones: como armonía entre la parte motiva y la resolutiva del fallo (congruencia interna), y como conformidad entre la decisión y lo pedido por las partes en la demanda y en la contestación (congruencia externa). El principio así concebido persigue la protección del derecho de las partes a obtener una decisión judicial certera sobre el asunto puesto a consideración del juez, al igual que la salvaguarda del debido proceso y del derecho de defensa del demandado, cuya actuación procesal se dirige a controvertir los argumentos y hechos expuestos en la demanda. Igualmente, trae consigo los conceptos de fallo ultra y extrapetita, como decisiones que van más allá de lo pedido, ya sea porque se otorgan cosas adicionales a las solicitadas en la demanda (sentencia ultrapetita), o porque se reconoce algo que no se solicitó (sentencia extrapetita). (…) [L]a Sala encuentra que la sentencia apelada no vulneró los principios de congruencia y jurisdicción rogada, en cuanto a los argumentos presentados en la demanda, toda vez que la gradualidad de la

sanción fue planteada en la demanda, por lo que concluye que el a quo procedió en legal forma al estudiar y decidir el cargo. Teniendo en cuenta que la sentencia de primera instancia solo fue apelada por la DIAN con el único argumento de que el a quo había proferido un fallo extrapetita porque el actor no había solicitado la graduación de la sanción, y que, por garantía procesal, no es procedente emitir un fallo extra petita del que resulte una situación más gravosa para el apelante, en esta instancia se procederá a confirmar la decisión plasmada por el a quo.

FUENTE FORMAL: DECRETO 01 DE 1984 (CCA) – ARTICULO 82 / DECRETO 01 DE 1984 (CCA) – ARTICULO 84 / DECRETO 01 DE 1984 (CCA) – ARTICULO 85 / DECRETO 01 DE 1984 (CCA) – ARTICULO 137 NUMERAL 4 / DECRETO 01

DE 1984 (CCA) – ARTICULO 170 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 305 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 683 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 651 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 639

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRIGUEZ

Bogotá D. C., veinticuatro (24) de septiembre de dos mil quince (2015) Radicación número: 25000-23-37-000-2012-00420-01 (20777)

Actor: JOSE EDILBERTO SANCHEZ GARZON

Demandado: DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES – DIAN FALLO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 23 de octubre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se dispuso lo siguiente: “PRIMERO. ANÚLANSE PARCIALMENTE las Resoluciones Nos. 322412011000575 de 8 de agosto de 2011 y 900.085 de 1 de agosto de 2012, proferidas por la División de Gestión de Liquidación de la Dirección Seccional de Impuestos de Bogotá y la Dirección de Gestión Jurídica de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, mediante las cuales le impuso sanción al señor JOSÉ EDILBERTO SÁNCHEZ GARZÓN, NIT 3.068.635-0, por la suma de $330.810.000, por no enviar información dentro de los plazos establecidos por el año 2008.

SEGUNDO. A TITULO DE RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, declarase que el señor JOSÉ EDILBERTO SÁNCHEZ GARZÓN, NIT 3.068.635-0, está obligado a pagar la suma de sesenta y cinco millones seiscientos cuarenta mil ciento treinta y seis pesos ($65.640.136), por concepto de sanción por enviar información en forma extemporánea por el año 2008. TERCERO. No se condena en costas por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia. “… ANTECEDENTES Mediante el Pliego de Cargos N° 322392011000062 del 4 de marzo de 2011, la

DIAN propuso imponer al actor una sanción en cuantía de $356.445.000, por no presentar por el año gravable 2008, la información prevista en el literal a) del artículo 651 del Estatuto Tributario. El 11 de abril de 2011 la actora dio respuesta al pliego de cargos y señaló lo siguiente: “… Se presentó la información el 17 de agosto de 2010 correspondiente al año gravable 2008, anexamos catorce (14) fotocopias de la información suministrada… “… debido a que la información exógena se presentó con anterioridad a la notificación del pliego de cargos como lo demuestra la información que reposa en la DIRECCIÓN SECCIONAL DE IMPUESTOS DE BOGOTÁ, y las fotocopias que adjunto a esta comunicación, la base para la liquidación de la sanción propuesta disminuye sustancialmente”. El 8 de agosto de 2011 la DIAN profirió la Resolución Sanción N° 322412011000575, por medio de la cual impuso a la actora la sanción antes señalada; para el efecto precisó lo siguiente: “…Si bien es cierto que la información fue presentada con anterioridad al Pliego de Cargos, para el caso no cambia la base ni la sanción dado que la información fue presentada extemporáneamente teniendo en cuenta que el artículo 18 de la Resolución 3847 del 30 de abril de 2008 fijó los plazos para presentar la información exógena y para el caso que nos ocupa la fecha de presentación para los NITs terminados en 35 venció el 15 de abril de 2009 y dicha información fue presentada en Agosto de 2010”.

Contra la resolución sanción, el demandante interpuso el recurso de reconsideración, resuelto mediante la Resolución 900085 del 1º de agosto de 2012, que modificó la sanción impuesta y la fijó en $330.810.000. DEMANDA El actor, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, formuló las siguientes pretensiones1: “Por todas las razones de hecho y derecho expuestas, comedidamente solicito se declare la Nulidad plena de las Resoluciones Resolución Sanción por no enviar información N° 322412011000575 del 8 de agosto de 2011 proferida por la División de Gestión de Liquidación de la Dirección Seccional de Impuestos de Bogotá y la Resolución que resolvió el recurso de reconsideración contra el anterior acto N°. 900.085 del 1 de agosto de 2012, proferida por la Subdirección de Gestión de Recursos Jurídicos de la Dirección de Gestión Jurídica y en consecuencia, como restablecimiento de su derecho, se declare que mi representado, ciudadano José Edilberto Sánchez Garzón, no es acreedor a sanción alguna por parte de la administración de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN en el caso subjúdice. Subsidiariamente, y sólo y exclusivamente si se estableciera por el Honorable Tribunal Administrativo que legalmente, y pese a lo aquí argumentado, no procede la petición que antecede, se solicita se declare y ordene por el Honorable Tribunal el derecho a mi 1 Folio 17 c.p. representado a acogerse a la sanción reducida y para ello se le

habiliten los términos legales”. Citó como violados los artículos 29 y 363 de la Constitución Política y los artículos 651 y 683 del Estatuto Tributario. El concepto de la violación se resume así: La sanción es improcedente por ausencia de daño La expresión “hasta”, contenida en el artículo 651 del Estatuto Tributario, conlleva que la sanción en cuestión es graduable, esto es, desde la sanción mínima tributaria (en concordancia con el artículo 639 ib), “hasta” el 5%, que así se constituye en el techo o máximo que se puede imponer. Sin embargo dicho porcentaje no puede ser el único aplicable y, en cualquier caso, sea graduada o no la sanción, lo cierto es que esta solo debe imponerse en su máximo rigor en los casos graves de flagrancia y causación del daño. Ahora bien, el acogimiento a la sanción reducida es procedente porque incluso, de fondo, la sanción (cualquiera fuese el porcentaje de la tarifa utilizada) es inaplicable por ausencia del daño. Por otra parte, señaló que los actos administrativos demandados no hacen referencia al perjuicio causado como consecuencia de la presentación de la información fuera del plazo establecido para el efecto, ni se precisa el daño que se generó, lo que lleva a concluir que esta situación daba lugar a exonerar al demandante de la sanción establecida en el literal a) del artículo 651 del Estatuto Tributario, en cumplimiento, no sólo de la sentencia C-160 de 1998, de la Corte Constitucional, sino, además, del principio tributario de justicia, contemplado en el

artículo 638 ib. Procedencia de la sanción reducida En el evento de que se estime que la sanción es procedente, procede el beneficio de la sanción reducida; en consecuencia, la administración debió reconocer el beneficio al que el administrado quería acogerse. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La DIAN contestó la demanda extemporáneamente, razón por la que el a quo la tuvo por no presentada. SENTENCIA APELADA El Tribunal anuló parcialmente los actos demandados. Los fundamentos de la decisión se resumen así: El contribuyente incurrió en una mora de ocho (8) meses en el envío de la información a la que estaba obligado, de conformidad con la Resolución N° 3847 de 2008 de la DIAN; lo que evidencia que incurrió en el hecho sancionable, envío de la información en forma extemporánea. No es de recibo el argumento del actor relativo a la ausencia de daño, porque corresponde a los contribuyentes dar cumplimiento a las normas sobre plazos para la presentación de declaraciones y suministro de información, expedidas por el Ministerio de Hacienda y la Dirección de Impuestos. En el caso concreto está acreditado el daño causado, como lo exige la sentencia C-160 de 1998, en la medida en que el no suministrar en forma oportuna y correcta la información, a la administración tributaria, impide que se realicen los cruces de información necesarios para el control de los tributos. Además, pretender que no se generen las sanciones por el incumplimiento del deber legal de suministro de información dentro de los plazos establecidos,

amparándose en la ausencia de daño, es una actuación que vulnera el principio de legalidad que rige el estado social de derecho, fundado en el cumplimiento de la ley, así como el derecho a la igualdad frente a los demás contribuyentes, quienes en forma diligente procedieron a presentar la información requerida, dentro del término legal. El a quo estimó procedente la sanción impuesta al actor toda vez que incurrió en la conducta sancionable, al enviar la información requerida después de ocho (8) meses de haberse vencido el plazo señalado en la Resolución 3847 de 2008, de la DIAN. En cuanto a la solicitud de reducción y graduación de la sanción, el a quo señaló que para la procedencia de la reducción de la sanción se requiere un memorial de aceptación de la misma en el que se acredite que la omisión fue subsanada y el pago del 10% o del 20% de la sanción impuesta, según el caso. En la respuesta al pliego de cargos el actor señaló que suministró la información requerida el 17 de agosto de 2010, y que al haber enviado la información antes de la notificación del pliego de cargos, “la base para la liquidación de la sanción propuesta se disminuye sustancialmente”. Posteriormente, con ocasión de la interposición del recurso de reconsideración contra la resolución sanción, el demandante manifestó que se acogía a la reducción de la sanción, y para el efecto autoliquidó la sanción en cuantía de $821.000 y adjuntó el correspondiente recibo de pago. La sanción reducida propuesta por el accionante es improcedente, por cuanto debió liquidarla con base en la sanción determinada por la DIAN, toda vez que su

determinación es de competencia de la autoridad administrativa o del juez contencioso en sede judicial. Si bien el demandante, al momento de recurrir el acto administrativo sancionatorio, manifestó que se acogía a la sanción reducida, no acreditó el pago del 20% de la sanción establecida por la Administración, razón por la cual no es procedente acceder a la reducción. En cuanto a la solicitud de graduación de la sanción, señaló que la base de la sanción fue calculada por la DIAN teniendo en cuenta la información dejada de suministrar por el actor, contenida en la declaración de renta por el año gravable 2008, por $8.205.017.000, a la que le aplicó la tarifa del 5%. El Tribunal estimó que la sanción impuesta desconoce los principios de justicia y equidad en materia sancionatoria, pues se encuentra fundada en la no cesación del daño por el envío del formulario 1001 con errores, situación que corresponde a una circunstancia ajena al envío de la información en forma extemporánea, y que fue puesta de presente al contribuyente solo con ocasión de la resolución que resolvió el recurso de reconsideración, sin que éste pudiese efectuar algún reparo al respecto, violando su derecho de defensa. Precisó que la DIAN debe señalar de manera precisa el hecho por el cual formula el pliego de cargos, en cada caso concreto, con el fin de garantizar el ejercicio pleno del derecho de defensa. En consecuencia, debe existir concordancia entre el pliego de cargos, la resolución sanción y el acto que desata el recurso de reconsideración; por lo tanto, si existe otra infracción, las autoridades fiscales

deberán formular un nuevo pliego de cargos y, por tanto, seguir otro procedimiento sancionador de manera independiente; de lo contrario se vulneraría el debido proceso que debe presidir todas las actuaciones administrativas. El contribuyente cumplió con la obligación de remitir la información exigida antes de la expedición del pliego de cargos, y respondió los requerimientos efectuados por la administración a lo largo de la discusión en sede administrativa, también manifestó su intención de acogerse a la sanción impuesta por la administración. Así las cosas, teniendo en cuenta que la conducta sancionable está tipificada en la ley, era procedente la imposición de la sanción pero, de acuerdo con lo expuesto, se debía graduar y no imponer el tope máximo. El a quo declaró la nulidad parcial de los actos acusados y graduó la sanción en un 0.8% de la base establecida en el pliego de cargos ($8.205.017.000) para un total de $65.640.136. Señaló que no hay lugar a la condena en costas, de conformidad con lo previsto en el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, toda vez que en este proceso se ventila un asunto de interés público, como lo son los tributos, los cuales son necesarios para el funcionamiento de los poderes públicos. RECURSO DE APELACIÓN La demandada fundamentó el recurso de apelación así: El a quo incurrió en extralimitación de competencia al proferir un fallo extra petita, toda vez que en la demanda no se solicitó la graduación de la sanción, ya que el demandante centró la discusión en los siguientes aspectos:

1. Que la sanción no era procedente porque, según el actor, la DIAN no demostró el daño ocasionado a la entidad con la presentación extemporánea de la información.

2. Sólo de manera subsidiaria planteó la posibilidad de que, en caso de no ser admitidos sus argumentos contra la procedencia de la sanción, se le permitiera acogerse a la reducción, respecto de lo cual el Tribunal reconoció que el contribuyente incurrió en un error al liquidar la sanción sobre una base diferente a la determinada por la DIAN.

Resulta evidente, entonces, que el Tribunal emitió un fallo que excede lo pedido en la demanda, con lo que se viola el debido proceso. La DIAN solicitó que se revoque la decisión adoptada en el fallo objeto de impugnación, en lo tocante a la graduación de la sanción y que, en su lugar, se confirme la legalidad de los actos administrativos demandados. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN El actor reiteró los argumentos expuestos en la demanda. La demandada reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación. El Ministerio Público no conceptuó. CONSIDERACIONES Se discute la legalidad de los actos administrativos que sancionaron al demandante por no suministrar la información en medios magnéticos correspondiente al año 2008, dentro del plazo establecido en la Resolución 3847 de 2008. Según la apelante (DIAN), en la sentencia de primera instancia el a quo incurrió en extralimitación de competencia al proferir un fallo extra petita, toda vez que en la demanda no se solicitó la graduación de la sanción, por lo que solicitó que se

revoque la decisión adoptada en el fallo objeto de impugnación, en lo tocante a la graduación de la sanción y que se confirmen los actos administrativos demandados. Según lo expuesto, la Sala estudiará si la sentencia apelada vulneró los principios de congruencia y jurisdicción rogada, en cuanto a los argumentos presentados en la demanda. Al tenor del artículo 82 del Código Contencioso Administrativo, la jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para juzgar las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado. Los actos administrativos, como decisiones unilaterales de la Administración, encaminadas a producir efectos jurídicos, constituyen una de las formas que expresan dicha actividad y son susceptibles de judicialización por parte de esta jurisdicción, a través de las acciones establecidas en los artículos 84 y 85 ibídem, dependiendo de la naturaleza de los mismos (generales o particulares). Sin embargo, tales actos administrativos se encuentran amparados por la presunción de legalidad, derivada del sometimiento coercitivo de la actividad administrativa al ordenamiento jurídico, propio de los estados sociales de derecho; por lo mismo, el legislador sujetó su control judicial a una carga procesal de alegación por parte de quien pretenda desvirtuar la presunción. En efecto, al establecer los requisitos de las demandas contra la jurisdicción contencioso administrativa, el artículo 137 (numeral 4) del Código Contencioso Administrativo, exigió que en la impugnación de actos administrativos se indiquen las

normas violadas y se explique el concepto de su violación2; con ello demarcó, tanto el terreno de defensa para el demandado, como el ámbito de análisis del juez y el alcance de su decisión. Por su parte, el inciso segundo del artículo 170 ibídem, circunscribió el efecto erga omnes de la sentencia que niega la nulidad pedida, a la causa petendi juzgada. Tales preceptos imponen limitaciones que le endilgan a esta jurisdicción un carácter rogado, en cuanto administra justicia sólo respecto de lo que lo que le piden quienes ejercen las acciones reservadas a su conocimiento, tomando como fundamento el ordenamiento legal que le invocan como vulnerado por los actos administrativos, y según los argumentos en que justifican tal vulneración3. En esa medida, las acusaciones genéricas en el desarrollo del concepto de violación no satisfacen las exigencias legales del mencionado artículo 137, ni tienen, por ende, la virtud de enervar la presunción de legalidad de los actos administrativos, pues, dado el alcance de ésta, tal efecto requiere razones precisas y concretas en relación con cada norma violada. 2 Mediante sentencia C-197 de 1999 la Corte Constitucional declaró exequible este numeral, bajo la condición de que cuando el juez administrativo advierta la violación de un derecho fundamental constitucional de aplicación inmediata, deberá proceder a su protección, aun cuando el actor en la demanda no hubiere cumplido con el requisito de señalar las normas violadas y el concepto de violación. Igualmente, cuando dicho juez advierte incompatibilidad entre la Constitución y una norma jurídica tiene la obligación de

aplicar el art. 4 de la Constitución. 3 Se reitera el criterio expuesto por la Sala en sentencia del 16 de septiembre de 2010, exp. 16605 C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez. No obstante, de acuerdo con la sentencia C-197 de 1999, el juez de la legalidad del acto administrativo sólo puede abordar el análisis más allá del planteamiento rogado del actor, en aquellos casos de flagrante violación de derechos fundamentales o de cualquier otra parte del ordenamiento jurídico que se demuestre efectivamente violada, en el caso de las acciones de simple nulidad, aunque se aparten de las normas que se señalan como vulneradas. Esta causal genérica de nulidad de actos administrativos opera por el simple estudio comparativo entre el acto acusado y las normas de superior jerarquía a las que debía ajustarse, del cual se deduzca la violación del ordenamiento jurídico superior, por exceso o por defecto en la aplicación de aquellas. Ahora bien, en concordancia con el requisito del numeral 4 del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo (indicación de las normas violadas y explicación del concepto de violación), y en orden a que el fallo se profiera dentro del marco de la litis que plantea la demanda ya que, se repite, es al demandante a quien le corresponde desvirtuar la presunción de legalidad de los actos administrativos, el artículo 170 ibídem dispuso: “La sentencia tiene que ser motivada. Debe analizar los hechos en que se funda la controversia, las pruebas, las normas jurídicas pertinentes, los argumentos de las partes y las excepciones con el objeto de resolver

todas las peticiones…” Por su parte, el artículo 305 del Código de Procedimiento Civil señala: “La sentencia debe estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla, y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la Ley. No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda, ni por causa diferente a la invocada en ésta.” Este marco normativo describe el principio de congruencia de la sentencia, en sus dos acepciones: como armonía entre la parte motiva y la resolutiva del fallo (congruencia interna), y como conformidad entre la decisión y lo pedido por las partes en la demanda y en la contestación (congruencia externa). El principio así concebido persigue la protección del derecho de las partes a obtener una decisión judicial certera sobre el asunto puesto a consideración del juez, al igual que la salvaguarda del debido proceso y del derecho de defensa del demandado, cuya actuación procesal se dirige a controvertir los argumentos y hechos expuestos en la demanda. Igualmente, trae consigo los conceptos de fallo ultra y extrapetita, como decisiones que van más allá de lo pedido, ya sea porque se otorgan cosas adicionales a las solicitadas en la demanda (sentencia ultrapetita), o porque se reconoce algo que no se solicitó (sentencia extrapetita). El caso concreto Según el apelante, la graduación de la sanción no fue solicitada en la demanda, circunstancia que a su juicio impide un pronunciamiento en sede jurisdiccional.

Contrariamente a lo considerado por la entidad, la Sala estima que, en la demanda, el actor sí solicitó la graduación de la sanción, por las siguientes razones:  En la demanda se advirtió que la DIAN debió calcular la sanción, atendiendo al daño causado con la omisión advertida.  Se alegó que los actos administrativos demandados violan el artículo 683 del Estatuto Tributario por las siguientes razones4: “Se viola esta norma que hace referencia al espíritu de justicia en materia tributaria y el principio de efectividad, porque por un lado la administración impone el tope de la sanción que la norma permite y por tanto no intenta ni siquiera graduarla y por el otro lado porque termina por imponerla (graduada o no) contrariando claramente innumerables sentencias que han determinado que para el caso es esencial establecer el daño real generado pues, en síntesis, ha concluido la jurisprudencia, ‘si no hay daño, no hay sanción’, con lo cual además, la administración tributaria termina por incurrir en la ilegal exigencia al administrado de colaborar ‘…con más de lo que la misma ley ha querido que coadyuve a las cargas públicas de la Nación”.  También alegó que la expresión “hasta” contenida en el artículo 651 del Estatuto Tributario conlleva la graduación de la sanción5, así: “ …la expresión “hasta” contenida en la norma referida conlleva que la sanción en cuestión es graduable, esto es, desde la sanción mínima tributaria (en plena concordancia con el artículo 639 del E.T.) “hasta” el 5% que así se

constituye en el “techo” o máximo que se puede imponer pero no por ello, per se, puede ser el único porcentaje aplicable y en cualquier caso, sea graduada o no, lo cierto es que ella sólo debe imponerse en su máximo 4 Folio 10 c.p. 5 Folio 10 c.p. rigor en los casos graves de flagrancia y causación de daño (real, cierto y demostrado, no hipotético – insistimos) a la administración tributaria. No de otra manera tendría sentido que la norma contuviese la referida preposición”. Según lo expuesto, la Sala encuentra que la sentencia apelada no vulneró los principios de congruencia y jurisdicción rogada, en cua