CE-SECCION CUARTA-25000-23-37-000-2012-00459-02(21593)-2018

PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA – Reiteración de jurisprudencia. Alcance. Constituye el derecho de las entidades públicas a participar en el mayor valor que generen las acciones urbanísticas / PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA – Causación / HECHO GENERADOR DE LA PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA – Presupuestos. Lo son las decisiones urbanísticas previstas en la Ley 388 de 1997 / ACCIONES URBANÍSTICAS – Enunciación / FACULTAD IMPOSITIVA DE LOS MUNICIPIOS Y DISTRITOS EN LA PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA – Alcance. Le permite a los municipios o distritos cobrar las actuaciones administrativas constitutivas de acción urbanística, a los propietarios o poseedores de bienes inmuebles ubicados en su jurisdicción / ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS CONSTITUTIVAS DE UNA ACCIÓN URBANISTICA – Noción / ACUERDOS MUNICIPALES Y DISTRITALES – Alcance. Es el medio a través del cual se determina la aplicación de la participación en la plusvalía / TASA DE PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA EN EL MUNICIPIO DE CHÍA – Análisis normativo y jurisprudencial. Solo se puede aplicar con la entrada en vigencia del Acuerdo 8 de 2008 / ACUERDO 8 DE 2008 DEL MUNICIPIO DE CHIA – Alcance. Solo se puede aplicar a hechos generadores causados a partir del 15 de agosto de 2008 / ACCIONES URBANISTICAS EFECTUADAS CON LA EXPEDICIÓN DEL ACUERDO 017 DE 2000 DEL MUNICIPIO DE CHIA – Alcance. No constituyen hecho generador de participación de plusvalía,

pues para el momento de su adopción por parte del POT, no se habían establecido la totalidad de los elementos de tributo / VIOLACIÓN DEL PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD EN MATERIA TRIBUTARIA – Configuración. Al liquidarse la participación en plusvalía antes de la entrada en vigencia Acuerdo 8 de 2008, esto es, a acciones urbanísticas dispuestas por el Acuerdo 017 de 2000 En concreto, la Sala debe decidir si los actos administrativos demandados son nulos por desconocer el principio de irretroactividad de las normas tributarias. 1. De conformidad con el artículo 82 de la Constitución, la participación en plusvalía es el derecho que tienen las entidades públicas a participar en el mayor valor que generen las acciones urbanísticas. La Ley 388 de 1997 estableció el marco general del desarrollo territorial en los municipios y distritos del país y, en el capítulo noveno, reguló la participación en la plusvalía. El artículo 74 de la ley referida señala como hecho generador de la participación en plusvalía las decisiones administrativas constitutivas de acciones urbanísticas que autoricen destinar el inmueble a un uso más rentable o incrementar el aprovechamiento del suelo permitiendo una mayor área edificada. Por su parte, el artículo 8º Ley 388 establece que son decisiones urbanísticas, entre otras,: i) clasificar el territorio en suelo urbano, rural y de expansión urbana; ii) establecer la zonificación y localización de los centros de producción, actividades terciarias y residenciales, y definir los usos específicos, intensidades de uso, las cesiones obligatorias, los porcentajes de ocupación, las clases y usos de las

edificaciones y demás normas urbanísticas; iii) calificar y localizar terrenos para la construcción de viviendas de interés social y iv) determinar y reservar terrenos para la expansión de las infraestructuras urbanas. Con fundamento en las disposiciones normativas antes referidas, la Sala ha dicho que la plusvalía es el tributo que pueden cobrar los municipios o distritos a los propietarios o poseedores de bienes inmuebles ubicados en su jurisdicción, como consecuencia de una actuación administrativa constitutiva de una acción urbanística relacionada con: i) la incorporación de suelo rural a suelo de expansión urbana o la consideración de parte del suelo rural como suburbano, ii) el establecimiento o la modificación del régimen o zona del uso del suelo y iii) la autorización de un mayor aprovechamiento del suelo por una edificación, bien sea por elevar el índice de ocupación o el índice de construcción, o los dos (Sentencia del 5 de diciembre de 2011. CP: Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez. Expediente 16532). 2. Mediante el Acuerdo 17 de 2000 «Por el cual se adopta el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Chía», el Concejo Municipal reguló la participación en la plusvalía, de conformidad con lo previsto en Ley 388 de 1997. Así, el artículo 112 del Acuerdo 17 de 2000 señala los hechos generadores del tributo; los artículos 111 y 127 regulan lo correspondiente a la sujeción activa y pasiva, y los artículos 114 a 118 y 123 establecen la base gravable para el cálculo del gravamen según los distintos hechos generadores. Además, el artículo 119 dispuso lo siguiente:

(…) Mediante sentencia del 13 de diciembre de 2007, la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al resolver una acción de cumplimiento, dispuso «adoptar mediante Acuerdo Municipal la tasa de participación en PLUSVALÍA, según el artículo 73 y 79 de la Ley 388 de 1997 y el Plan de Ordenamiento 7 de Territorial del Municipio de Chía, adoptado mediante el Acuerdo 17 de 2000» (Fl. 3 CAA). De esa forma, el Acuerdo 08 de 2008 estableció el porcentaje de participación en plusvalía en el municipio de Chía, y lo reglamentó así: (…) El segundo inciso del artículo 3 del Acuerdo 08 de 2008 fue demandado en ejercicio de la acción de nulidad, por desconocer el principio de irretroactividad de las normas tributarias, lo anterior en razón a que –según se alegó en su momento– esa norma autorizó el cobro de la participación en plusvalía por las acciones urbanísticas dispuestas por el Acuerdo 17 de 2000. Mediante sentencia del 26 de febrero de 2015 (Expediente 20349, CP: Martha Teresa Briceño de Valencia), la Sección Cuarta del Consejo de Estado confirmó la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca de negar la nulidad de la norma demandada. En esa oportunidad, la Sala advirtió: […] el artículo 119 del Acuerdo 17 de 2000 no fijó de manera específica la tarifa o tasa de participación en plusvalía. Solo dispuso de forma genérica que los Concejos Municipales, por iniciativa del Alcalde, establecerán la tasa de participación que se imputará a la plusvalía generada la cual podrá oscilar entre el treinta por ciento (30%)

y el cincuenta por ciento (50%) de mayor valor por metro cuadrado. De manera que al no precisarse la tarifa o tasa de participación, el tributo no podía aplicarse en el municipio de Chía. Y señaló que «solo con la expedición del Acuerdo 8 de 2008 quedaron precisados todos los elementos esenciales del tributo. Por ello, a partir de su entrada en vigencia, esto es, desde el 15 de agosto de 2008, podía aplicarse la participación en plusvalía en el municipio de Chía». Además, concluyó: No obstante, el Acuerdo 8 de 2008 solo podía aplicarse a hechos generadores causados a partir del 15 de agosto de 2008, por lo cual no podía afectar situación jurídica consolidada alguna. Por lo demás, se insiste en que la supuesta aplicación retraoctiva de la participación en plusvalía, esto es, por hechos generadores causados con anterioridad a la fecha en mención, al igual que la consiguiente violación de las situaciones jurídicas consolidadas, se concreta en actos particulares cuyo control de legalidad desborda el presente asunto. 3. Con fundamento en la Ley 388 de 1997 y en el Decreto 08 de 2008, el alcalde municipal de Chía expidió el Decreto 059 del 18 de agosto de 2010 «Por medio del cual se liquida el efecto plusvalía para la Zona de Vivienda Campestre y la Zona de Vivienda Campestre Especial y se establece el monto de la participación para los predios localizados en ellas», entre estos, los predios de las demandantes. Mediante sentencia del 3 de agosto del 2016 (Exp.

21870, CP: Martha Teresa Briceño de Valencia), la Sección Cuarta del Consejo de Estado, al resolver una situación similar a la que convoca la presente controversia, confirmó la nulidad parcial del Decreto 059 de 2010, decretada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en lo correspondiente a la fijación de la participación en plusvalía sobre otros predios, por las acciones urbanísticas que tuvieron lugar con la expedición del Acuerdo 17 de 2000. En esa oportunidad, y a partir de las consideraciones de la sentencia del 26 de febrero de 2015, a que previamente se hizo referencia, la Sala señaló: Por consiguiente, teniendo en cuenta que solo con la expedición del Acuerdo 08 de 2008 se precisó la tarifa del efecto plusvalía generado por el Acuerdo 017 de 2000, el Decreto 059 de 2010 no podía liquidar el gravamen a los predios de las demandantes, por hechos generadores ocurridos en vigencia del Acuerdo 017 de 2000, esto es, con anterioridad al Acuerdo 08 de 2008, como lo pretende el ente demandado. 4. De acuerdo con lo expuesto, la Sala considera que el Decreto 059 de 2010 debe ser anulado en cuanto liquidó la participación en plusvalía sobre los predios con matrícula inmobiliaria 50N-20292934, 50N-20292935, 50N20292926, 50N-20292931 y 50N-20292930 y de la Resolución 2449 del 12 de diciembre de 2011, que confirmó esa decisión, en razón a que, como se consideró en la sentencia del 3 de agosto de 2016, desconocen el principio de irretroactividad de

las normas tributarias. Contrario a lo que el municipio de Chía alega, no es acertado señalar que el hecho generador de participación en plusvalía tuvo lugar con la expedición del Acuerdo 17 de 2000, pero que la causación se verificó solo hasta la expedición del Decreto 059 de 2010. Esto, por cuanto al momento de la ocurrencia de las acciones urbanísticas que se pretenden imputar como generadoras del gravamen, mediante la adopción del Plan de Ordenamiento Territorial, no se habían establecido la totalidad de los elementos del tributo.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 82 / LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 74 / LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 8 / ACUERDO 017 DE 2000 (MUNICIPIO DE CHIA) – ARTÍCULOS 111 Y 127, 114 A 118 Y 123

NORMA DEMANDADA: DECRETO 059 DE 2010 (18 de agosto) MUNICIPIO DE CHIA – (Anulado parcialmente) NOTA DE RELATORÍA: Sobre la causación de la participación por plusvalía y de la facultad impositiva de los municipios y distritos para su imposición se reitera la sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, de 5 de diciembre de 2011, Exp. 25000-23-27-000-2005-00262-01(16532), C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez NOTA DE RELATORÍA: Sobre el alcance del Acuerdo 17 de 2000 del Municipio de

Chía, al no fijar o precisar de manera específica la tarifa o tasa de participación en plusvalía se cita la sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, de 26 de febrero de 2015, Exp. 25000-23-27-000-2012-00507-01(20349), C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia NOTA DE RELATORÍA: Sobre la improcedencia de liquidar en el Municipio de Chía el gravamen de participación en plusvalía con base en la reglas del Acuerdo 8 de 2008 sobre acciones urbanísticas que tuvieron lugar con la expedición del Acuerdo 017 de 200 se cita la sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, de 3 de agosto de 2016, Exp. 25000-23-27-000-2012-00458-02(21870), C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Bogotá, D.C., diecisiete (17) de mayo de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 25000-23-37-000-2012-00459-02(21593) Actor: ALIANZA FIDUCIARIA SA –VOCERA DE LOS PATRIMONIOS AUTÓNOMOS ADS SANTA ANA DE CHÍA, FIDEICOMISO I-8 SANTA ANA DE

CHÍA Y FIDEICOMISO I-9 SANTA ANA DE CHÍA– E INVERSIONES

RODEOCHICO SA

Demandado: MUNICIPIO DE CHÍA – CUNDINAMARCA

FALLO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el municipio de Chía contra la sentencia del 11 de septiembre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C –en descongestión, corregida mediante sentencia del 17 de octubre de 2014, que resolvió: PRIMERO: AVÓQUESE el conocimiento del presente asunto.

SEGUNDO: DECLARAR no probadas las excepciones de “inepta demanda” e “ineptitud sustantiva de la demanda, por no haberse demandado la totalidad de los actos administrativos” propuestas por el municipio de Chía.

TERCERO: DECLARAR LA NULIDAD PARCIAL del Decreto 059 de 18 de agosto de 2010, en cuanto la liquidación y monto de la participación en plusvalía para los predios identificados con los folios de matrícula inmobiliaria 50N-20292934, 50N-20292935, 50N20292926, 50N-20292931 y 50N-20292930 de la Oficina de instrumentos Públicos de Bogotá –Zona Norte, o sobre los que hayan resultado del desenglobe o segregación de estos.

CUARTO: DECLARAR LA NULIDAD de la Resolución No. 2492 de 12 de diciembre de 2013, por medio de la cual se resolvió el recurso de reposición promovido por la libelista en contra del mencionado decreto.

QUINTO: A título de RESTABLECIMIENTO DE DERECHO, se declara que ALIANZA FIDUCIARIA S.A. e INVERSIONES RODEO CHICÓ S.A. no están obligadas al pago de la

participación en plusvalía que se fijó a los predios de que son propietarias en los actos demandados, motivo por el cual, en caso de haberse cancelado alguna suma por dicho concepto, deberá reembolsado a su favor. Además, se ordena a la Oficina de Instrumentos Públicos de Bogotá Zona Norte, cancelar la inscripción del tributo de participación por plusvalía sobre los (sic) identificados con folios de matrícula inmobiliaria 50N-20292934, 50N-20292935, 50N-20292930, 50N-20292926 y 50N-20292931 de la Oficina de instrumentos Públicos de Bogotá –Zona Norte, o sobre los que hayan resultado del desenglobe o segregación de estos.

SEXTO: ABSTIÉNESE de condenar en costas.

SÉPTIMO: DEVUÉLVASE a la actora el remanente que hubiera a su favor por concepto del depósito de expensas para atender los gastos del proceso.

OCTAVO: Ejecutoriada esta providencia, ARCHÍVESE el expediente, previas las constancias secretariales de rigor.

ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA Alianza Fiduciaria SA es vocera los de los patrimonios autónomos ADS Santa Ana de Chía, Fideicomiso I-8 Santa Ana de Chía y Fideicomiso I-9 Santa Ana de Chía y de estos, a su vez, hacen parte los predios con matrícula inmobiliaria 50N20292926, 50N-20292934 y 50N-20292935. Rodeochico SA es propietario de los predios con matrícula inmobiliaria 50N-20292930 y 50N-20292931.

El 14 de junio de 2000, mediante el Acuerdo 17, el Concejo municipal de Chía adoptó el Plan de Ordenamiento Territorial, en el que clasificó los predios antes indicados en la Zona de Vivienda Campestre Especial. (Fols. 11 a 168 CAA). El 18 de agosto de 2010, mediante el Decreto 059, el alcalde municipal de Chía liquidó el efecto plusvalía para la Zona de Vivienda Campestre Especial y fijó el monto de la participación en esa plusvalía, entre otros, para los predios con matrículas inmobiliaria 50N-20292926, 50N-20292934, 50N-20292935, 50N20292930 y 50N-20292931. (Fol. 36 a 56). El 12 de diciembre de 2011, mediante la Resolución 2449, el alcalde municipal de Chía confirmó el Decreto 059 del 18 de agosto de 2010, en lo que a la fijación de la participación en plusvalía de los predios antes referidos correspondía. (Fl. 102 a 106). ANTECEDENTES DEL PROCESO Demanda En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, Alianza Fiduciaria SA –vocera de los patrimonios autónomos ADS Santa Ana de Chía, Fideicomiso I-8 Santa Ana de Chía y Fideicomiso I-9 Santa Ana de Chía– e Inversiones Rodeochico SA, formularon las siguientes pretensiones: PRIMERA PRETENSIÓN: Que se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el Decreto 059 del 18 de julio de 2010 expedido por el Alcalde Municipal de Chía,

(Cundinamarca), por medio de la cual se liquidó el efecto plusvalía para la Zona de Vivienda Campestre y Zona de Vivienda Campestre Especial y se estableció el monto de la participación para los predios localizados en ellas, en lo que atañe a los predios identificados con matrícula inmobiliaria 50N-20292926, 50N-20292934, 50N-20292935, 50N-20292930, y 50N-20292931 de la oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá – Zona Norte.

SEGUNDA PRETENSIÓN: Que se declare la nulidad total del acto administrativo contenido en la Resolución 2492 del 12 de diciembre de 2012, por medio de la cual se resolvió negativamente el recurso de reposición formulado contra el Decreto 059 del 18 de julio de

2010.

TERCERA PRETENSIÓN: Que como consecuencia de la declaratoria de nulidad deprecada, se restablezca el derecho de la sociedad Alianza Fiduciaria SA en su calidad de vocera de los patrimonios autónomos ADS Santa Ana de Chía, Fideicomiso I-9 Santa Ana de Chía y Fideicomiso I-8 Santa Ana de Chía – e Inversiones Rodeochico SA antes C.S.A.

Constructora Santa Ana S.A., declarando que NO están obligados a pagar suma alguna por participación conforme lo establecido en el Decreto 059 del 18 de agosto de 2010 proferido por el Alcalde Municipal de Chía, Cundinamarca.

CUARTA PRETENSIÓN: Que como consecuencia de la declaratoria de nulidad solicitada, se

restablezca el derecho de mis mandantes ordenando al Municipio de Chía devolver a favor de Alianza Fiduciaria SA en su calidad de vocera de los patrimonios autónomos ADS Santa Ana de Chía, Fideicomiso I-9 Santa Ana de Chía y Fideicomiso I-8 Santa Ana de Chía – e Inversiones Rodeochico SA antes C.S.A. Constructora Santa Ana S.A. cualquier suma de dinero que se hubiera pagado por concepto de participación en plusvalía en virtud de la expedición del Decreto 059 de 2010, sobre los predios identificados con matrícula inmobiliaria 50N-20292926, 50N-20292934, 50N-20292935, 50N-20292930, y 50N20292931 de la oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá – Zona Norte, o sobre los que hayan resultado del desenglobe o segregación de estos.

QUINTA PRETENSIÓN: Que se ordene a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá –Zona Norte cancelar la inscripción del tributo por plusvalía sobre los (sic) identificados con matrícula inmobiliaria 50N-20292926, 50N-20292934, 50N-20292935, 50N20292930, y 50N-20292931 o sobre los que hayan resultado del desenglobe o segregación de estos.

SEXTA PRETENSIÓN: Que se condene a la SECRETARÍA DISTRITAL DE PLANEACIÓN a pagar a mis mandantes las sumas líquidas reconocidas a título de restablecimiento del derecho, indexadas y actualizadas en los términos del inciso 4° artículo 187 del Código de

Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

SÉPTIMA PRETENSIÓN: Que se condene al Municipio de Chía a pagar las costas y agencias en derecho, de conformidad con lo establecido en los artículos 171 y 172 del

C.C.A. Las demandantes invocaron como normas violadas los artículos 338 y 363 de la Constitución; y 35 del Código Contencioso Administrativo (CCA, Decreto 001 de 1984). El concepto de la violación de las anteriores normas se resume así: Afirmaron que, según los actos administrativos demandados, el hecho generador que dio lugar a la liquidación del efecto plusvalía y su consecuente participación fue la adopción del Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Chía mediante el Acuerdo 017 de 2000. Señalaron que si bien es cierto que de lo dispuesto en el Acuerdo 017 de 2000 se deprende que el municipio de Chía tiene el derecho a participar en la plusvalía generada como consecuencia de las acciones urbanísticas dispuestas por esa norma, también lo es que el concejo municipal estaba en la obligación de expedir la reglamentación correspondiente a efectos de la aplicación efectiva del tributo. Que, por tanto, la participación en plusvalía era exigible solo a partir de su reglamentación por parte del acuerdo municipal, evento que tuvo lugar con la expedición del Acuerdo 08 del 11 de agosto de 2008, mediante el que fue fijada la tarifa del tributo. Sostuvieron que, en consecuencia, los actos demandados eran nulos por desconocer el principio de irretroactividad de las normas tributarias, previstos en los artículos 338 y 363 de la Constitución Política, por liquidar la participación en

plusvalía por hechos ocurridos en el año 2000, pese a que la tarifa fue fijada solo hasta el año 2008. De otra parte, las demandantes dijeron que los actos administrativos cuestionados no indican, en concreto, cuál es el hecho generador que dio origen a la liquidación de la participación en plusvalía. Que, en consecuencia, los actos cuestionados eran nulos por desconocer el mandato previsto en el artículo 35 del CCA de motivar, siquiera sumariamente, las decisiones administrativas. Contestación de la demanda El municipio de Chía se opuso a las pretensiones de la demanda, y, para el efecto, propuso excepciones y formuló argumentos de fondo. En primer lugar, propuso la excepción de inepta demanda por incumplimiento de los requisitos sustantivos de la demanda y por no demandar la totalidad de los actos administrativos que regulan la decisión administrativa en controversia. Sobre el incumplimiento de los requisitos sustantivos de la demanda, dijo que no desarrollaron el concepto de la violación, conforme lo exige el numeral 4º del artículo 137 del CCA. Que, de igual forma, no se explicó ni se probó cuál fue el perjuicio ocasionado con la decisión cuestionada. En relación con la ineptitud de la demanda por no demandar la totalidad de los actos administrativos, dijo que la participación en plusvalía no está regulada solamente en el Decreto 059 de 2010, sino también en los acuerdos 017 de 2000 y 08 de 2008, y que, por tanto, esos actos también debían ser demandados. De fondo, dijo que el Acuerdo 017 de 2000 estableció los hechos generadores de

la participación en plusvalía y dispuso que la tasa de participación oscilaba entre el 30 y el 50 % del mayor valor por metro cuadrado. Que, por su parte, mediante el Acuerdo 08 de 2008, el Concejo Municipal de Chía reglamentó la participación en plusvalía establecida por el Acuerdo 017 de 2000 y fijó una tarifa del 40% del mayor valor por metro cuadrado. Sostuvo que, de conformidad con lo anterior, todos los elementos de la participación en plusvalía fueron establecidos con anterioridad a la expedición del Decreto 059 de 2010 y que, por tanto, no desconoció el principio de irretroactividad. Sentencia apelada Mediante sentencia del 11 de septiembre de 2014, corregida por sentencia 17 de octubre de 2014, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró la nulidad del Decreto 059 de 2010, en lo que a los inmuebles de las demandantes corresponde, y de la Resolución 2449 del 12 de diciembre de 2011. Asimismo, declaró que las demandantes no estaban obligadas al pago del tributo determinado en los actos anulados. En relación con las excepciones propuestas, dijo que no estaban probadas, de una parte, porque la demandante especificó las normas quebrantadas con los actos atacados y desarrolló el concepto de la violación en dos aspectos concretos, a saber, i) el desconocimiento del principio de irretroactividad y ii) la falta de motivación. De otra parte, señaló que fueron controvertidos los actos administrativos que resolvieron sobre la situación particular de las demandantes frente al pago de la

participación en plusvalía. Que no estaban en discusión los parámetros de la determinación del tributo sino la forma en cómo se calculó dicho concepto sobre los predios de propiedad de la parte actora y que, por tanto, no correspondía demandar actos distintos al Decreto 059 de 2010 y a la Resolución 2449 del 12 de diciembre de 2011. De fondo, el tribunal sostuvo que el Acuerdo 17 de 2000 –Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Chía– estableció que, entre otros eventos, constituye hecho generador de la participación en plusvalía la incorporación del suelo rural al suelo de expansión urbana o la consideración de parte del suelo rural como suburbano. Que el Acuerdo 17 de 2000 también determinó que la zona de vivienda campestre especial hacía parte del suelo suburbano, es decir que fue la expedición del Plan de Ordenamiento Territorial la actuación que constituyó el hecho generador de la participación en plusvalía. Agregó que mediante el Acuerdo 08 de 2008, el Concejo Municipal de Chía fijó la participación en plusvalía en un 40 % y estableció las demás reglas aplicables al tributo. Con fundamento en lo anterior, señaló que el hecho generador que daba lugar al nacimiento de la obligación correspondiente a la participación en plusvalía debía acaecer después de la entrada en vigencia del Acuerdo 08 de 2008, puesto que, de conformidad con la Ley 388 de 1997, los concejos municipales y distritales, mediante acuerdos de carácter general, deben establecer las normas para la aplicación de la plusvalía en sus respectivas jurisdicciones.

A partir de lo expuesto, concluyó que los actos administrativos demandados desconocían el principio de irretroactividad tributaria, porque pretendían liquidar una obligación a partir de hechos acaecidos con anterioridad a la entrada en vigencia del Acuerdo 08 de 2008, esto es, las acciones urbanísticas dispuestas por el Acuerdo 17 de 2000. Recurso de apelación El municipio de Chía apeló la sentencia. Señaló que el hecho generador de la participación en plusvalía tuvo lugar con la expedición del Acuerdo 17 de 2000, mediante el que se adoptó el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Chía, pero que la obligación se causó con la expedición del Decreto 059 de 2010. Explicó que previo a la expedición del Decreto 059 de 2010, el municipio identificó las zonas y subzonas beneficiarias de las acciones urbanísticas constitutivas de hechos generadores de la participación en plusvalía, de conformidad con lo previsto en el artículo 74 de la Ley 388 de 1997. Que, además, se efectuó un análisis comparativo entre los acuerdos 03 de 1994 y 17 de 2000 para determinar el beneficio adicional generado por esas acciones urbanísticas. Señaló que, a partir de lo anterior, el municipio pudo constatar que los predios ubicados en la zona de vivienda especial, entre estos los de las demandantes, eran beneficiarios de las acciones urbanísticas que, de acuerdo con lo estipulado en la Ley 388 de 1997, constituyen hecho generador de la participación en plusvalía. Alegatos de conclusión El municipio de Chía reiteró los argumentos del escrito de apelación.

La parte actora dijo que los actos demandados desconocen el artículo 363 de la Constitución, porque fijaron la participación por plusvalía para los predios objeto de debate, teniendo como hecho generador el Acuerdo 17 de 2000, cuando solo con la adopción del Acuerdo 8 de 2008, el Concejo Municipal reglamentó, entre otros aspectos, la tarifa aplicable al tributo. Que contrario a lo alegado por el ente demandado, aunque los hechos generadores del tributo estuvieran determinados de manera previa en la Ley 388 de 1997 y en el Acuerdo 017 de 2000, esto no podrían tener aplicación sino hasta la reglamentación de la plusvalía, esto es, hasta el Acuerdo 08 del 11 de agosto de 2008. Por tanto, los hechos generadores antes de la reglamentación serian ineficaces para la generación de la obligación, pues no existía normativa tributaria necesaria para hacerlos efectivos. En consecuencia, no pueden considerarse hechos generadores de la participación de la plusvalía. Concepto del Ministerio Público El Ministerio Público no rindió concepto. CONSIDERACIONES DE LA SALA Se decide el recurso de apelación interpuesto por el municipio de Chía contra la sentencia del 11 de septiembre de 2014, corregida el 17 de octubre de 2014, mediante la que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C –en descongestión, declaró la nulidad parcial del Decreto 059 de 2010 y en su totalidad la Resolución 2449 del 12 de diciembre de 2011, los dos actos dictados por el alcalde municipal de Chía.

En concreto, la Sala debe decidir si los actos administrativos demandados son nulos por desconocer el principio de irretroactividad de las normas tributarias.

1. De conformidad con el artículo 82 de la Constitución, la participación en plusvalía es el derecho que tienen las entidades públicas a participar en el mayor valor que generen las acciones urbanísticas.

La Ley 388 de 1997 estableció el marco general del desarrollo territorial en los municipios y distritos del país y, en el capítulo noveno, reguló la participación en la plusvalía. El artículo 74 de la ley referida señala como hecho generador de la participación en plusvalía las decisiones administrativas constitutivas de acciones urbanísticas que autoricen destinar el inmueble a un uso más rentable o incrementar el aprovechamiento del suelo permitiendo una mayor área edificada. Por su parte, el artículo 8º Ley 388 establece que son decisiones urbanísticas, entre otras,: i) clasificar el territorio en suelo urbano, rural y de expansión urbana; ii) establecer la zonificación y localización de los centros de producción, actividades terciarias y residenciales, y definir los usos específicos, intensidades de uso, las cesiones obligatorias, los porcentajes de ocupación, las clases y usos de las edificaciones y demás normas urbanísticas; iii) calificar y localizar terrenos para la construcción de viviendas de interés social y iv) determinar y reservar terrenos para la expansión de las infraestructuras urbanas. Con fundamento en las disposiciones normativas antes referidas, la Sala ha dicho que la plusvalía es el tributo que pueden cobrar los municipios o distritos a los propietarios o poseedores de bienes inmuebles ubicados en su jurisdicción, como

consecuencia de una actuación administrativa constitutiva de una acción urbanística relacionada con: i) la incorporación de suelo rural a suelo de expansión urbana o la consideración de parte del suelo rural como suburbano, ii) el establecimiento o la modificación del régimen o zona del uso del suelo y iii) la autorización de un mayor aprovechamiento del suelo por una edificación, bien sea por elevar el índice de ocupación o el índice de construcción, o los dos (Sentencia del 5 de diciembre de 2011. CP: Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez. Expediente 16532).

2. Mediante el Acuerdo 17 de 2000 «Por el cual se adopta el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Chí