CE-SECCION CUARTA-25000-23-37-000-2013-00125-01(20811)-2015

ACTO ADMINISTRATIVO QUE TIENE LA DECLARACIÓN TRIBUTARIA COMO NO PRESENTADA – Causales. Reiteración de jurisprudencia / RECURSOS

GUBERNATIVOS CONTRA AUTO DECLARATIVO QUE TIENE LA

DECLARACIÓN POR NO PRESENTADA - Alcance / CUANTÍA DE LA

DEMANDA RESPECTO DE ACTO QUE TIENE LA DECLARACIÓN POR NO PRESENTADA – Determinación Para resolver el asunto bajo estudio es necesario, en primer lugar, reiterar el criterio expuesto por la Sección según el cual para que la DIAN pueda tener como no presentada una determinada declaración tributaria como consecuencia de la ocurrencia de cualquiera de las causales del artículo 580 del Estatuto Tributario, esta debe expedir un acto administrativo que así lo declare, es decir tal declaratoria no opera "ipso jure". Esta construcción jurisprudencial busca garantizar el derecho de defensa que asiste al contribuyente o responsable para hacer valer los factores y conceptos de su liquidación privada. Es decir que, aunque el “auto declarativo” no está regulado en la normativa tributaria y mucho menos en la del derecho administrativo, resulta indispensable para extraer de la vida jurídica una declaración tributaria presentada cuando se considere incursa en una de las causales contempladas por el artículo 580 del Estatuto Tributario. (…) Por otra parte, en cuanto a la posibilidad de someter a control jurisdiccional el auto declarativo y siguiendo la jurisprudencia de esta Sección, ya citada, la Sala ha aclarado que como el auto declarativo no está consagrado en la ley sino que corresponde a un desarrollo jurisprudencial que busca proteger un derecho fundamental, contra este no proceden los recursos propios del ámbito tributario,

esto es, reposición y reconsideración, sino que para tener por agotada la vía administrativa, se deben formular los recursos de reposición, apelación o queja. Además, dado que el efecto del auto declarativo es sacar de la vida jurídica una declaración tributaria, ha dicho la jurisprudencia que su cuantía debe calcularse a partir de los valores consignados en la misma, pues el valor de los factores consignados en esta se afecta con la decisión de tener por no presentada la declaración y, de allí se desprenderán las demás consecuencias jurídicas, por ejemplo, las sanciones. En lo relativo a la cuantía del auto declarativo la Sala afirmó: “la Sala precisa que cuando se demandan autos declarativos mediante los cuales se tienen como no presentadas las declaraciones de los contribuyentes existe cuantía determinable por cuanto la consecuencia de la decisión administrativa recae directamente sobre las cifras denunciadas e implica modificación con ocasión de la sanción a que hubiere lugar la cual se concreta en el caso hipotético de no prosperar las pretensiones y si se accediera a ellas, el denuncio produciría todos sus efectos legales, entre otros, los de permitir solicitar la compensación o devolución del saldo a favor, para el contribuyente, y a la vez ser objeto de fiscalización, para la Administración. Ahora bien, el anterior criterio guía la solución, pero deben tenerse en cuenta las características particulares de cada caso para definir el asunto” (Se resalta). Pues bien, en este caso, el auto declarativo Nº 3123822012000002 del 30 de julio de 2012 dejó fuera de la vida jurídica la declaración del impuesto al patrimonio correspondiente

al año gravable 2011 presentada por la demandante. Dicha declaración fue presentada en cero, lo cual llevó a la Administración a proferir el acto administrativo demandado con fundamento en que la mencionada declaración no contenía los factores necesarios para establecer la base gravable (literal c) del artículo 580 del Estatuto Tributario). Así, siguiendo el criterio jurisprudencial citado, la cuantía del auto declarativo, en este caso, corresponde a “cero” pues ese es el valor consignado en la declaración tributaria sobre la que recae. A partir de lo anterior se puede concluir que, el auto declarativo Nº 3123822012000002 del 30 de julio de 2012 expedido por la DIAN, carece de cuantía, pues tuvo como no presentada la declaración de impuesto al patrimonio presentada en cero. En 1

Radicación: 25000233700020130012501

Actor: INVERSIONES INMOBILIARIAS DE COLOMBIA S.A.

Número Interno: 20811

Auto consecuencia, la excepción formulada por la DIAN sí está llamada a prosperar, pues es el Consejo de Estado el competente para conocer de este asunto en única instancia y, no el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en primera instancia. Con fundamento en las consideraciones precedentes, es forzoso revocar el auto apelado dictado en la audiencia inicial celebrada en el proceso de la referencia, mediante el cual se negó la prosperidad de la excepción de “inepta demanda por falta de competencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca” formulada por la parte demandada, para en su lugar, declarar la prosperidad de dicha excepción y ordenar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca que, remita

el expediente a esta Corporación para que sea sometido a reparto en la Sección Cuarta.

FUENTE FORMAL: ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 580

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRIGUEZ

Bogotá D.C., veintiséis (26) de enero de dos mil quince (2015) Radicación número: 25000-23-37-000-2013-00125-01(20811)

Actor: INVERSIONES INMOBILIARIAS DE COLOMBIA S.A.

Demandado: DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES – DIAN AUTO El Despacho decide el recurso de apelación interpuesto por la DIAN contra la decisión adoptada por la Magistrada Ponente del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la audiencia inicial1 celebrada en el asunto de la referencia, de declarar no probada la excepción de falta de competencia en razón de la cuantía.

I. ANTECEDENTES

1. Inversiones Inmobiliarias de Colombia S.A. instauró demanda2 en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para que se anulara el Auto Declarativo N°312382012000002 expedido el 30 de julio de 2012 y 1 Folios 209 a 216 del cuaderno 2. 2 Folios 3 a 52 del cuaderno 2.

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Auto las Resoluciones Nº 312382012000002 del 4 de septiembre y la Nº 6112900004

del 8 de octubre, ambas de 2012, actos administrativos expedidos por la Dirección de Impuestos y Adunas Nacionales – DIAN, por medio de los que tuvo como no presentada la declaración del impuesto al patrimonio correspondiente al año gravable 2011 y negó los recursos de reposición y apelación. Como restablecimiento del derecho, solicitó que se tuviera como presentada la declaración de impuesto al patrimonio correspondiente al año gravable 2011 presentada por la demandante e identificada con el autoadhesivo Nº 7126280281745; se declarara que la demandante no es contribuyente del impuesto al patrimonio consagrado en la Ley 1370 de 2009 y se condenara en costas y agencias en derecho a la DIAN (fols. 4 y 5). En el acápite VI del escrito de demanda, la demandante indicó que “la competencia para este trámite radica en cabeza del Honorable Tribunal Administrativo de Cundinamarca en primera instancia, en atención a la naturaleza del asunto, el lugar donde fueron expedidos los actos demandados y el domicilio del demandante, así como la cuantía del proceso, la cual estimo de manera razonada en la suma de MIL CUARENTA Y DOS MILLONES CIENTRO TREINTA MIL PESOS ($1.042.130.000), valor correspondiente al monto del impuesto al patrimonio a cuyo pago hubiera estado obligado (sic) la Compañía en caso de ser considerado sujeto pasivo del mismo, más la sanción que sería teóricamente impuesta, bajo el supuesto normativo del artículo 298-2 del E.T.”

2. En la contestación de la demanda, la DIAN formuló la excepción de falta de

competencia funcional del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (fols. 159 a 160). Afirmó que los actos administrativos demandados en este proceso carecen de cuantía, pues se trata de un auto declarativo que establece como no presentada una declaración privada presentada, en ceros, por la sociedad demandante. De conformidad con lo anterior, en este caso se presenta la excepción previa de “ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales”, en este caso, falta 3

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Auto de competencia, consagrada en el numeral 2º del artículo 97 del Código de Procedimiento Civil, aplicable a este caso por remisión expresa del artículo 306 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso AdministrativoCPACA. Agregó que el competente para conocer de este asunto es el Consejo de Estado, tal como lo establece el artículo 149 del CPACA según el cual esta Corporación conocerá en única instancia de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía. Para sostener que los actos administrativos demandados carecen de cuantía resaltó que la declaración privada del impuesto al patrimonio, correspondiente al año gravable 2011, fue presentada en ceros por la parte demandante, es decir, sin declarar valor alguno en los renglones que componen el formulario correspondiente y, que el objeto de los actos administrativos demandados fue el de tener por no presentada dicha declaración, de tal forma que, este proceso carece de cuantía y debe ser conocido en única instancia por el Consejo de

Estado.

3. De esta excepción se corrió traslado a la parte demandante, que se opuso a su prosperidad con fundamento en las razones que se resumen a continuación3.

Según el artículo 152 del CPACA, los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia, entre otras, de las demandas que se promuevan sobre la asignación de impuestos nacionales cuando la cuantía sea superior a 100 salarios mínimos legales mensuales vigentes. Esta cuantía, según el artículo 157 del CPACA se establecerá por el valor de la suma discutida por concepto de, entre otros, impuestos, como en este caso. De lo anterior concluyó que la competencia funcional en asuntos tributarios está determinada por el valor de la suma discutida y no, por la suma que inicialmente se presente en la declaración tributaria. 3 Folios 196 a 202 del cuaderno 2. 4

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Auto Como fundamento de lo anterior citó algunas sentencias de esta Corporación4 en las que se ocupó de analizar la forma como se debe determinar la cuantía en materia tributaria, entre otras la del 6 de noviembre de 2003 proferida por esta Sección en el expediente 14033, en la que se afirma lo siguiente: “La Sala precisa que cuando se demandan autos declarativos mediante los cuales se tienen como no presentadas las declaraciones de los contribuyentes existe cuantía determinable por cuanto la consecuencia de la decisión administrativa recae directamente sobre las cifras denunciadas e implica modificación con ocasión de la sanción a que hubiere lugar la cual se concreta en el caso

hipotético de no prosperar las pretensiones y si se accediera a ellas, el denuncio produciría todos sus efectos legales, entre otros, los de permitir solicitar la compensación o devolución del saldo a favor, para el contribuyente, y a la vez ser objeto de fiscalización, para la Administración” Agregó que, efectivamente la declaración del impuesto al patrimonio correspondiente al año gravable 2011 había sido presentada con base gravable e impuesto a pagar igual a cero, pues en el marco del contrato de estabilidad que suscribió la demandante, esta no era sujeto pasivo de la obligación sustancial de este tributo. Resaltó que la decisión de la DIAN de tener por no presentada la declaración de patrimonio presentada en cero, podría traer como consecuencia la determinación de una sanción equivalente al 160% del impuesto determinado con base en el patrimonio líquido de la última declaración de renta presentada por esta y las demás relacionadas con la inexactitud en la declaración privada, de conformidad con lo establecido en el artículo 298-2 del Estatuto Tributario. A partir de lo anterior sostuvo que la cuantía podía estimarse de forma razonada en $1.042.774.000, suma correspondiente a la sanción teórica por la no presentación de la declaración del impuesto al patrimonio y al cálculo de la liquidación de dicho impuesto. 4 Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencias expedidas en los expedientes Nº 17847, 16485 y, 4547. 5

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Auto Aclaró que “el valor de la sanción por no declarar, calculada de acuerdo con el patrimonio líquido de la Compañía registrado en la declaración del año gravable 2010, sería la cifra de $ 641.091.456, cifra que se puede confrontar con la declaración de renta presentada por el contribuyente que se adjunta al presente memorial5. El valor del impuesto al patrimonio cuya discusión está implícita en esta controversia sería la cifra de $ 400.682.160”. Así, concluyó que los actos administrativos demandados sí tienen cuantía dadas las consecuencias fiscales que puede generar un resultado desfavorable de este proceso para la parte demandante.

II. LA DECISIÓN IMPUGNADA En desarrollo de la audiencia inicial celebrada el 3 de febrero de 2014, la Magistrada Ponente declaró no probada la excepción de inepta demanda por falta de competencia funcional del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, formulada por la DIAN (fol. 209).

Consideró que, tal como lo afirmó la parte demandante, en este caso, la “cuantía correspondía al cálculo de la liquidación del impuesto al patrimonio que estaría obligado a pagar junto con la sanción por no presentar dicha declaración, en el muy probable caso que posteriormente por parte de la entidad demandada se expida liquidación oficial de aforo”. De conformidad con lo anterior afirmó que el conocimiento de este asunto correspondía al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, pues la cuantía es susceptible de ser cuantificada como lo hizo la sociedad demandante. 5 En el folio 203 se encuentra la declaración del impuesto de renta y complementarios presentada por la parte demandante y, en el renglón (41) Patrimonio líquido se consignó la cifra de $6.678.036.000.

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Auto

III. EL RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con esta decisión, la parte demandada interpuso recurso de apelación

(folios 214 a 215) con fundamento en los argumentos que se resumen así: El acto administrativo demandado carece de cuantía y, por lo tanto, es el Consejo de Estado el competente para conocer del asunto. Adujo tres razones para afirmar que el acto administrativo no tiene cuantía. La primera de ellas es que la sociedad demandante presentó la declaración de impuesto al patrimonio en medios litográficos estando obligada a hacerlo en medios magnéticos. La segunda razón consiste en que la sociedad contribuyente presentó la declaración en cero y, la tercera razón es que la decisión tomada en sede judicial no tendría ningún efecto directo que implique el pago de una suma de dinero, con lo que resulta evidente que el acto administrativo por medio del que la DIAN tuvo como no presentada esa declaración carece de cuantía.

IV. OPOSICIÓN El apoderado de la parte demandante, se opuso a la prosperidad del recurso de alzada, con fundamento en las razones que se sintetizan así: Indicó que la resolución que decidió el recurso de reposición y apelación contra el acto administrativo demandado no tiene cuantía y que la pregunta que resulta es qué pasa con el auto declarativo que no tiene por presentada una declaración del impuesto.

Afirmó que, siendo sujeto pasivo de la obligación tributaria la consecuencia no es

otra que la sanción por no declarar, la cual resulta de calcular el 160% del 7

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Auto impuesto determinado, siendo este, además el fundamento para una posterior liquidación oficial de aforo. Indicó que como la DIAN no permite presentar, por medios magnéticos, una declaración en cero, la contribuyente la hizo por el único medio que tenía a su alcance y así lo informó a la DIAN para facilitar su labor fiscalizadora. Insistió en que no era sujeto pasivo del impuesto al patrimonio pues suscribió un contrato de estabilidad tributaria y, por ello presentó su declaración en cero. Adujo que al tener por no presentada la declaración se genera la obligación de determinar el impuesto, pagar una sanción y reconocer los intereses respectivos, por lo que esa decisión sí genera consecuencias económicas. Reiteró que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido clara en afirmar que las consecuencias que se derivarían de tener por no presentada una declaración se pueden cuantificar en una suma de dinero, determinable y cuantificable, a partir de lo que concluyó que el acto administrativo demandado sí tenía cuantía.

V. CONSIDERACIONES Corresponde al Despacho determinar si el acto administrativo demandado en este proceso carece de cuantía o, si es posible determinarla a partir de las consecuencias que podría generar un fallo desfavorable a las pretensiones de la demanda y, a partir de ello, establecer si en este caso está probada la excepción

de inepta demanda por falta de competencia funcional del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. En este proceso, la parte demandante solicitó que se anulara el auto declarativo Nº 3123822012000002 del 30 de julio de 2012 y las Resoluciones Nº 312382012000002 del 4 de septiembre de 2012 y la Nº 6112-900004 del 8 de octubre del mismo año, actos administrativos expedidos por la DIAN por medio de 8

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Auto los que tuvo por no presentada la declaración de impuesto al patrimonio y resolvió los recursos de reposición y apelación interpuestos contra esa decisión. Para resolver el asunto bajo estudio es necesario, en primer lugar, reiterar el criterio expuesto por la Sección6 según el cual para que la DIAN pueda tener como no presentada una determinada declaración tributaria como consecuencia de la ocurrencia de cualquiera de las causales del artículo 580 del Estatuto Tributario, esta debe expedir un acto administrativo que así lo declare, es decir tal declaratoria no opera "ipso jure". Esta construcción jurisprudencial busca garantizar el derecho de defensa que asiste al contribuyente o responsable para hacer valer los factores y conceptos de su liquidación privada. Es decir que, aunque el “auto declarativo” no está regulado en la normativa tributaria y mucho menos en la del derecho administrativo, resulta indispensable para extraer de la vida jurídica una declaración tributaria presentada cuando se considere incursa en una de las causales contempladas por el artículo 580 del

Estatuto Tributario. En este sentido, la Corte Constitucional al estudiar la constitucionalidad del mencionado artículo 580, indicó que tal como se había establecido en la jurisprudencia del Consejo de Estado “…para que la administración tributaria aplique el artículo 580 del estatuto tributario, en cuanto a no tenerse como no presentadas las declaraciones tributarias, se requiere, en todos los casos de la actuación administrativa, un debido proceso que así lo declare, porque el artículo referido, no opera de pleno derecho. La omisión de cualquiera de los literales acusados en el artículo 580, implica el consiguiente incumplimiento de las obligaciones sustanciales, porque la obligación sustancial está encaminada a cumplir con las cargas públicas que implica el financiamiento del Estado, mediante el cumplimiento de las obligaciones fiscales. En consecuencia éstas no pueden realizarse en debida forma sin la verificación de ciertos requisitos formales razonables y proporcionales. En efecto, para la Corte, la ausencia de ciertos requisitos en la declaración tributaria o en el formulario que para el efecto imprima la Administración, puede generar una transgresión al principio de eficiencia en el 6 Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencias: 25 de junio de 2012, expediente Nº 17845; 25 de noviembre de 2010, expediente Nº 17944; 10 de septiembre de 2009, expediente Nº 17734; 9 de febrero de 2006, expediente Nº 14807; 14 de agosto de 1998, expediente Nº 8968; 12 de junio de 1998, expediente Nº 8735; 5 de junio de 1996, expediente Nº 7770; 8

de marzo de 1996, expediente 7471. 9

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Auto recaudo de los tributos tasas o contribuciones y, naturalmente, traducirse en un mayor costo administrativo, para lograr un resultado, que puede obtenerse, en forma más simple con la colaboración de un contribuyente diligente o cuidadoso”7. Por otra parte, en cuanto a la posibilidad de someter a control jurisdiccional el auto declarativo y siguiendo la jurisprudencia de esta Sección, ya citada, la Sala ha aclarado que como el auto declarativo no está consagrado en la ley sino que corresponde a un desarrollo jurisprudencial que busca proteger un derecho fundamental, contra este no proceden los recursos propios del ámbito tributario, esto es, reposición y reconsideración, sino que para tener por agotada la vía administrativa, se deben formular los recursos de reposición, apelación o queja. Además, dado que el efecto del auto declarativo es sacar de la vida jurídica una declaración tributaria, ha dicho la jurisprudencia que su cuantía debe calcularse a partir de los valores consignados en la misma, pues el valor de los factores consignados en esta se afectan con la decisión de tener por no presentada la declaración y, de allí se desprenderán las demás consecuencias jurídicas, por ejemplo, las sanciones. En lo relativo a la cuantía del auto declarativo la Sala afirmó: “la Sala precisa que cuando se demandan autos declarativos mediante los cuales se tienen como no presentadas las declaraciones de los contribuyentes existe cuantía determinable

por cuanto la consecuencia de la decisión administrativa recae directamente sobre las cifras denunciadas e implica modificación con ocasión de la sanción a que hubiere lugar la cual se concreta en el caso hipotético de no prosperar las pretensiones y si se accediera a ellas, el denuncio produciría todos sus efectos legales, entre otros, los de permitir solicitar la compensación o devolución del saldo a favor, para el contribuyente, y a la vez ser objeto de fiscalización, para la Administración. Ahora bien, el anterior criterio guía la solución, pero deben tenerse en cuenta las características particulares de cada caso para definir el asunto”8 (Se resalta). Pues bien, en este caso, el auto declarativo Nº 3123822012000002 del 30 de julio de 2012 dejó fuera de la vida jurídica la declaración del impuesto al patrimonio 7 Corte Constitucional. Sentencia C-844-99. 8 Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencia del 6 de noviembre de 2003, expediente Nº 14033. 10

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Número Interno: 20811

Auto correspondiente al año gravable 2011 presentada por la demandante. Dicha declaración fue presentada en cero9, lo cual llevó a la Administración a proferir el acto administrativo demandado con fundamento en que la mencionada declaración no contenía los factores necesarios para establecer la base gravable (literal c) del artículo 580 del Estatuto Tributario). Así, siguiendo el criterio jurisprudencial citado, la cuantía del auto declarativo, en

este caso, corresponde a “cero” pues ese es el valor consignado en la declaración tributaria sobre la que recae. A partir de lo anterior se puede concluir que, el auto declarativo Nº 3123822012000002 del 30 de julio de 2012 expedido por la DIAN, carece de cuantía, pues tuvo como no presentada la declaración de impuesto al patrimonio presentada en cero. En consecuencia, la excepción formulada por la DIAN sí está llamada a prosperar, pues es el Consejo de Estado el competente para conocer de este asunto en única instancia10 y, no el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en primera instancia. Con fundamento en las consideraciones precedentes, es forzoso revocar el auto apelado dictado en la audiencia inicial celebrada en el proceso de la referencia, mediante el cual se negó la prosperidad de la excepción de “inepta demanda por falta de competencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca” formulada por la parte demandada, para en su lugar, declarar la prosperidad de dicha excepción y ordenar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca que, remita el expediente a esta Corporación para que sea sometido a reparto en la Sección Cuarta. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, RESUELVE 9 Folio 127. 10 Ley 1437 de 2011. “Artículo 149. El Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por intermedio de sus secciones, subsecciones o Salas especiales, con arreglo a la distribución de trabajo que la Sala disponga, conocerá en única instancia de los siguientes asuntos: (…)

2. De los de nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía, en los cuales se controviertan los actos

administrativos expedidos por autoridades del orden nacional” 11

Radicación: 25000233700020130012501

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Número Interno: 20811

Auto Primero: REVÓCASE la decisión tomada por la Magistrada Ponente en la audiencia inicial celebrada en el proceso de la referencia, según la cual declaró no probada la excepción de falta de competencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, en su lugar, DECLARA probada esa excepción.

Segundo: REQUIÉRASE al Tribunal Administrativo de Cundinamarca para que remita a la Secretaría de la Sección Cuarta del Consejo de Estado el expediente de la referencia para que sea sometido a reparto.

Cópiese, notifíquese, cúmplase y devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ

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