CE-SECCION CUARTA-25000-23-37-000-2013-00196-01(20577)-2015

PAGO DE CUOTAS PENSIONALES / ACTO ADMINISTRATIVO DE COBRO DE CUOTAS PARTES PENSIONALES /SECCION SEGUNDA DEL CONSEJO DE ESTADO / DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA /

TITULO EJECUTIVO PARA EL COBRO DE CUOTAS PENSIONALES

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

Bogotá D. C., diez (10) de septiembre de dos mil quince (2015) Radicación número: 25002-23-37-00-2013-00196-01(20577)

Actor: GOBERNACION DE BOYACASECRETARIA DE HACIENDAFONDO

PENSIONAL TERRITORIAL DE BOYACA

Demandado: GOBERNACION DE CUNDINAMARCASECRETARIA DE

HACIENDA AUTO Este proceso, inicialmente, se repartió a la Sección Segunda de esta Corporación que lo remitió a esta Sección, al considerar que no se trata de un asunto laboral porque se demandan actos que constituyen título ejecutivo de un proceso de cobro coactivo. En consecuencia, a pesar de que, cómo se explicará más adelante, los actos acusados no se dictaron al interior de un proceso de cobro coactivo, la Sala avoca el conocimiento de este asunto y decidirá el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra el auto de 24 de abril de 2013, proferido por el Tribunal Administrativo de CundinamarcaSección CuartaSubsección A, mediante el cual rechazó la demanda porque los actos no son demandables.

ANTECEDENTES

La Gobernación de Boyacá- Secretaría de HaciendaFondo Pensional Territorial de Boyacá, por intermedio de apoderado y en ejercicio del medio de control consagrado en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo [en adelante CPACA], pidió la nulidad de las Resoluciones 713 de 10 de junio de 2008 y 1184 de 23 de septiembre de 2008 y las Resoluciones Aclaratorias 0424, 0425, 0426, 0427, 0428, 0429, 0430, 0431, 0432, 0433, 0434, 0435, 0436, 0437, 0438, 0439, 0440, 0441,0442, 0443, 0444, 0445, 0446, 0447, 0448, 0449, 0450, 0451, 0452, 0453, 0454, 0455, 0456, 0457, 0458, 0459, 0460, 0461, 0462, 0463, 0464, 0465, 0466, 0467, 0468, 0469, 0470, 0471, 0472, 0473, 0474, 0475, 0476, 0477, 0478, 0479, 0480, 0481 y 0482 de 7 de abril de 2009, por las cuales la Gobernación de CundinamarcaSecretaría de Hacienda ordenó el pago de las obligaciones causadas por concepto de cuotas partes pensionales adeudadas por el Departamento de Boyacá a favor de la Gobernación del Departamento de CundinamarcaDirección de Pensiones de la

Secretaría de Hacienda, con corte a 31 de marzo de 2008, por un valor total de $1.105.776.7391. La demanda se presentó el 13 de marzo de 20132 en el Tribunal Administrativo de CundinamarcaSección Cuarta que, en auto de 24 de abril de 2013, la rechazó. AUTO APELADO En la providencia recurrida3, el a quo, después de analizar el caso concreto, decidió rechazar la demanda por las siguientes razones:

1. Se pretende la nulidad de actos administrativos emitidos dentro del proceso de cobro coactivo administrativo, en el que se libró mandamiento de pago sustentado en una resolución que ordenó el pago de las obligaciones causadas por concepto de cuotas partes pensionales a cargo del departamento de Boyacá y a favor de la Gobernación de Cundinamarca y en el acto que lo confirmó y en las resoluciones aclaratorias. Es decir que son actos de trámite que no ponen fin a una actuación administrativa y por su naturaleza no son susceptibles de controversia ante esta jurisdicción. 1 Fls. 50-252 2 Fl. 2 3 Fls. 256-260

2. Los actos administrativos demandados los profirió la Secretaría de Hacienda de Cundinamarca en ejercicio de funciones jurisdiccionales, por lo que se trata de un asunto que no debe conocer la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, según lo establecido en el artículo 105 [2] del CPACA.

RECURSO DE APELACIÓN El apoderado de la demandante interpuso recurso de apelación para que se revocara el auto que rechazó la demanda y, en su lugar, se admitiera. Como

fundamentos del recurso expuso: Frente a las apreciaciones del a quo referidas a que los actos demandados se dictaron en un proceso administrativo de cobro coactivo, aclaró que existe una confusión porque lo que se pretende es estudiar la legalidad de actos dictados en forma previa al inicio del proceso coactivo, los cuales modificaron y extinguieron relaciones jurídicas por obligaciones cuotapartistas entre el demandante y el demandado. Explicó que el acto principal demandado que genera una relación jurídica es la Resolución 713 de 10 de junio de 2008, que impone unas obligaciones por cuotas partes pensionales a favor del departamento de Cundinamarca y en contra del departamento de Boyacá. Igualmente, se demanda la Resolución 1184 de 23 de septiembre de 2008, por el cual resuelve el recurso de reposición, acto de cierre de una expresión de voluntad del demandado que generó un efecto jurídico contrario a derecho. También son actos demandados las resoluciones aclaratorias 0424 a 0482 del 7 de abril de 2009. Informó que, posteriormente, la Gobernación de Cundinamarca inició el proceso de cobro coactivo 022 de 2009, en el que se expidió mandamiento de pago el 7 de mayo de 2009. Como conclusión, indicó que los actos demandados se dieron en el trámite de una actividad administrativa que generó efectos jurídicos nocivos pero no en el curso de un procedimiento de cobro coactivo, como lo consideró el a quo. Así que los actos acusados en simple nulidad permiten el control jurisdiccional, puesto que crean condiciones jurídicas que se cimientan en la ilegalidad del acto.

PARA RESOLVER SE CONSIDERA En este caso, la discusión planteada se concreta en determinar si los actos acusados son demandables ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Como se indicó al principio de esta providencia, se demandaron en ejercicio del medio de control de nulidad los siguientes actos administrativos, expedidos por la Dirección de Pensiones de la Secretaría de Hacienda del Departamento de Cundinamarca: 1) Resolución 713 de 10 de junio de 2008, por la cual se ordenó el pago de las obligaciones causadas por concepto de cuotas partes pensionales adeudadas por el Departamento de Boyacá a favor de la Gobernación del Departamento de CundinamarcaDirección de Pensiones de la Secretaría de Hacienda, con corte a 31 de marzo de 2008, por un valor total de $1.109.095.680. 2) Resolución 1184 de 23 de septiembre de 2008 que repuso la anterior decisión, pero solo en cuanto al valor adeudado, el cual se determinó en $1.105.776.739, al excluir del cobro a un pensionado. 3) Resoluciones Aclaratorias 0424, 0425, 0426, 0427, 0428, 0429, 0430, 0431, 0432, 0433, 0434, 0435, 0436, 0437, 0438, 0439, 0440, 0441,0442, 0443, 0444, 0445, 0446, 0447, 0448, 0449, 0450, 0451, 0452, 0453, 0454, 0455,

0456, 0457, 0458, 0459, 0460, 0461, 0462, 0463, 0464, 0465, 0466, 0467, 0468, 0469, 0470, 0471, 0472, 0473, 0474, 0475, 0476, 0477, 0478, 0479, 0480, 0481 y 0482 de 7 de abril de 2009, por las cuales se aclararon las Resoluciones 713 y 1184 de 2008, en cuanto a discriminar por pensionado el valor cobrado por concepto de cuotas partes pensionales (capital e intereses), el interés aplicado, la fecha de las mesadas pensionales, con el fin de fijar desde cuando se hace exigible la obligación. El a quo, en el auto apelado, consideró que los actos acusados no son demandables ante esta Jurisdicción porque son de trámite y se dictaron al interior del proceso de cobro coactivo. Por su parte, la demandante, en el recurso, advierte que los actos se dictaron antes del proceso de cobro y que, además, le generan una obligación, por lo que son demandables. En efecto, para resolver la cuestión es necesario referirse al contenido de los actos acusados para determinar su naturaleza y si son susceptibles de ser demandados ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. De la lectura de las dos primeras resoluciones se observa, sin lugar a dudas, que la Gobernación de Cundinamarca reconoció pensión a 60 personas4 y que para el pago de su mesada pensional el departamento de Boyacá debía concurrir con una cuota parte. Sin embargo, según se indica en esos actos, el Departamento de

Boyacá no ha pagado lo que le corresponde, razón por la cual la entidad pagadora de la pensión [departamento de Cundinamarca] ordenó hacer efectivo el pago de las cuotas partes pensionales adeudadas. Asimismo, se observa, de la lectura de las resoluciones aclaratorias, que el departamento de Cundinamarca, al quedar ejecutoriadas las Resoluciones 713 y 1184 de 2008, pretendió iniciar cobro coactivo pero, el Director del Juzgado de Ejecuciones Fiscales de la Secretaría de Hacienda de ese ente territorial advirtió que era necesario un título ejecutivo con una obligación clara, expresa y exigible, de forma que se determinara el valor cobrado por concepto de cuotas partes pensionales (capital e intereses) y otros factores para establecer la fecha en la que se hace exigible la obligación. Atendiendo las observaciones, la Secretaria de 4 Sus nombres y números de identificación se relacionan en la Resolución 713 de 10 de junio de 2008. Fls, 50 y 51 HaciendaDirección de Pensiones expidió las resoluciones aclaratorias 0424 a 0482 de 7 de abril de 2009. De lo anterior se concluye que las Resoluciones 713 y 1184 de 2008 y sus aclaratorias son actos administrativos que crean situaciones jurídicas particulares al determinar a cargo del departamento de Boyacá una obligación, concretamente el pago de cuotas partes pensionales junto con los intereses de mora, según lo previsto en la Ley 1066 de 2006. Esas decisiones constituyen verdaderas manifestaciones de voluntad de la administración que surten efectos jurídicos.

Significa, entonces, que la legalidad de esos actos puede demandarse ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Cabe aclarar, además, tal como lo hace el departamento de Boyacá, en el recurso de apelación, que las decisiones acusadas no se dictaron al interior de un proceso de cobro coactivo, pero si constituyen el título ejecutivo para que se inicie el referido cobro, circunstancia que no impide que sean demandadas. Teniendo en cuenta lo explicado, se revocará el auto apelado y, en su lugar, se ordenará al a quo que provea sobre la admisión de la demanda, para lo cual deberá verificar los presupuestos de procedibilidad del medio de control de nulidad, principalmente, si es el adecuado para estudiar la legalidad de las Resoluciones 713 y 1184 de 2008 y sus aclaratorias. Finalmente, es necesario precisar, tal como se indicó en la parte inicial de esta providencia, que esta Sección avocó el conocimiento de este asunto porque a primera vista existía cierta confusión en cuanto a si los actos demandados se dictaron en un proceso de cobro coactivo, y en ese entendido la Sección Segunda de esta Corporación lo remitió a esta Sección, pero ya se aclaró que se trata de actos administrativos que determinan una obligación que es de carácter laboral, por lo que la competente era la Sección Segunda. Empero en aras de garantizar el derecho de acceso a la administración de justicia y los principios de eficacia y economía esta Sala resolvió el recurso, más aún cuando la discusión planteada fue solo si los actos administrativos son demandables ante esta Jurisdicción sin

que fuera necesario hacer pronunciamiento alguno frente al asunto de fondo que se pretende debatir. Teniendo en cuenta lo anterior, el expediente se enviará a la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para que conforme con las atribuciones previstas en el artículo 18 del Decreto 2288 de 1989, asuma conocimiento por tratarse de un asunto de carácter laboral. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta,

R E S U E L V E :

1. REVÓCASE el auto de 24 de abril de 2013, proferido por la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, objeto de apelación, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En su lugar, ese

Tribunal deberá:

2. PROVEER sobre la admisión de la demanda, para lo cual tendrá que verificar los presupuestos de procedibilidad de la acción, principalmente si el medio de control de nulidad es el adecuado para estudiar la legalidad de las Resoluciones 713 y 1184 de 2008 y sus aclaratorias.

3. REMÍTASE este expediente a la Secretaría de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para que sea sometido a reparto entre los magistrados que la componen.

4. Remítase copia de esta decisión a la Sección Cuarta del Tribunal

Administrativo de Cundinamarca. Cópiese, notifíquese y devuélvase al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS Presidenta de la Sección

CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ