CE-SECCION CUARTA-25000-23-37-000-2013-00480-01(21285)-2017

LIQUIDACIÓN DE LA CONTRIBUCIÓN PARAFISCAL PARA LA PROMOCIÓN DEL TURISMO –

Procedimiento / ACTO PREVIO DE FISCALIZACIÓN O REQUIRIMIENTO EN LA CONTRIBUCIÓN PARAFISCAL PARA LA PROMOCIÓN DEL TURISMO – Obligatoriedad. Se requiere de su expedición previa, so pena de violar el derecho de defensa del contribuyente / ACTO DE DETERMINACIÓN DE LA CONTRIBUCIÓN PARA LA PROMOCIÓN DEL TURISMO – Normativa aplicable / ACTO PREVIO DE FISCALIZACIÓN – Contenido y alcance. Debe expresar las razones fácticas y jurídicas por las que se propone la modificación o corrección de la declaración para que el contribuyente las pueda controvertir / ACTO MODIFICATORIO DE LA DECLARACIÓN DE LA CONTRIBUCIÓN PARA LA PROMOCIÓN DEL TURISMO – Ilegalidad por violación del debido proceso por falta de expedición de acto previo de fiscalización El Decreto 1036 de 2007 reglamentó el recaudo y el cobro de la contribución parafiscal, para lo cual impuso a los sujetos pasivos de dicho tributo la obligación de presentar y pagar trimestralmente la liquidación privada correspondiente, en el formato que para tal fin disponga el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo (art. 6). Con el fin de controlar y lograr el efectivo recaudo de la Contribución, ordenó a la entidad recaudadora llevar una relación de los sujetos pasivos que presentaran y pagaran su liquidación privada en cada período, así como de quienes no lo hicieran, y facultó a la entidad recaudadora para solicitar información

y requerir a dichos sujetos para corregir las liquidaciones privadas que presenten alguna omisión o error (art. 8). Vencido el término para la liquidación y el pago sin que éste se hubiere realizado, el artículo 9 ejusdem dispuso: “Vencido el término para liquidar y pagar la Contribución la entidad recaudadora deberá requerir a aquellos que no la hayan liquidado y pagado (…) De acuerdo con lo anterior, la entidad recaudadora tiene pues el deber de requerir a los sujetos pasivos que no hubieren liquidado y pagado la contribución dentro de los términos legales preestablecidos, y a los que incurrieran en omisiones u errores en las liquidaciones presentadas. En el caso concreto, se observa que (…) A través de la primera misiva, del 12 de febrero de 2010, la entidad recaudadora se limitó a detallar los elementos del tributo para los concesionarios de aeropuertos y carreteras y a invitar a la sociedad a ponerse al día con el pago de la contribución, sin hacer referencia a las declaraciones presentadas por la actora. Con el requerimiento del 18 de marzo de 2011, por su parte, el ente demandado instó a la actora a liquidar y pagar la contribución correspondiente a los años 2007, 2008, 2009 y 2010. Sin embargo, el requerimiento quedó desprovisto de motivos que la demandante pudiera controvertir o subsanar, pues no explicó o justificó las cifras señaladas como ingresos operacionales derivados del transporte de pasajeros, ni tan siquiera citó soportes de los mismos, máxime cuando la actora había presentado las declaraciones por los periodos antes indicados, pero que no fueron

tenidos en cuenta por la demandada. En efecto, no se aclaró en ninguna forma la procedencia u origen de cada una de dichas cifras, ni se expresaron los motivos fácticos y jurídicos que condujeron a tomarlas como base gravable de la liquidación. De la misma manera, la resolución que determinó oficialmente la contribución omitió especificar si los ingresos operacionales que relacionó correspondían efectivamente a los recaudos por concepto de transporte de pasajeros. Para exigir el pago de una suma superior a la declarada por concepto de contribución parafiscal, sobre una base gravable de $0, liquidada por la actora, la Administración estaba obligada a puntualizar cómo se tipificaban cada uno de los elementos esenciales de dicho tributo en la situación particular de la demandante. Por último, el Oficio del 11 de abril de 2011 se limitó a aceptar que la demandante presentó las declaraciones, pero anunció que los pagos no eran correctos. Por lo mismo, procedió a remitir el expediente al Ministerio de Industria y Comercio para la expedición del acto liquidatorio. Lo anterior evidencia que en esta oportunidad la Administración tampoco sustentó los aducidos errores en que incurrió la actora en sus declaraciones, para que ésta, a su vez, pudiera ejercer su derecho de defensa. En sentencia del 22 de septiembre de 2016, proferida en el proceso 21717, correspondiente al juicio de legalidad de actos administrativos similares a los que ahora se enjuician y por fundamentos fácticos y jurídicos igualmente parecidos, la Sala concluyó que oficios como los mencionados no tenían la connotación de actos previos que dieran cuenta de las razones que

condujeron a modificar las declaraciones de la contribución causada, y que permitieran a la declarante ejercer su derecho de defensa. (…) Tal conclusión se infirió en el marco de las normas procesales especiales y generales que rigen el procedimiento de determinación de la contribución parafiscal y que, en conjunto, estructuran el debido proceso administrativo de inexorable observancia por parte de la autoridad administrativa, a la luz del derecho fundamental establecido en el artículo 29 de la CP, en los tres ejes fundamentales que comprende. Así, la Sala precisó que “el artículo 35 del Código Contencioso Administrativo, vigente para cuando se expidieron los actos demandados, prevé que antes de adoptar la decisión que pueda afectar a particulares, la Administración debe darles la oportunidad de expresar sus opiniones”, de modo que “no es procedente que la Administración liquide los tributos sin otorgar previamente al contribuyente la oportunidad de ejercer el derecho de defensa y de discutir su condición de sujeto pasivo del tributo, pues para garantizar dicho derecho no es suficiente otorgar los recursos en vía gubernativa”.(…) Como lo hasta aquí constatado pone de presente que la demandada no dio a conocer a la contribuyente demandante los motivos concretos para modificar las declaraciones que presentó por los periodos comprendidos entre el segundo trimestre del año 2008 y el último del año 2010, en clara transgresión del debido proceso y del derecho de defensa de dicha parte, procedía la anulación de los actos demandados como en efecto lo dispuso el a quo.

FUENTE FORMAL: LEY 1101 DE 2006 / DECRETO 1036 DE 2007 – ARTÍCULO

6 / DECRETO 1036 DE 2007 – ARTÍCULO 8 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 29 / DECRETO 01 DE 1984 – ARTÍCULO 35

NOTA DE RELATORÍA: En relación con la contribución parafiscal para la promoción del turismo se reitera la Sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, de 6 de junio de 2016, radicado 25000-23-37-000-2013-00948-01(21601), C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia. También se puede consultar la sentencia de 22 de septiembre de 2016, radicado 25000-23-37-000-2013-00456-01(21717), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez CONDENA EN COSTAS – Improcedencia en acciones públicas / CONDENA EN COSTAS – Confirmación. Se integran por la totalidad de los gastos y expensas del proceso y las agencias en derecho las cuales no necesariamente deben corresponder al mismo monto de los honorarios pagados a los apoderados / CONDENA EN COSTAS – Reglas para su determinación. Se deben analizar en conjunto con la regla según la cual solo hay condena en costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación / LIQUIDACIÓN DE CONDENA EN COSTAS – Competencia / CONDENA EN COSTAS – Procedencia por estar probadas El artículo 188 del CPACA dispone que las sentencias proferidas en los procesos contencioso administrativos, deben disponer sobre la condena en costas, salvo tratándose de “procesos en los que se ventile un interés público”, exclusivamente

referidos a las acciones públicas, distintas de aquéllas en las que se debaten intereses particulares, incluyendo los relacionados con el recaudo de tributos, según lo precisó la Sala en la sentencia del 6 de julio de 2016. Al tenor de la misma norma, la liquidación y ejecución de las costas se rige por las normas del Código de Procedimiento Civil, derogado por el Código General del Proceso, cuyo artículo 361 integró a dicho concepto tanto la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso, como las agencias en derecho, al tiempo de disponer que la tasación y liquidación de las mismas debía hacerse con criterios objetivos y verificables en el expediente. Por su parte, el artículo 365 ibídem estableció las reglas para la determinación de la condena, que asignaron la condición de sujeto pasivo de las costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelvan desfavorablemente los recursos de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión, así como los incidentes, la formulación de excepciones previas, la solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, y restringieron la condena a que en el expediente apareciera demostrada la causación de las costas y en la medida de su comprobación. La Sala ha señalado que tales reglas deben analizarse conjuntamente. A su vez, el artículo 366 ejusdem, atribuyó la liquidación de las costas al juzgado que haya conocido el proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo

dispuesto por el superior, según las reglas específicas que allí se prevén. Ahora bien, la anulación de los actos demandados, dispuesta por la sentencia apelada que esta Sala confirmará, endilga la condición de parte vencida al Ministerio de Industria, Comercio y Turismo. Tal calidad le impone a dicha parte la obligación de asumir las costas procesales efectivamente causadas con ocasión del trámite del presente proceso, desde la perspectiva del ya citado artículo 361 del CGP y constatables a partir de la verificación de los documentos incorporados al expediente. De acuerdo con esa documentación, las costas causadas en el proceso del sub lite corresponden a los gastos ordinarios que ordenó el numeral 5 del auto admisorio de la demanda (fl. 124, c. 1) y que se pagaron según recibo de consignación visible en el folio 126 de este cuaderno, y a las agencias en derecho causadas a favor de la demandante, por las actuaciones que llevó a cabo en el proceso. En consecuencia y a la luz de las pruebas mencionadas, se ordenará al a quo que tramite el respectivo incidente de condena en costas, teniendo en cuenta las reglas de liquidación previstas en el artículo 366 del CGP y los lineamientos especiales que dispuso el Acuerdo 1887 de 26 de junio de 2003, modificado por el Acuerdo 2222 de 10 de diciembre de 2003, de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura. Tales acuerdos fijaron las agencias en derecho, en los procesos con cuantía tramitados en segunda instancia, “hasta el cinco por ciento (5%) del valor de las pretensiones reconocidas o negadas en la sentencia”,

conforme a lo cual dichas agencias no necesariamente deben corresponder al mismo monto de los honorarios pagados a los abogados.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 188 / LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 361 / LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 365 / LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 366 / ACUERDO 1887 DE 2003 CONSEJO SUPERIOR DE LA

JUDICATURA / ACUERDO 2222 DE 2003 CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA NOTA DE RELATORÍA: Sobre la condena en costas en los procesos tributarios se reiteran las Sentencias del Consejo de Estado Sección Cuarta, de 24 de junio de 2015, radicado 25000-23-37-000-2012-00146-01 (20485), C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia; 6 de julio de 2016, radicado 25000-23-37-000-2012-0017401(20486), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez y 9 de marzo de 2017, radicado 25000-23-37-000-2013-00810-01(21718), C.P Hugo Fernando Bastidas Bárcenas (E) y de 9 de marzo de 2017, radicado 25000-23-37-000-2013-00510-01 (21753), C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas (E)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Bogotá D.C., ocho (08) de junio de dos mil diecisiete (2017)

Radicación número: 25000-23-37-000-2013-0048001 (21285)

Actor: CONCESIÓN SABANA DE OCCIDENTE S. A.

Demandado: MINISTERIO DE INDUSTRIA, COMERCIO Y TURISMO Contribución Parafiscal con Destino a la Promoción del Turismo FALLO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la demandada, contra la sentencia del 11 de junio de 2014, por la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección A -, accedió a las pretensiones de la demanda.

Dicho fallo dispuso: “PRIMERO. Se declara la nulidad de los siguientes actos administrativos, proferidos por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo a cargo de la CONCESIÓN SABANA DE OCCIDENTE. Nit 800.235.280-7: Resolución No. 5091 del 19 de diciembre de 2011, que liquidó el valor de una contribución parafiscal por los periodos comprendidos entre el primer trimestre de 2007 y el cuarto trimestre de 2010.

Resolución No. 6087 de 20 de diciembre de 2012 que resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución No. 5091 del 19 de diciembre de 2011.

SEGUNDO: Como consecuencia de la anterior declaración, se DECLARA en firme las declaraciones privadas presentadas por la CONCESIÓN SABANA DE

OCCIDENTE. NIT 800.235.280-7.

TERCERO. No hay condena en costas.” ANTECEDENTES La Ley 1101 de 2006 creó una contribución parafiscal a favor del Fondo de Promoción Turística de Colombia, con destino a la promoción y competitividad del

turismo, y a cargo de las personas naturales o jurídicas o las sociedades de hecho propietarias u operadoras de los establecimientos y actividades señaladas en el artículo 3º ibídem. Dicha contribución se causa trimestralmente, se liquida y paga sobre períodos vencidos y equivale al 2.5 por mil de los ingresos operacionales de los aportantes, siempre que se encuentren vinculados a la actividad sometida al gravamen. El recaudo y cobro de dicho tributo fue reglamentado por el Decreto 1036 de 2007. CONCESIÓN SABANA DE OCCIDENTE S. A. es una sociedad que tiene por objeto social la construcción de obras públicas por el sistema de concesión, como también obras privadas por sistemas distintos al de concesión (fls. 34-36, c. 1). En desarrollo de dicho objeto social, la mencionada compañía celebró el contrato de concesión 447 de 1994, para realizar estudios, diseños definitivos, obras de rehabilitación, construcción, operación y mantenimiento de la carretera Santafé de Bogotá (Puente el Cortijo) – Siberia – La punta – El vino, del tramo de carretera Santafé de Bogotá – La Vega, ruta 54 del Departamento de Cundinamarca (fls. 6081, c. 1). En su calidad de concesionario de carreteras, presentó las declaraciones de la contribución para la promoción del turismo por cada uno de los cuatro trimestres de los años 2007, 2008, 2009 y 20101. En todas declaró una base gravable de $0 y un total a pagar de $1000. Según la información suministrada por la Subgerencia de Control Contractual del

Instituto Nacional de Concesiones INCO sobre recaudos por concepto de transporte de pasajeros, la Concesión Sabana de Occidente S. A. no había realizado los aportes de la contribución parafiscal con destino al turismo, encontrándose en mora por tal concepto. 1 Fls. 96 a 111, c. p. A través de las comunicaciones del 12 de febrero de 2010, 18 de marzo de 2011 y 11 de abril del mismo año, expedidas por la entidad administradora del fondo de promoción turística (fls. 112-113 y 116-117, c. 1 y 4, c. 3) , se informó y requirió a la empresa para que pagara los aportes debidos por el periodo comprendido entre el primer trimestre de 2007 y el cuarto trimestre de 2010, según los ingresos operacionales discriminados en la liquidación de aportes del 18 de marzo de 2011. Mediante Resolución 5091 del 19 de diciembre de 2011, el viceministro de desarrollo integral encargado de las funciones del despacho del Ministro de Comercio, Industria y Turismo, determinó la contribución del periodo señalado en la suma de $453.535.167 (fls. 37 a 40, c. 1). Dicha decisión fue confirmada por la Resolución 6087 del 20 de diciembre de 2012, en sede del recurso de reposición interpuesto (fls. 41-45, c. 1). DEMANDA CONCESIÓN SABANA DE OCCIDENTE S. A., en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del CPACA, demandó la nulidad de las Resoluciones 5091 del 19 de diciembre de 2011 y 6087 del 20 de diciembre de 2012. Como

consecuencia de tal anulación, solicitó que se declaren en firme las declaraciones privadas de la contribución al turismo que presentó entre el primer trimestre de 2007 y el cuarto trimestre de 2010, inclusive. Invocó como normas violadas los artículos 29, 95-9, 338 y 363 de la Constitución Política; 3, 35 y 59 del Código Contencioso Administrativo; 42 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo; 707, 703, 704, 705 y 730-2 y 4 del Estatuto Tributario; artículo 3 (parágrafo 4) de la ley 1101 de 2006; 30 del Código Civil; 10 y 11 de la Ley 336 de 1990; 981 y 1000 del Código de Comercio. Sobre el concepto de violación, argumentó que los actos demandados eran nulos por violar el debido proceso y el principio de contradicción, toda vez que antes de liquidar la contribución, el demandado omitió enviarle un requerimiento especial que contuviera los puntos a modificar y la explicación de las razones que motivan esa modificación, pues al tenor del procedimiento establecido en el Estatuto Tributario Nacional, el requerimiento especial es requisito previo a la liquidación oficial de revisión. Explicó que según el procedimiento del ETN, frente a las declaraciones privadas proceden las liquidaciones de revisión, previa expedición y notificación del mencionado requerimiento especial. Indicó que la explicación de las razones de dicho acto permiten que el contribuyente lo contradiga y demuestre la legalidad de las declaraciones objeto de la modificación oficial. Señaló que las comunicaciones que le enviaron para pagar la contribución son

cobros persuasivos de una liquidación previamente realizada y carente de explicación alguna. Resaltó que los actos acusados no explicaron los aspectos de hecho y de derecho de las modificaciones dispuestas para las declaraciones privadas, en tanto omitieron indicar el método o razón que llevó a estimar la base gravable en el monto que indicaron. Sostuvo que los actos demandados tampoco señalaron los rubros tomados para dicha base, ni su relación específica con la actividad y menos aún tuvieron en cuentas las declaraciones presentadas por la demandante, se limitaron a citar la Ley que creó la contribución y a señalar que la Concesionaria Sabana de Occidente no la había pagado. Añadió que al no expresarse los rubros tenidos en cuenta para liquidar la contribución cercena el derecho de defensa de la contribuyente. Dijo que la Administración se restringió a tomar la información suministrada por un tercero (INCO) y a citar las normas que la facultan para expedir las liquidaciones oficiales, para al final concluir que la cifra tomada como base corresponde a rubros legalmente incluidos como parte de la misma, sin embargo, la simple mención de rubros contables no permite deducir que la cifra corresponda al “ingreso por transporte de pasajeros”, ni que dichos rubros se vinculen a ese tipo de transporte de acuerdo con las regulaciones sobre peajes y el contrato de concesión. Manifestó que el carácter sumario de la motivación no subsana las expresiones incompletas, vagas o abiertas como las que usa el Ministerio. La motivación siempre debe ser suficiente para explicar las razones y fundamentos que llevan a

la Administración a adoptar una decisión particular. En ese sentido, no basta con mencionar el hecho de haber recibido de un tercero el monto de los ingresos que recibió la demandante por concepto de peajes, sin explicar la razón por la cual considera que integran la base gravable de la contribución. Sostuvo que no basta mejorar el contenido del acto administrativo con aquél que resuelve el recurso en su contra, porque la actuación posterior no sanea la irregularidad procesal ni la violación al debido proceso. En todo caso, el acto que resuelve el recurso tampoco explicó por qué una porción de los peajes equivaldría al transporte de pasajeros, ni especificó la forma como se obtuvo la cifra total que aparece en el mismo cuadro de la liquidación. En síntesis, para la actora, los actos demandados debieron sustentar la composición de la cifra que toman como base gravable de la contribución, y explicar cómo se llegó al monto correspondiente al “transporte de pasajeros”, cuando el ingreso por peajes no encaja en ese concepto, sino en el de uso de las vías por vehículos de diferentes categorías que, en todo caso, no siempre transportan pasajeros. Afirmó que el valor de ingresos operacionales reportado por la Resolución 6087 de 2012 no coincide con los ingresos certificados por el revisor fiscal de la demandante. Igualmente, los actos demandados no obedecen a una clasificación lógica de ingresos operacionales, ni se vinculan con el turismo como actividad gravada por el transporte de pasajeros. Agregó que la base gravable de la contribución para los concesionarios de carreteras y aeropuertos vigente al momento de emitirse los actos demandados,

era el transporte de pasajeros, pues la Ley 1101 de 2006 no aludió a los “peajes por vehículos privados y públicos”. Explicó que la Ley 1558 de 2012 no gravó el transporte sino el recaudo de derechos por el paso de vehículos. Si bien ello indica que ahora sí existe un gravamen sobre los recaudos cedidos en el contrato de concesión que son de titularidad pública, no implica que las liquidaciones demandadas tomen como base todo el recaudo de peajes protráfico distinto al de carga, que es la base actual, y la extrapolen a los periodos anteriores a la expedición de la ley que no decía nada sobre “recaudo de derechos”, sino sobre “actividad de transporte de pasajeros”. Indicó que los actos demandados se expidieron en el año 2011, para gravar lo que la ley autorizó sólo a partir del 2012: los peajes por el uso de la carretera, no obstante que en el 2011 regía la regulación del 2006 que establecía una base distinta y que es la que debe aplicarse en virtud del principio de irretroactividad de la ley tributaria. Manifestó que la disconformidad entre las partes no se relaciona con la sujeción pasiva frente a la contribución liquidada, sino con la observancia de la base gravable legalmente establecida, y que al declararse exequible el numeral 14 y el parágrafo 4º del artículo 3 de la Ley 1101 de 2006, se aclaró que la liquidación de la contribución debía tener en cuenta la modalidad de peaje de conformidad con las disposiciones correspondientes. Expresó que los actos demandados envolvieron varias de las categorías de la tasa

recaudada sin considerar la porción que encaja en la exigencia de la norma legal de que la liquidación se ajuste al transporte de pasajeros. Adujo que los peajes no se cobran por pasajeros sino por el paso de vehículos, así se grava el simple paso de vehículos con una sola persona que no realiza actividad de transporte de pasajeros, por lo tanto, las resoluciones demandadas violan las normas que regulan el “transporte de pasajeros” por extender ese concepto a las actividades de simples viajeros no transportadores ni transportados. Precisó que la ley tributaria no define el transporte de pasajeros y que su alcance se establece a través de la ley comercial que sí presenta un concepto al respecto (art. 981 del C de Co), como un contrato por el cual se presta un servicio público especial. Agregó que para poder prestar el servicio público de transporte debe constituirse y organizarse una empresa con todos los requisitos que ordena la Ley 336 de 1996. Estimó que la vinculación de la base gravable de la contribución a la actividad de transporte de personas que viajan en un vehículo viola las normas sobre transporte de pasajeros y extiende ese concepto inclusive al conductor, como viajero que es. Dijo que los ingresos operacionales contenidos en la liquidación oficial no corresponden a los originados en el transporte de pasajeros, pues tales sólo serían los recibidos por los vehículos de la categoría II, pertenecientes a empresas públicas de transporte habilitadas para prestar el servicio público de transporte de pasajeros. Los ingresos tomados por esa liquidación no corresponden al transporte de pasajeros ni a los provenientes de peajes de vehículos categoría II. Añadió que los ingresos derivados de los peajes de esa categoría – únicos

constitutivos de la base gravable de la contribución– ascendieron a $36.430.929.000, y el total tomado por los actos demandados fue de $136.941.100.200. Señaló que lo anterior evidencia un desequilibrio absoluto entre los ingresos por peajes potencialmente susceptibles de tributar y los considerados en la liquidación oficial, que viola el principio de razonabilidad o “regla del equilibrio conveniente”, porque grava un hecho económico carente de relación directa con los ingresos originados en la prestación del servicio público de transporte de pasajeros. OPOSICIÓN El Ministerio de Industria, Comercio y Turismo se opuso a las pretensiones, así: Adujo que los actos demandados no solo se sujetaron a todos los postulados legales y constitucionales que les dieron origen, sino que evitaron la evasión de contribuciones legalmente impuestas por el Estado en beneficio de la actividad turística y a cargo de los mismos pasajeros que pagan el valor de los peajes. Señaló que la cesión de peajes a favor de la demandante fue pactada como pago del contrato de concesión que suscribió y que, por lo tanto, representa un factor de utilidades. Detalló que al haberse presentado declaraciones inexactas, la entidad recaudadora debía iniciar y adelantar todo el proceso de fiscalización correspondiente, enviándole un requerimiento especial a la contribuyente para que, con base en él, generara las respectivas liquidaciones de revisión. Anotó que, según la sentencia C-959 de 2007, al momento de liquidarse la contribución a cargo de concesionarios de carreteras debe tenerse en cuenta el transporte de pasajeros y excluirse el transporte de carga, porque dicho tributo es

una medida destinada a promover y desarrollar el turismo. Desde esa perspectiva, la demandante es sujeto pasivo de la contribución y debe liquidarla con base en los ingresos operacionales derivados del cobro de peajes de pasajeros para categorías I y II. Indicó que la liquidación hecha por los actos demandados tuvo en cuenta las estadísticas de recaudo que reportó el INCO – hoy Agencia Nacional de Infraestructura – y que éste recibió directamente de los concesionarios. Afirmó que dichos actos no incurrieron en indebida motivación, que el primero de ellos corresponde a una liquidación de revisión que modificó la declaración de la contribución por una suma inferior a la que le correspondía pagar, que el “transporte de pasajeros” establecido como base gravable refiere a los pasajeros que utilizan las vías de transporte, sin diferenciar si se trata de turistas o simples viajeros, y que es inocuo desdibujar el alcance de esa disposición con el señalamiento de que el concesionario no tiene dentro de su objeto social el transporte de pasajeros. Sostiene que la base gravable para calcular la contribución parafiscal es la actividad de transporte de personas que viajan en un vehículo y para ello utilizan la infraestructura concesionada a quien debe pagar dicho tributo. Anota que la información suministrada por el INCO es suficiente para determinar el valor de los ingresos por transporte de pasajeros, cuando la suministrada por el concesionario es errónea. En ese sentido, el demandado planteó como excepciones, las siguientes: presunción de legalidad de los actos administrativos demandados, falta de causa para impetrar la acción, inepta demanda por errónea fundamentación de los

cargos de violación, ausencia de legalidad de la actuación del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y falta de Integración de litisconsorcio necesario. Al respecto, recordó que la presunción de legalidad es desvirtuable e invierte la carga de la prueba, pues quien alega la ilegalidad debe demostrarla plena y fehacientemente dentro del juicio. Resaltó que los actos demandados se encuentran amparados por esa presunción, sin que violen normas constitucionales y/o legales, ni restrinjan o usurpen funciones propias de la actividad consorcial de la actora. Estimó insuficiente la mera transcripción o cita de normas vulneradas, pues lo que corresponde es argumentar jurídicamente y con hechos concretos la relación causa-efecto que existe entre las actuaciones del Ministerio y dicha vulneración, de forma que para el operador judicial aparezca clara tal circunstancia o que la misma pueda determinarse de las afirmaciones del demandante. Destacó que la demanda se limitó a transcribir la mayoría de las normas citadas, sin sustentar seria y profundamente el concepto de violación, ni justificar las erradas declaraciones correspondientes a los trimestres de los años 2007 a 2010. Dijo que el Gobierno Nacional no vulneró precepto constitucional ni legal alguno con la expedición de las Leyes 300 de 1996, 1101 de 2006 y el Decreto 1036 de 2007, y que, en consecuencia, los actos acusados tampoco incurrieron en falsa motivación ni en causal de nulidad alguna, en tanto se profirieron al amparo de dichos cuerpos normativos, gozando de la presunción de legalidad que emana del

principio del mismo nombre. Agregó que, por virtud de dicho principio, las normas base del ordenamiento jurídico se legitiman y adquieren validez en tanto se encuentren conformes con otras jerárquicamente superiores, hasta llegar a las constitucionales, que tienen jerarquía máxima. Afirmó que el concepto de violación es infundado e incorrecto, de modo que las normas que invoca el demandante no pueden considerarse violadas. Lo único claro es que las declaraciones privadas