CE-SECCION CUARTA-25000-23-37-000-2013-00950-01(21777)-2018

PROCESO DE DETERMINACIÓN DEL TRIBUTO - Reiteración de jurisprudencia. Alcance. Es independiente del procedimiento de cobro coactivo, bien sea por liquidación oficial de aforo o de revisión / PROCESO DE COBRO COACTIVO – Finalidad. No tiene como propósito declarar o constituir obligaciones o derechos, sino hacer efectivas obligaciones previas a favor de la Nación / EJECUCIÓN DE OBLIGACIÓN A FAVOR DE LA NACIÓN POR PROCESO DE COBRO COACTIVO – Alcance. Presupone la existencia de un título ejecutivo idóneo para el adelantamiento del proceso de cobro / PROCESO DE COBRO – Alcance. Inicia con la notificación del mandamiento de pago / TÍTULO EJECUTIVO – Elementos. Debe contener una obligación clara, expresa y actualmente exigible / EXIGIBILIDAD DE TÍTULO EJECUTIVO A FAVOR DE LA NACIÓN – Alcance. Se define en función de su ejecutoria, esto es, que haya adquirido firmeza / EJECUTORIA DE LOS ACTOS – Alcance. Ocurre cuando vencido el término para interponer los recursos, no se han interpuesto o no se presentan en debida forma / EJECUTORIA DE TÍTULO EJECUTIVO – Alcance. No depende del ejercicio del derecho a recurrir, sino del vencimiento o transcurso del plazo / NOTIFICACIÓN DEL MANDAMIENTO DE PAGO ANTES DE LA EJECUTORIA DEL TÍTULO EJECUTIVO – Improcedencia. Da lugar a declarar probada la excepción de falta de título ejecutivo / SUSPENSIÓN DEL PROCEDIMIENTO

DE COBRO COACTIVO DE IMPUESTOS SOBRE BIENES VINCULADOS A UN PROCESO DE EXTINCIÓN DE DOMINIO – Precisión jurisprudencial. No apareja igualmente la suspensión del plazo para interponer el recurso de reconsideración

1. En los precisos términos del recurso de apelación, le corresponde a la Sala estudiar los motivos de inconformidad de la entidad pública recurrente, que se concretan a la existencia o no de título ejecutivo y a la afirmación, tangencial, que se hace en la sentencia del Tribunal, a la causación o no de intereses moratorios, conforme con la Ley 785 de 2002 y la intelección hecha por la Corte Constitucional de su artículo 9. Advierte la Sala, que como la sentencia se confirmará por el argumento central expuesto por el Tribunal, no es indispensable referirse a la causación o no de intereses moratorios, por considerarse un aspecto marginal de la sentencia. 2.- Para la Sección es claro que el proceso de determinación oficial del impuesto, bien por liquidación oficial de aforo o de revisión es independiente del procedimiento de cobro coactivo. Como lo sostiene la jurisprudencia de la Sala el proceso de cobro coactivo no permite un cuestionamiento diferente pues no tiene por finalidad declarar o constituir obligaciones o derechos, sino hacer efectivas, mediante su ejecución, las obligaciones, claras, expresas y exigibles, previamente definidas a favor de la Nación y a cargo de los contribuyentes.

Entonces, la ejecución presupone un acto previo, denominado título ejecutivo, idóneo para el adelantamiento del proceso de cobro, que se inicia con la

notificación del mandamiento de pago. En el caso concreto, el título ejecutivo lo constituye la Resolución 003 del 18 de febrero de 2003, mediante la cual se aforó el impuesto predial a cargo de la sociedad actora. 3.- Naturalmente, que para poder hablar de título ejecutivo, este debe reunir las calidades propias del mismo, esto es que contenga una obligación clara expresa y actualmente exigible. Exigibilidad que para el caso, se define en función de su ejecutoria, que haya adquirido firmeza, como se infiere del artículo 828 del Estatuto Tributario, que al indicar los títulos ejecutivos, se refiere, en sus numerales 2 y 3 a las liquidaciones oficiales ejecutoriadas y “a los demás actos de la administración de impuestos debidamente ejecutoriados, en los cuales se fijen sumas de dinero […]”. 4.- “Se entienden ejecutoriados, a voces del artículo 829 ibídem, “cuando vencido el término para interponer los recursos, no se hayan interpuesto o no se presenten en debida forma”. 5.- En el caso concreto, el Municipio de Girardot dictó la liquidación de aforo el 18 de febrero de 2003; la notificó el 26 de febrero del mismo año y libró el mandamiento de pago el 2 de abril, antes de que expirara el plazo de dos meses para interponer el recurso de reconsideración y que el acto administrativo alcanzara ejecutoria y, por lo mismo, fuera exigible. Plazo, que en sentir de la Sala, corre y debe respetarse por la Administración independientemente de que el contribuyente haga o no uso del correspondiente

recurso, pues la ejecutoria no depende del ejercicio de ese derecho a recurrir, sino del transcurso del plazo, es decir, “ vencido el termino para interponer los recursos”. En esas condiciones, como lo dijo el Tribunal, el Municipio debía esperar a que ocurriera la ejecutoria de la Resolución 0003 del 18 de febrero de 2003, para librar mandamiento de pago. Por último, precisa la Sala que no es válido afirmar que la suspensión del procedimiento de cobro coactivo aparejaba igualmente la suspensión del plazo para interponer el recurso de reconsideración, no solo porque son plazos independientes, sino que la Ley 785 de 2002 (art.9), se refiere solo a los procesos de jurisdicción coactiva. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 188 del CPACA y 365 del CGP, no se condena en costas habida cuenta de que en el expediente no hay prueba de que se causaron.

FUENTE FORMAL: LEY 785 DE 2002 – ARTÍCULO 9 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 828 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 829

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la finalidad del proceso de cobro coactivo se cita la sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, de 29 de septiembre de 2005.

Exp. 25000-23-27-000-2001-09710-01(13609), C.P. Héctor J. Romero Díaz

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Bogotá D.C., veintiuno (21) de junio de dos mil dieciocho (2018)

Radicación número: 25000-23-37-000-2013-00950-01(21777)

Actor: SOCIEDAD HOTELERA LAS ACACIAS S.A.

Demandado: MUNICIPIO DE GIRARDOT FALLO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el demandado contra la sentencia del 22 de enero de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual; “PRIMERO: Se declara la nulidad de los siguientes actos administrativos: Resolución 945 del 15 de mayo de 2012, proferida por el Tesorero Municipal de la Alcaldía de Girardot, que resolvió las excepciones contra el mandamiento de pago de fecha 02 de abril de 2003, declarando no probadas las excepciones propuestas, con la excepción del periodo o año fiscal 2002 que se declara debidamente probada (…).

Resolución 035 del 14 de febrero de 2013, proferida por la Secretaria de Hacienda de la Alcaldía del Municipio de Girardot, por medio de la cual se resolvió el recurso de reposición contra la Resolución No. 945 de 15 de mayo de 2012 , en donde se confirmó en todas sus partes dicha resolución.

SEGUNDO: En su lugar, se declara probada la excepción de falta de título que sirvió de fundamento para proferir el mandamiento de pago de 2 de abril de 2003, por el cual se libró orden de pago en contra de la sociedad HOTELERA LAS

ACACIAS S.A.

TERCERO: A título de restablecimiento del derecho se ordena el cese de toda ejecución basada en el citado mandamiento de pago.

CUARTO: No hay condena en costas”.

ANTECEDENTES

1. Hechos de la demanda 1.1 El 2 de abril de 2003, la Tesorería Municipal de Girardot libró mandamiento de pago, por el saldo insoluto del impuesto predial correspondiente a los años gravables 2000, 2001 y 2002, el que fue notificado a la sociedad actora el 21 de mayo de 2010. 1.2 Dentro del término legal, se formularon excepciones y mediante los actos administrativos que se impugnan se declararon no probadas, salvo la suma impagada del año 2002, por existir otro proceso de ejecución.

2. Pretensiones Las pretensiones de la demanda son las siguientes1: “Se declare la Nulidad de la Resolución No. 945 del 15 de Mayo de 2012, mediante la cual se resuelven las excepciones presentadas contra el mandamiento de Pago del 03 de Abril de 2003, a cargo de SOCIEDAD HOTELERA LAS ACACIAS S.A. NIT.

800.146.597-4. Se declare la Nulidad de la Resolución No. 035 del 14 de febrero de 2013, mediante la cual se decide el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución No. 945 del 15 de Mayo de 2012, es decir el fallo de excepciones referido en el párrafo anterior. Como consecuencia de lo anterior se restablezca el derecho a mi representada consistente en que se termine el proceso de cobro coactivo del Impuesto Predial del período comprendido de Enero 1º del 2000 a Diciembre 31 de 2002 correspondiente al predio con Ficha Catastral No.01-04-2490-600-902 ubicado en la Carrera 5 No. 04/20/13 y Carrera 7 No.20-02 de propiedad de mi representada la Sociedad Hotelera

las Acacias S.A. NIT.800.146.597-4; se archive el proceso administrativo de cobro coactivo por dichos años y se levanten las medidas cautelares. Que se condene en costas y agencias en derecho a la parte demandante.

3. Normas violadas y concepto de la violación Para la sociedad demandante una circunstancia relevante tiene que ver con el hecho que el predio sobre el que recae el gravamen se encontraba bajo la administración de la Dirección Nacional de Estupefacientes.

En esas condiciones, como el proceso de intervención, duró desde el año de 1996 hasta el año 2006, los actos son nulos por la violación de las siguientes normas: 3.1 Artículo 9 de la Ley 785 de 2002, Que establece que en esos casos “se suspenderá el término para iniciar o proseguir los procesos de jurisdicción coactiva” Por eso el Municipio no podía proferir mandamiento de pago, toda vez que para esa fecha el inmueble se encontraba bajo la administración de la referida Dirección. 1 Fls 3 y 4 No importa que se haya notificado el mandamiento en fecha posterior –mayo de 2010-, ante la claridad de la norma que permite concluir que no podía expedirse mandamiento de pago. 3.2 Artículos 681, 828, 829 y 831 del Estatuto Tributario. Cuando se expidió el mandamiento de pago, la resolución que sirve de recaudo ejecutivo – la liquidación de aforo-no estaba ejecutoriada. Ella fue expedida el 18 de febrero de 2003; los dos meses para interponer el recurso de reconsideración expiraban el 18 de abril del mismo año; y, el

mandamiento se libró el 2 de abril de 2003. Además, contra el acto de aforo se interpuso recurso de reconsideración y no ha sido decidido. Por eso no puede hablarse de acto administrativo ejecutoriado, atributo esencial del título ejecutivo. 3.3 Artículos 730, 824 y 831 del Estatuto Tributario; 163 de la Ley 136 de 1994 y 163 del Acuerdo Municipal 036 de 1998. Para la sociedad actora la funcionaria que libró el mandamiento de pago no tenía competencia y, por eso, los actos demandados devienen nulos. Todo, porque la Tesorera en el año 2003 no era la misma que desempeñaba el cargo para el 2010, en el que se notificó el mandamiento de pago. Incompetencia que se reafirma, aun si se descarta el anterior argumento, porque el competente para librar el mandamiento de pago no era el tesorero municipal. Conforme con la Ley 49 de 1987 el competente era el Alcalde municipal, que podía delegar dicha atribución. Pero derogada tal norma, la aplicable era el Acuerdo Municipal 036 de 1998, que atribuía esa competencia al Secretario de Hacienda, órgano que era el indicado para delegarla. Como no aparece esa delegación, los actos expedidos por el Tesorero – el mandamiento de pago, fundamentalmente, adolecen de incompetencia por razón de la materia. 3.4 Artículos 734 y 831 del Estatuto Tributario Tampoco existe título ejecutivo, habida cuenta que el recurso de reconsideración contra la liquidación de aforotítulo ejecutivonunca se decidió, razón por la cual operó el silencio administrativo positivo

3.5 Artículo 29 de la Constitución Política, 170, 171 y 172 del C.P.C.; 818 del Estatuto Tributario y 9 de la ley 785 de 2002 Conforme a dichas normas, para que se interrumpa la prescripción de la acción de cobro, es necesario que la Administración dicte un auto que suspenda el procedimiento de ejecución. Como ese requisito no se cumplió aquí, prescribió la posibilidad de cobrar los créditos fiscales que corresponden a las vigencias relacionadas en los actos demandados.

4. Contestación de la demanda La demandada pidió negar las pretensiones de la actora por las siguientes razones: La suspensión del procedimiento de cobro coactivo sobre bienes vinculados a un proceso de extinción de dominio opera desde la inscripción de las medidas cautelares hasta la ejecutoria de la sentencia que ponga fin al proceso.

Por eso, cuando se tuvo conocimiento de dicha actuaciónabril de 2003se tomó la decisión de suspender, “de forma tácita” el procedimiento, el que solo se reanudó con posterioridad a la finalización del proceso de extinción de dominio. En esas condiciones el acto que libró mandamiento de pago, es válido y no puede decirse que produjo efectos antes de la ejecutoria de la liquidación de aforo, porque al suspenderse el cobro, también se suspendió el término para interponer recursos contra esta, los que se reanudaron el 28 de agosto de 2009, con el auto que ordenó continuar con el cobro coactivo: “[…] el acto administrativo que sirve de fundamento al cobro coactivo, cobro ejecutoria el 29 de septiembre de 2009, no

siendo de recibo por la defensa los argumentos enunciados por el demandante […]” Agrega que no puede hablarse de silencio administrativo positivo, cuando es claro que no obra constancia de que se hubiere interpuesto el recurso de reconsideración y de que, tratándose de la incompetencia alegada, lo cierto es que ella no puede predicarse de la persona natural que expidió el acto, sino del órgano que tiene la atribución, que para el caso concreto, conforme con las normas municipales, no aplican para el impuesto predial. Frente a la prescripción de las obligaciones anota que la suspensión del procedimiento de cobro impone también la suspensión de dicho fenómeno extintivo de las obligaciones. SENTENCIA APELADA El Tribunal anuló los actos demandados, por considerar que no existía título ejecutivo. La razón fundamental consistió en que el título ejecutivo, esto es la resolución 0003 del 18 de febrero de 2003 que aforaba el impuesto predial por los años discutidos2000 y 2001no alcanzó ejecutoria para la fecha en que se libró el mandamiento de pago. Si ella, la liquidación de aforo, fue notificada el 26 de febrero de 2003, el plazo de dos meses para interponer el recurso de reconsideración expiraba el 26 de abril del mismo año. Sin embargo, el Municipio libró mandamiento de pago el 2 de abril del mismo año, antes de que cobrara firmeza el acto que sirve de recaudo ejecutivo. Luego, la excepción de falta de título ejecutivo, estaba llamada a prosperar. RECURSO DE APELACIÓN La demandada interpuso el recurso de apelación contra la sentencia del

Tribunal, reiterando su tesis de que la suspensión del procedimiento de cobro coactivo aparejaba igualmente la suspensión del plazo para interponer el recurso de reconsideración. Si esto es así, asevera, es claro que al reanudarse el cobro coactivo, también vuelve a correr el plazo para interponer la reconsideración, del que no se hizo uso y, por lo tanto, cobró ejecutoria el título el 21 de septiembre de 2009. Luego no puede decirse que no hay título ejecutivo y, menos aún que la administración está cobrando intereses de mora por el no pago del impuesto, como lo dice el Tribunal en su sentencia. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA La parte demandante y demandada reiteraron los argumentos expuestos durante la primera instancia El Ministerio Público, guardó silencio.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Problema jurídico En los precisos términos del recurso de apelación, le corresponde a la Sala estudiar los motivos de inconformidad de la entidad pública recurrente, que se concretan a la existencia o no de título ejecutivo y a la afirmación, tangencial, que se hace en la sentencia del Tribunal, a la causación o no de intereses moratorios, conforme con la Ley 785 de 2002 y la intelección hecha por la Corte Constitucional de su artículo 9.

Advierte la Sala, que como la sentencia se confirmará por el argumento central expuesto por el Tribunal, no es indispensable referirse a la causación o no de intereses moratorios, por considerarse un aspecto marginal de la sentencia. 2.- Para la Sección es claro que el proceso de determinación oficial del impuesto, bien por liquidación oficial de aforo o de revisión es independiente del

procedimiento de cobro coactivo. Como lo sostiene la jurisprudencia de la Sala2 el proceso de cobro coactivo no permite un cuestionamiento diferente pues no tiene por finalidad declarar o constituir obligaciones o derechos, sino hacer efectivas, mediante su ejecución, las 2 Entre otras la sentencia del 29 de septiembre de 2005, Exp. 13609, M.P. Héctor Romero Díaz obligaciones, claras, expresas y exigibles, previamente definidas a favor de la Nación y a cargo de los contribuyentes. Entonces, la ejecución presupone un acto previo, denominado título ejecutivo, idóneo para el adelantamiento del proceso de cobro, que se inicia con la notificación del mandamiento de pago. En el caso concreto, el título ejecutivo lo constituye la Resolución 003 del 18 de febrero de 2003, mediante la cual se aforó el impuesto predial a cargo de la sociedad actora. 3.- Naturalmente, que para poder hablar de título ejecutivo, este debe reunir las calidades propias del mismo, esto es que contenga una obligación clara expresa y actualmente exigible. Exigibilidad que para el caso, se define en función de su ejecutoria, que haya adquirido firmeza, como se infiere del artículo 828 del Estatuto Tributario, que al indicar los títulos ejecutivos, se refiere, en sus numerales 2 y 3 a las liquidaciones oficiales ejecutoriadas y “a los demás actos de la administración de impuestos debidamente ejecutoriados, en los cuales se fijen sumas de dinero[…]”. 4.- “Se entienden ejecutoriados, a voces del artículo 829 ibídem, “cuando vencido el término para interponer los recursos, no se hayan interpuesto o no se presenten

en debida forma”. 5.- En el caso concreto, el Municipio de Girardot dictó la liquidación de aforo el 18 de febrero de 2003; la notificó el 26 de febrero del mismo año y libró el mandamiento de pago el 2 de abril, antes de que expirara el plazo de dos meses para interponer el recurso de reconsideración y que el acto administrativo alcanzara ejecutoria y, por lo mismo, fuera exigible. Plazo, que en sentir de la Sala, corre y debe respetarse por la Administración independientemente de que el contribuyente haga o no uso del correspondiente recurso, pues la ejecutoria no depende del ejercicio de ese derecho a recurrir, sino del transcurso del plazo, es decir , “ vencido el termino para interponer los recursos”. En esas condiciones, como lo dijo el Tribunal, el Municipio debía esperar a que ocurriera la ejecutoria de la Resolución 0003 del 18 de febrero de 2003, para librar mandamiento de pago. Por último, precisa la Sala que no es válido afirmar que la suspensión del procedimiento de cobro coactivo aparejaba igualmente la suspensión del plazo para interponer el recurso de reconsideración, no solo porque son plazos independientes, sino que la Ley 785 de 2002 (art.9), se refiere solo a los procesos de jurisdicción coactiva.3 De conformidad con lo dispuesto en los artículos 188 del CPACA y 365 del CGP, no se condena en costas habida cuenta de que en el expediente no hay prueba de que se causaron. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República

y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia del 22 de enero de 2015 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por la SOCIEDAD HOTELERA LAS

ACACIAS S.A. contra el MUNICIPIO DE GIRARDOT.

SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia. 3 Cf. Sentencia del 2 de marzo de 2016, expediente 25000232700020100022401

TERCERO: RECONOCER personería jurídica al abogado Elberth Antonio Rivas Sánchez como apoderado de la parte demandada en los términos del poder visible a folio 210.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha. MILTON CHAVES GARCÍA Presidente de la Sección

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ