CE-SECCION CUARTA-25000-23-37-000-2016-01041-01(23252)-2018

EXCEPCIÓN DE INEPTA DEMANDA POR DEFICIENCIA EN LA EXPLICACIÓN DEL CONCEPTO DE VIOLACIÓN – Falta de configuración. Si el demandante además de la simple enunciación normativa, sustenta de forma clara y al menos sucinta los cargos motivo de violación / ENUNCIACION NORMATIVA – Alcance / DEMANDA DE NULIDAD CONTRA ORDENANZA QUE IMPONE EL IMPUESTO DE VEHICULOS A ENTIDADES DEL ORDEN DEPARTAMENTAL – Admisibilidad. Por cuanto el concepto de violación aunque sucinto, es claro y suficiente / CAPACIDAD PARA SER PARTE – Alcance. Difiere de la figura del litisconsorcio / LITISCONSORCIO – Alcance. Puede ser necesario, facultativo o cuasinecesario / LITISCONSORCIO NECESARIO - Noción / LITISCONSORCIO FACULTATIVO – Noción / LITISCONSORCIO CUASINECESARIO – Noción / INTEGRACIÓN DEL LITISCONSORCIO – Presupuestos. En cualquier de sus tres modalidades es necesario que cada sujeto que integra la parte, sea demandante o demandada, tenga capacidad para hacerlo / LITISCONSORCIO – Efectos. En algunos casos, su presencia es requisito de validez de la sentencia / LITISCONSORCIO NECESARIO POR PASIVA – Improcedente. Respecto de la vinculación de la corporación pública de elección popular departamental al proceso de simple nulidad / EXCEPCIÓN DE INDEBIDA INTEGRACIÓN DEL CONTRADICTORIO EN PROCESO DE SIMPLE NULIDAD – Falta de configuración. Al no ser necesaria la vinculación de la Asamblea Departamental de Cundinamarca, puesto que no tiene capacidad para ser parte

Le corresponde al Despacho determinar si las excepciones de inepta demanda y falta de integración del contradictorio están probadas. Para ello, se verificará si la demanda cumplió con el requisito de exponer su concepto de violación y si la Asamblea Departamental de Cundinamarca es litisconsorte necesario por pasiva en el proceso de la referencia. 2.1. El numeral cuarto del artículo 162 de la Ley 1437 de 2011 establece como requisito de la demanda contener los fundamentos de derecho de las pretensiones que, cuando estén dirigidas a declararse la invalidez de un acto administrativo, consistirá en la exposición de las normas violadas y la explicación del concepto de violación. Al respecto, la jurisprudencia de esta Sección ha considerado que el requisito analizado se satisface con la simple enunciación de las normas que el actor considera violadas, así como la exposición clara y al menos sucinta de los cargos por los cuales el demandante considera ilegal el acto acusado, sin que esto implique que el resultado del proceso dependa del cumplimiento de un modelo estricto de técnica jurídica. 2.2. En la demanda objeto de análisis, la entidad hospitalaria expuso como normas violadas los artículos 138 a 147, 150 y 170 de la Ley 488 de 1998; así como la sentencia proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado el 21 de agosto de 2008. De otro lado, la parte demandante también expuso que (…) El aparte transcrito más la lectura en conjunto de la demanda permite concluir que el concepto de violación, aunque sucinto, es claro puesto que la ESE Hospital San Rafael de Pacho fundamentó la pretensión de nulidad parcial de la ordenanza en

que el ordenamiento jurídico prohíbe a las asambleas departamentales imponer el impuesto de vehículos a entidades del orden departamental. En consecuencia, la excepción de inepta demanda no prospera en cuanto que la demanda cumplió con el requisito previsto en el numeral cuarto del artículo 162 de la Ley 1437 de 2011. 2.3. La capacidad para ser parte de un proceso judicial consiste en la posibilidad de que un sujeto de derechos integre uno de los extremos de la litis, es decir que sea demandante o demandado. Cosa distinta es la figura del listisconsorcio. Tendiendo como parte procesal cada centro de imputación jurídica que surge de la relación procesal (demandante y demandado), cuando una parte es integrada por varios sujetos de derecho se presenta el litisconsorcio, el cual puede ser necesario, facultativo o cuasinecesario; definidos en los artículos 60 a 62 del CGP. El primero se presenta cuando la relación sustancial entre varios sujetos de derecho es inescindible, lo que hace obligatoria la presencia de todos en el proceso so pena de la nulidad de la sentencia. Por el contrario, el litisconsorcio facultativo opera cuando la relación sustancial entre cada sujeto con la contraparte es independiente o escindible, de manera que es viable adelantar una actuación judicial distinta por cada uno de ellos; sin embargo, por razones de economía procesal acuden voluntariamente a uno solo. Finalmente, el denominado litisconsorcio cuasinecesario se presenta cuando las particularidades de la relación sustancial entre los sujetos hacen que no sea obligatoria la presencia de todos, pese a lo cual a cada uno de ellos le es oponible la sentencia que resuelva

el litigio. Así las cosas, para ser litisconsorte en cualquiera de sus tres modalidades es necesario que cada sujeto que integra la parte, sea demandante o demandada, tenga capacidad para hacerlo. Pero la figura de litisconsorcio sólo pone de presente que alguna de las partes procesales está integrada por más de un sujeto de derechos y que, en algunos casos, su presencia es requisito de validez de la sentencia. 2.4. En el caso concreto, el Departamento de Cundinamarca afirma que la Asamblea Departamental de Cundinamarca debe ser vinculada al proceso como litisconsorcio necesario de la parte demandada con base en la providencia proferida el 19 de enero de 2006 por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado. En ese caso se pretendía la nulidad de un acuerdo municipal, motivo por el cual el auto admisorio de la demanda ordenó la vinculación del concejo municipal. Empero, la providencia es clara en señalar que al “(…) CONCEJO MUNICIPAL la ley no les ha otorgado personalidad jurídica y por ello es que la ENTIDAD TERRITORIAL a la que pertenecen –que si tiene personalidaddebe ser vinculada en el proceso”. En otras palabras, aunque en el antecedente jurisprudencial el presidente del concejo municipal fue notificado del auto admisorio de la demanda como interesado en el resultado del proceso, dicha corporación pública de elección popular no tenía capacidad para ser parte y, por tanto, no era un litisconsorte necesario de la parte demandada, pues se aplica la regla general establecida en el inciso final del artículo 159 de la Ley 1437 de 2011:

(…) Con base en lo anterior, aunque en el asunto de la referencia se pretende la nulidad parcial de una ordenanza proferida por la Asamblea Departamental de Cundinamarca, su vinculación al proceso no es necesaria para proferir sentencia puesto que al no tener capacidad para ser parte, consecuentemente, tampoco es un litisconsorte necesario, en especial cuando el legislador no ha previsto lo contrario de forma expresa.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 162 NUMERAL 4 / LEY 488

DE 1998 – ARTÍCULO 138 A 147 / LEY 488 DE 1998 – ARTÍCULO 150 / LEY 488

DE 1998 – ARTÍCULO 170 / DECRETO LEY 1333 DE 1986 – ARTÍCULO 170 / LEY 1564 DE 2012 (CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO) – ARTÍCULO 60 / LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 61 / LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 62 / LEY 1437

DE 2011 – ARTÍCULO 159 INCISO FINAL NORMA DEMANDADA: ORDENANZA 216 DE 2014 (3 de junio) DEPARTAMENTO

DE CUNDINAMARCA – ARTÍCULO 207

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el alcance de la excepción de inepta demanda por deficiencia en la explicación del concepto de violación se cita la sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, de 6 de diciembre de 2012, Exp. 66001-2331-000-2008-00006-01(18239), C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez NOTA DE RELATORÍA: Sobre la representación legal de los municipios y por

extensión de los departamentos como entidad territorial en los procesos de simple nulidad se cita la sentencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, de 19 de enero de 2006, Exp. 73001-23-31-000-2002-00548-01(5464-03), C.P. Tarsicio Cáceres Toro

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Bogotá D.C., primero (1) de marzo de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 25000-23-37-000-2016-01041-01(23252)

Actor: ESE HOSPITAL SAN RAFAEL DE PACHO

Demandado: DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA AUTO Decide el Despacho el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra el auto interlocutorio proferido por la Subsección A de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la audiencia inicial celebrada el 30 de junio de 2017, mediante el cual se declararon no probadas las excepciones previas de inepta demanda e indebida integración del contradictorio.

ANTECEDENTES

1. La Asamblea Departamental de Cundinamarca expidió la Ordenanza 216 de 2014, que en su artículo 207 reguló el impuesto de vehículos automotores.

2. La ESE Hospital San Rafael de Pacho presentó demanda de simple nulidad contra el Departamento de Cundinamarca el 14 de octubre de 2015, en la que pretende: “Se declare la nulidad simple del Artículo 207 de la Ordenanza N°216 de 2014

por medio de la cual se expide el Estatuto de Rentas del Departamento de Cundinamarca, se conceden unas facultades al Gobernador del Departamento y se dictan otras disposiciones, expedida por la Asamblea Departamental de Cundinamarca”1.

3. El Departamento de Cundinamarca propuso la excepción de falta de integración del litisconsorcio necesario por pasiva, puesto que debe vincularse a la Asamblea Departamental de Cundinamarca por ser la autoridad que expidió el acto acusado y goza de autonomía administrativa y presupuesto propio; y la excepción de inepta demanda porque la demanda no fundamenta adecuadamente los motivos por los que es alegada la nulidad del acto administrativo de carácter general.

4. La entidad hospitalaria, durante el traslado correspondiente, se opuso a las excepciones previas propuestas porque la Asamblea Departamental de Cundinamarca no tiene personería jurídica y la demanda de nulidad expuso claramente las razones para que sea declarado nulo el artículo 207 de la Ordenanza 216 de 2014.

PROVIDENCIA APELADA La Subsección A de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto proferido en la audiencia inicial celebrada el 30 de junio de 2017, declaró no probadas las excepciones propuestas en la contestación de la demanda. Frente a la excepción de inepta demanda, consideró que la entidad demandante expuso como normas violadas los artículos 138 a 170 de la Ley 488 de 1998, e indicó que los vehículos de propiedad de los municipios no pueden estar gravados con este tributo por la prohibición establecida en el artículo 170 del Decreto Ley

1333 de 1986, de modo que la demanda cuenta con una exposición clara y suficiente del concepto de violación. En cuanto a la integración del contradictorio, señaló que las asambleas departamentales son corporaciones político-administrativas de elección popular 1 Folio 2 del expediente. con autonomía administrativa y presupuesto propio pero que no son independientes del departamento por no tener personería jurídica, por lo que no tienen capacidad para ser parte y no pueden actuar ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, salvo en asuntos puntuales previstos en la ley como los casos de controversias contractuales. RECURSO DE APELACIÓN En el recurso de apelación, el Departamento de Cundinamarca manifestó que la excepción de inepta demanda debe ser declarada probada porque el artículo 207 de la Ordenanza 216 de 2014 fue expedido con el lleno de los requisitos legales y, si bien es cierto que la demanda enuncia algunos artículos de la Ley 488 de 1998 como vulnerados, no hay claridad de cuál es la afectación real y efectiva alegada por la parte demandante. En cuanto a la falta de integración del litisconsorcio necesario, aunque la Asamblea Departamental de Cundinamarca no tiene personería jurídica, sí goza de autonomía administrativa y presupuesto propio según lo dispuesto en el artículo 299 de la Constitución. Por lo tanto, ella tiene interés en ejercer la defensa de los actos expedidos por ella, según lo indicó la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado2.

TRASLADOS

1. La parte demandante señaló que las excepciones no deben prosperar porque la excepción de inepta demanda sólo procede ante la ausencia total de

fundamentación, lo cual no ocurrió en el caso bajo examen. Frente a la falta de integración del contradictorio, la Asamblea Departamental de Cundinamarca no tiene personería jurídica y sólo podría actuar directamente en un 2 El apelante identificó la providencia proferida el 19 de enero de 2006 por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado. Radicado: 73001-2331-000-2002-00548-01. Consejero Ponente: Tarsicio Cáceres Toro. proceso judicial en los casos expresamente señalados en la ley, dentro de los cuales no está previsto el proceso de simple nulidad.

2. El Ministerio Público conceptuó que la excepción de inepta demanda no está llamada a prosperar debido a que, en garantía del derecho de acceso a la administración de justicia, es en la sentencia que se valorará si fue desvirtuada o no la presunción de legalidad.

De otro lado, que la Asamblea Departamental de Cundinamarca tenga presupuesto propio y autonomía administrativa no significa que tenga capacidad para ser parte, por lo que debe actuar mediante el gobernador como representante del Departamento. En consecuencia, debe confirmarse la decisión de primera instancia.

CONSIDERACIONES

1. Problema jurídico Le corresponde al Despacho determinar si las excepciones de inepta demanda y falta de integración del contradictorio están probadas. Para ello, se verificará si la demanda cumplió con el requisito de exponer su concepto de violación y si la Asamblea Departamental de Cundinamarca es litisconsorte necesario por pasiva en el proceso de la referencia.

2. Análisis del caso

2.1. El numeral cuarto del artículo 162 de la Ley 1437 de 2011 establece como requisito de la demanda contener los fundamentos de derecho de las pretensiones que, cuando estén dirigidas a declararse la invalidez de un acto administrativo, consistirá en la exposición de las normas violadas y la explicación del concepto de violación. Al respecto, la jurisprudencia de esta Sección ha considerado que el requisito analizado se satisface con la simple enunciación de las normas que el actor considera violadas, así como la exposición clara y al menos sucinta de los cargos por los cuales el demandante considera ilegal el acto acusado, sin que esto implique que el resultado del proceso dependa del cumplimiento de un modelo estricto de técnica jurídica3. 2.2. En la demanda objeto de análisis, la entidad hospitalaria expuso como normas violadas los artículos 138 a 147, 150 y 170 de la Ley 488 de 1998; así como la sentencia proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado el 21 de agosto de 2008. De otro lado, la parte demandante también expuso que “[l]a norma nacional y constitucional establece que no es posible hacer este tipo de gravamen a través de una ordenanza, como en el caso que nos ocupa con la Ordenanza N°. 216 de 2014 por medio de la cual se expide el Estatuto de Rentas del Departamento de Cundinamarca, se conceden unas facultades al Gobernador del Departamento y se dictan otras disposiciones, toda vez que es claro que la ESE Hospital San Rafael de Pacho es una Empresa Social del Estado del orden departamental”4. El aparte transcrito más la lectura en conjunto de la demanda permite concluir que

el concepto de violación, aunque sucinto, es claro puesto que la ESE Hospital San Rafael de Pacho fundamentó la pretensión de nulidad parcial de la ordenanza en que el ordenamiento jurídico prohíbe a las asambleas departamentales imponer el impuesto de vehículos a entidades del orden departamental. En consecuencia, la excepción de inepta demanda no prospera en cuanto que la demanda cumplió con el requisito previsto en el numeral cuarto del artículo 162 de la Ley 1437 de 2011. 3 Ver al respecto la sentencia del 6 de diciembre de 2012 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado. Radicado: 66001-23-31-000-2008-00006-01 (18239). Actora: Cooperativa de Trabajo Asociado Gestionando – COOP. Consejera Ponente: Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez. 4 Folio 16 del expediente. 2.3. La capacidad para ser parte de un proceso judicial consiste en la posibilidad de que un sujeto de derechos integre uno de los extremos de la litis, es decir que sea demandante o demandado. Cosa distinta es la figura del listisconsorcio. Tendiendo como parte procesal cada centro de imputación jurídica que surge de la relación procesal (demandante y demandado), cuando una parte es integrada por varios sujetos de derecho se presenta el litisconsorcio, el cual puede ser necesario, facultativo o cuasinecesario; definidos en los artículos 60 a 62 del CGP. El primero se presenta cuando la relación sustancial entre varios sujetos de derecho es inescindible, lo que hace obligatoria la presencia de todos en el proceso so pena de la nulidad de la sentencia. Por el contrario, el litisconsorcio

facultativo opera cuando la relación sustancial entre cada sujeto con la contraparte es independiente o escindible, de manera que es viable adelantar una actuación judicial distinta por cada uno de ellos; sin embargo, por razones de economía procesal acuden voluntariamente a uno solo. Finalmente, el denominado litisconsorcio cuasinecesario se presenta cuando las particularidades de la relación sustancial entre los sujetos hacen que no sea obligatoria la presencia de todos, pese a lo cual a cada uno de ellos le es oponible la sentencia que resuelva el litigio. Así las cosas, para ser litisconsorte en cualquiera de sus tres modalidades es necesario que cada sujeto que integra la parte, sea demandante o demandada, tenga capacidad para hacerlo. Pero la figura de litisconsorcio sólo pone de presente que alguna de las partes procesales está integrada por más de un sujeto de derechos y que, en algunos casos, su presencia es requisito de validez de la sentencia. 2.4. En el caso concreto, el Departamento de Cundinamarca afirma que la Asamblea Departamental de Cundinamarca debe ser vinculada al proceso como litisconsorcio necesario de la parte demandada con base en la providencia proferida el 19 de enero de 2006 por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado. En ese caso se pretendía la nulidad de un acuerdo municipal, motivo por el cual el auto admisorio de la demanda ordenó la vinculación del concejo municipal. Empero, la providencia es clara en señalar que al “(…) CONCEJO MUNICIPAL la ley no les ha otorgado personalidad jurídica y por ello es que la ENTIDAD

TERRITORIAL a la que pertenecen –que si tiene personalidaddebe ser vinculada en el proceso”5. En otras palabras, aunque en el antecedente jurisprudencial el presidente del concejo municipal fue notificado del auto admisorio de la demanda como interesado en el resultado del proceso, dicha corporación pública de elección popular no tenía capacidad para ser parte y, por tanto, no era un litisconsorte necesario de la parte demandada, pues se aplica la regla general establecida en el inciso final del artículo 159 de la Ley 1437 de 2011: “ARTÍCULO 159. CAPACIDAD Y REPRESENTACIÓN. (…) Las entidades y órganos que conforman el sector central de las administraciones del nivel territorial están representadas por el respectivo gobernador o alcalde distrital o municipal. En los procesos originados en la actividad de los órganos de control del nivel territorial, la representación judicial corresponderá al respectivo personero o contralor”. Con base en lo anterior, aunque en el asunto de la referencia se pretende la nulidad parcial de una ordenanza proferida por la Asamblea Departamental de Cundinamarca, su vinculación al proceso no es necesaria para proferir sentencia puesto que al no tener capacidad para ser parte, consecuentemente, tampoco es un litisconsorte necesario, en especial cuando el legislador no ha previsto lo contrario de forma expresa. 5 Sentencia proferida el 19 de enero de 2006 por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado. Radicado73001-23-31-000-2002-00548-01 (5464-03). Actor: Álvaro Vera Ricaurte. Consejero

Ponente: Tarsicio Cáceres Toro.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Sala Unitaria, RESUELVE CONFIRMAR el auto interlocutorio proferido en la audiencia inicial celebrada el 30 de junio de 2017 por la Subsección A de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Cópiese, notifíquese y devuélvase al Tribunal de origen. Cúmplase.

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ

RAMÍREZ