CE-SECCION CUARTA-25000-23-37-000-2017-00035-01(23950)-2018

RECURSO DE APELACIÓN CONTRA PROVIDENCIA QUE DECLARÓ NO

PROBADAS LAS EXCEPCIONES DE INEPTA DEMANDA, CADUCIDAD Y COSA JUZGADA – Competencia Conforme con lo previsto en el inciso cuarto del numeral 6 del artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, corresponde resolver si debe revocarse o confirmarse la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca de negar las excepciones previas de inepta demanda, caducidad y cosa juzgada administrativa presentadas por el municipio demandado.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 180 NUMERAL 6

INCISO 4

COSA JUZGADA – Definición / CONFIRMAR LA DECISIÓN DE NEGAR LAS

EXCEPCIONES DE INEPTA DEMANDA Y DE COSA JUZGADA – Procedencia.

A pesar de que los actos administrativos tienen origen en la contribución de valorización, la legalidad de la decisión del municipio frente a la solicitud de pérdida de ejecutoria de la Resolución 014 de 2010 corresponde a un examen diferente al de los demás actos En este caso, la parte demandante pretende que se decrete la nulidad del Oficio SH-1717 de 2 de septiembre de 2016, y se declare la pérdida de fuerza ejecutoria de la Resolución 014 de 2010, por circunstancias fácticas y jurídicas relativas a esos actos en particular. Los actos objeto de este proceso deben ser objeto de un juicio de legalidad propio, relativo a su contenido y a las condiciones de su expedición, juicio diferente al que pueda hacerse frente a los actos expedidos con

ocasión del proceso de cobro coactivo, la aplicación de beneficios para el pago, o la solicitud de devolución de lo pagado. Se precisa que la cosa juzgada es una institución jurídica procesal mediante la cual se otorga a las decisiones plasmadas en una sentencia y en algunas otras providencias, el carácter de inmutables, vinculantes y definitivas. Los citados efectos se conciben por disposición expresa del ordenamiento jurídico para lograr la terminación definitiva de controversias y alcanzar un estado de seguridad jurídica. Es decir, que no es procedente manifestar que operó el fenómeno de cosa juzgada administrativa. Conforme lo anterior, se concluye que le asiste razón al Tribunal Administrativo de Cundinamarca al negar las excepciones de inepta demanda y cosa juzgada administrativa, toda vez que a pesar de que los actos administrativos tienen origen en la contribución de valorización, la legalidad de la decisión del municipio frente a la solicitud de pérdida de fuerza ejecutoria de la Resolución 014 de 2010 corresponde a un examen diferente al que cabe efectuar sobre los demás actos expedidos por el municipio, con ocasión del establecimiento y cobro de la contribución por valorización. CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Contabilización / CONFIRMAR LA DECISÓN DE NEGAR LA EXCEPCIÓN DE CADUCIDAD – Procedencia. La demanda se presentó antes del vencimiento del término de caducidad del medio de control Dado que en esta oportunidad se cuestiona la legalidad de la negativa a la petición de declarar la pérdida de fuerza ejecutoria de la Resolución 014 de 2010, para

determinar si operó o no la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, debe tenerse en cuenta la notificación del Oficio SH1717 de 2016, acto demandado en esta oportunidad, y que contiene tal decisión. El Oficio SH-1717 de 2016, por medio del cual el municipio de Tocancipá negó la pérdida de fuerza ejecutoria de la Resolución 014 de 2010, fue notificado el 5 de septiembre de 2016. Por lo tanto, el término de caducidad para presentar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho venció el 6 de enero de 2017. Dado que la rama judicial se encontraba en vacancia judicial ese día, el término se extendió al primer día hábil siguiente, es decir, al 11 de enero de 2017. La parte actora radicó la demanda el 23 de noviembre de 2016, es decir, antes del vencimiento del término de caducidad del medio de control. En consecuencia, no operó la caducidad de este medio de control, por lo que se confirmará la decisión del a quo de negar la excepción previa de caducidad presentada por la parte demandada.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA

Bogotá D.C., veintidós (22) de noviembre de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 25000-23-37-000-2017-00035-01(23950)

Actor: CONVENTO DE SAN ALBERTO MAGNO

Demandado: MUNICIPIO DE TOCANCIPÁ

AUTO Se decide el recurso de apelación interpuesto por el municipio de Tocancipá contra la decisión de no declarar probadas las excepciones de ineptitud de la demanda, caducidad y cosa juzgada administrativa, adoptada por la Subsección “B”, Sección Cuarta, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en audiencia inicial celebrada el 4 de julio de 2018. ANTECEDENTES El Convento de San Alberto Magno, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, formuló las siguientes pretensiones1: “(…)

1. Decretar la nulidad del Oficio SH-1717 por el cual se niega la solicitud de declaratoria de pérdida de fuerza ejecutoria de la Resolución 014 de 2010.

2. Decretar la pérdida de fuerza ejecutoria de la Resolución 014 de mayo 24 de 2010, con la cual se asignó la contribución de valorización por beneficio local 1 Folios 2-18 c.p. sobre el proyecto de construcción vial “Construcción vía piedemonte costado Nororiental a empalmar con la variante BTS vereda Canavita”.

3. Ordenar el restablecimiento del derecho a favor de mi poderdante y por consiguiente que la Secretaría de Hacienda Municipal, cese toda acción administrativa derivada de la Resolución 014 de mayo 24 de 2010, así como la devolución de los valores pagados y/o embargados, y que se llegaren a embargar, con el reconocimiento de los intereses a que hubiere lugar y hasta la fecha de la devolución.” La demanda fue admitida por el Tribunal Administrativo de

Cundinamarca mediante auto del 9 de febrero de 20172. El 13 de junio de 2017 el municipio de Tocancipá contestó la demanda, y propuso como excepciones previas las denominadas “ineptitud sustantiva de la demanda, caducidad de la acción, cosa juzgada administrativa”3, las cuales fueron desestimadas por el Tribunal mediante auto dictado en la audiencia inicial del 4 de julio de 20184. El apoderado de la parte demandada fundamentó la excepción de inepta demanda en falta de proposición jurídica, haciendo referencia a que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho debía ejercerse respecto de la totalidad de los actos administrativos proferidos por el municipio de Tocancipá sobre la contribución de valorización, pues alega, que solo existe un pronunciamiento de fondo. Respecto de la cosa juzgada administrativa manifestó que existen varios pronunciamientos sobre la perdida de ejecutoria de la Resolución 014 de

2010. En relación con la caducidad, adujó que el término para interponer demanda de nulidad y restablecimiento del derecho debió contarse desde el 10 de julio de 2014, cuando se profirió el Oficio GF608, que resolvió las excepciones del mandamiento de pago.

AUTO APELADO En desarrollo de la audiencia del 4 de julio de 20185, y en aplicación del numeral 6 del artículo 180 del Código Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, negó las excepciones previas propuestas por la demandada en su contestación. Para el Tribunal, no hay lugar a ineptitud de la demanda ni cosa juzgada

administrativa porque, pese a que existen varios pronunciamientos del municipio de Tocancipá en contra de la demandante en relación con el cobro de la contribución por valorización por beneficio local, cada uno versa sobre aspectos distintos que de la contribución de valorización asignada al Convento de San Alberto Magno. Así, se encuentran decisiones expedidas por el municipio (i) con ocasión de un proceso de cobro coactivo, (ii) otros que niegan la aplicación del beneficio de pago consagrado en la Ley 1739 de 2014, (iii) el que niega 2 Folios 55 y 56 c.p. 3 Folios 70-169 c.p. 4 Folios 189-200 c.p. 5 CD audiencia inicial (fl. 201 c.p.), sin audio entre el minuto 9:08 -13:57. la solicitud de la devolución de los bienes embargados, y (iv) el que negó la solicitud de pérdida de fuerza ejecutoria que se demanda en esta oportunidad. No obstante, estas decisiones son diferentes, y no constituyen pronunciamientos reiterativos sobre un mismo punto. Respecto de la caducidad, el Tribunal concluyó que el Oficio SH-1717 de 2 de septiembre de 2016 (acto demandado) fue notificado el 5 de septiembre de 2016. Por consiguiente, el término para presentar la demanda vencía el 6 de diciembre de 2016 y la misma se presentó el 23 de noviembre de 2016; es decir, dentro del término fijado en la ley para ello. En relación con la excepción de “cosa juzgada administrativa”, el Tribunal se remite a lo expuesto en relación con las excepciones anteriores, pues considera que los distintos pronunciamientos del

municipio en relación con el cobro de la contribución por valorización a cargo del demandante no se refieren al mismo punto. RECURSO DE APELACIÓN El apoderado del municipio de Tocancipá interpuso recurso de apelación6 dentro de la misma audiencia inicial contra el auto que negó las excepciones, con el fin de que se revoque la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, en su lugar, se declaren probadas las excepciones propuestas. Según la demandada, con anterioridad al Oficio SH-1717 del 2 de septiembre de 2016, la Secretaría de Hacienda del municipio de Tocancipá ya había resuelto la solicitud de pérdida de fuerza de ejecutoria rechazada en el oficio demandado. En este caso, no se trata de un acto administrativo diferente, sino de la reiteración de una solicitud previamente resuelta por el municipio. La parte actora se opuso al recurso de apelación propuesto7, por considerar que no hay lugar a decretar la cosa juzgada ni la inepta demanda, pues todos los escritos presentados son diferentes. Solo el que es objeto de controversia en este proceso se refiere a la pérdida de fuerza ejecutoria de la contribución de valorización. El Ministerio Público manifestó que está de acuerdo con la decisión adoptada por el Tribunal8, toda vez que en su momento se debe observar si la Resolución 00014 de 2010 (acto que asigna la contribución de valorización a cargo del demandante) ha perdido fuerza ejecutoria, o si por el contrario, la parte demandante pretende revivir términos. 6 CD audiencia inicial, del minuto 38:00 al 48:16.

7 Cd audiencia inicial, del minuto 50:18 al 52:02. 8 Cd audiencia inicial, del minuto 52:06 al 50:50. CONSIDERACIONES Conforme con lo previsto en el inciso cuarto del numeral 6 del artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, corresponde resolver si debe revocarse o confirmarse la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca de negar las excepciones previas de inepta demanda, caducidad y cosa juzgada administrativa presentadas por el municipio demandado. 1.1. Excepciones de inepta demanda y cosa juzgada administrativa De acuerdo con las pretensiones contenidas en la demanda, el Convento de San Alberto Magno solicita que se decrete la nulidad del Oficio SH1717 de 2016, y la pérdida de fuerza de ejecutoria de la Resolución 014 de 2010.

Ahora bien: una vez examinado el expediente, se observa que el municipio de Tocancipá expidió los siguientes actos administrativos:

1. Del proceso de cobro coactivo. - Resolución 014 de 2010, “por la cual se asigna la contribución por valorización por beneficio local establecida en los acuerdos municipales 14 de 2009, 03 de 04 de 2010.”9 - Oficio de solicitud de anotación en el certificado de tradición y libertad, 6 de abril de 201110. - Comunicado de medidas especiales respecto de la contribución por valorización correspondiente al Convento de San Alberto Magno11. - Resolución M.P. No. 0106/2012, “por medio de la cual se dicta mandamiento de pago en contra de CONVENTO DE SAN ALBERTO MAGNO a

favor del Municipio de Tocancipá por concepto de la CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN, se inicia el proceso administrativo de cobro coactivo a un contribuyente y se dictan otras disposiciones”12. - Resolución 064 “por medio de la cual se decreta el embargo de un inmueble por la contribución especial de valorización asignada”13. - Oficio GF-0608 del 10 de julio de 2014, que resuelve las excepciones al mandamiento de pago nro. 106/201214. - Oficio SH-862 del 10 de septiembre de 2014, que resuelve el recurso de apelación contra el Oficio GF-060815. - Resolución 214 de 2014, “por la cual se ordena seguir adelante la ejecución a favor del municipio de Tocancipá”16. ii. De la solicitud de aplicación del beneficio de la Ley 1739 de 2014 9 Fl. 1532 c.a. 3. 10 Fl. 1541 c.a. 3. 11 Fls. 1542 y 1543, c.a. 3. 12 Fls. 1551 y 1552, c.a. 3. 13 Fls. 1562 y 1563, c.a. 3. 14 Fls. 1593-1596, c.a. 3. 15 Fls. 1603-1608, c.a. 3. 16 Fls. 1609-1612, c.a. 3. - Solicitud de terminación por mutuo acuerdo proceso de cobro valorización, 9 de marzo de 201517. - Oficio SH–0314 del 18 de marzo de 2015, a través del cual se da respuesta a la solicitud de aplicación de la Ley 1739 de 201418.

• Reiteración de la solicitud de aplicación de la Ley 1739 de 2014, en el proceso de cobro de valorización y/o desistimiento de cobro19. - Oficio SH–806 del 17 de junio de 2015, que da respuesta a la reiteración de la solicitud de aplicación de la Ley 1739 de 201420. - Demanda y contestación de acción de cumplimiento, Juzgado 1º Administrativo Oral de Zipaquirá21. iii. De la solicitud de devolución de contribución - Solicitud nro. 3316 de 31 de marzo de 2016, por la cual se pretende la devolución de recursos embargados por no ejecución de obra pagada mediante contribución de valorización22. - Oficio SH-545 del 20 de abril de 2016, que da respuesta a la solicitud de devolución de recursos embargados23. - Reiteración de la solicitud de devolución de recursos embargados por contribución de valorización24. - Oficio SH – 1270 del 27 de julio de 2016, en respuesta a la reiteración de solicitud de devolución25. iv. De la solicitud de declaratoria de pérdida de ejecutoria de la Resolución 014 de 2010 - Solicitud de declaratoria de pérdida de fuerza ejecutoria de la Resolución 014 de 2010, por la cual se liquida la contribución de valorización al predio Cacicaza, de propiedad del Convento de San Alberto Magno26. - Oficio SH-1717 de 2 de septiembre de 2016, en respuesta negativa a la solicitud de pérdida de ejecutoria de la Resolución 014 de

201027. Si bien los actos administrativos reseñados tuvieron origen en el cobro

de la contribución por valorización al Convento de San Alberto Magno, estos corresponden a actuaciones administrativas diferentes, como son el cobro coactivo, la aplicación del beneficio de pago establecido en la Ley 1739 de 2014, la devolución de los montos pagados por concepto de la contribución, y una solicitud de declaratoria de pérdida de ejecutoria de la Resolución 014 de 2010. 17 Fl. 1614 c.a. 3. 18 Fls. 1615-1619, c.a. 3. 19 Fls. 1620–1622; 1627-1630, c.a. 3. 20 Fls. 1632-1638, c.a. 3. 21 Fls. 1639–1677, c.a. 3. 22 Fls. 1678-1683, c.a. 3. 23 Fls. 1684-1686, c.a. 3. 24 Fls. 1695-1697, c.a. 3. 25 Fls. 1698-1703, c.a. 3. 26 Fl. 1704 - 1708 c.a. 3 27 Fl. 1715 - 1718 c.a. 3 En este caso, la parte demandante pretende que se decrete la nulidad del Oficio SH-1717 de 2 de septiembre de 2016, y se declare la pérdida de fuerza ejecutoria de la Resolución 014 de 2010, por circunstancias fácticas y jurídicas relativas a esos actos en particular. Los actos objeto de este proceso deben ser objeto de un juicio de legalidad propio, relativo a su contenido y a las condiciones de su expedición, juicio diferente al que pueda hacerse frente a los actos expedidos con ocasión

del proceso de cobro coactivo, la aplicación de beneficios para el pago, o la solicitud de devolución de lo pagado. Se precisa que la cosa juzgada es una institución jurídica procesal mediante la cual se otorga a las decisiones plasmadas en una sentencia y en algunas otras providencias, el carácter de inmutables, vinculantes y definitivas. Los citados efectos se conciben por disposición expresa del ordenamiento jurídico para lograr la terminación definitiva de controversias y alcanzar un estado de seguridad jurídica. Es decir, que no es procedente manifestar que operó el fenómeno de cosa juzgada administrativa. Conforme lo anterior, se concluye que le asiste razón al Tribunal Administrativo de Cundinamarca al negar las excepciones de inepta demanda y cosa juzgada administrativa, toda vez que a pesar de que los actos administrativos tienen origen en la contribución de valorización, la legalidad de la decisión del municipio frente a la solicitud de pérdida de fuerza ejecutoria de la Resolución 014 de 2010 corresponde a un examen diferente al que cabe efectuar sobre los demás actos expedidos por el municipio, con ocasión del establecimiento y cobro de la contribución por valorización. 1.2. Excepción de caducidad En este punto, debe resolverse si el término de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se cuenta desde la notificación del Oficio GF-608 de 10 de julio de 2014, por medio del cual se resolvieron las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago, como lo sostiene el demandado, o desde la notificación del Oficio SH-1717 de 2016, por el cual se negó la pérdida de fuerza de ejecutoria

de la Resolución 014 de 2010, como lo planteó el a quo. Del estudio del expediente se concluye que el Oficio GF-608 de 10 de julio de 2014 fue un acto administrativo en el que el municipio de Tocancipá resolvió las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago librado contra el Convento de San Alberto Magno28. Ese acto administrativo no se controvierte en este proceso. Dado que en esta oportunidad se cuestiona la legalidad de la negativa a la petición de declarar la pérdida de fuerza ejecutoria de la Resolución 014 de 2010, para determinar si operó o no la caducidad del medio de 28 Fls. 1593–1596, c.a. 3: “(…) En respuesta al oficio de la referencia, realizado el día trece (13) de junio de la anualidad que avanza, bajo el asunto de Excepciones a Mandamiento de Pago de Valorización No. 0106/2012, nos permitimos informarle que el mismo es improcedente (…)” control de nulidad y restablecimiento del derecho, debe tenerse en cuenta la notificación del Oficio SH-1717 de 2016, acto demandado en esta oportunidad, y que contiene tal decisión. El Oficio SH-1717 de 2016, por medio del cual el municipio de Tocancipá negó la pérdida de fuerza ejecutoria de la Resolución 014 de 2010, fue notificado el 5 de septiembre de 201629. Por lo tanto, el término de caducidad para presentar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho venció el 6 de enero de 2017. Dado que la

rama judicial se encontraba en vacancia judicial ese día, el término se extendió al primer día hábil siguiente, es decir, al 11 de enero de 2017. La parte actora radicó la demanda el 23 de noviembre de 2016, es decir, antes del vencimiento del término de caducidad del medio de control. En consecuencia, no operó la caducidad de este medio de control, por lo que se confirmará la decisión del a quo de negar la excepción previa de caducidad presentada por la parte demandada. Por lo expuesto, el Despacho R E S U E L V E CONFIRMAR la decisión de la Subsección “B” de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en audiencia inicial del 4 de julio de 2018, que negó las excepciones de inepta demanda, cosa juzgada y caducidad. Cópiese, notifíquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.

MILTON CHAVES GARCÍA 29 Fl. 1715, c.a. 3.