CE-SECCION CUARTA-25000-23-37-000-2017-00706-01(23291)-2017

MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD SIMPLE – Objeto / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Objeto / LOS ACTOS

ACUSADOS DEBEN SER DEMANDADOS POR EL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Procedencia. Por ser actos administrativos de carácter particular y concreto, pero además se persigue el restablecimiento de un derecho / FENÓMENO DE LA CADUCIDAD EN EL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Configuración Los artículos 137 y 138 ib, contemplan los medios de control de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho cuya finalidad es restablecer el ordenamiento jurídico transgredido por los actos administrativos dictados por la administración. Sin embargo, dependiendo de la naturaleza de los actos -cuya nulidad se pretenda -procederá formular la nulidad o la nulidad y restablecimiento del derecho o acumular en una misma demanda pretensiones de una y otra. La demanda de nulidad procede contra actos administrativos de contenido general y abstracto dictados con infracción de las normas en que deberían sustentarse o por un funcionario sin competencia o en forma irregular o con falsa motivación o desviación de poder o sin garantizar el derecho de audiencia y defensa. Significa que la pretensión que se formula en la demanda es que se declare la nulidad de un determinado acto administrativo de carácter general, de manera que desaparezca del ordenamiento jurídico porque lo está transgrediendo. Excepcionalmente podrá atacarse un acto particular a través del medio de control de nulidad en los siguientes casos, conforme con lo establecido en el inciso 4º del

artículo 137 del CPACA: “1. Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero. 2. Cuando se trate de recuperar bienes de uso público. 3. Cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico. 4. Cuando la ley lo consagre expresamente. Parágrafo. Si de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforme a las reglas del artículo siguiente.” (Subraya el Despacho). Por su parte, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho procede contra actos administrativos particulares cuando se considere lesionado un derecho subjetivo que está amparado en una norma jurídica. Las pretensiones en este caso son que se declare la nulidad de los actos particulares y que, como consecuencia, se restablece el derecho. (…) A primera vista se observa que los actos administrativos demandados son actos administrativos de carácter particular y concreto, puesto que afectan los intereses de un sujeto en particular [C.I. BIOFLORA FARM LTDA]. Lo que, en principio, significa que estos actos deben ser atacados en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del CPACA. En este caso, como se indicó, el medio de control que se promueve es el de nulidad pero no se ataca ningún acto de carácter general y abstracto. (…) El medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho debe ser ejercido dentro de los

cuatro (4) meses siguientes a la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo. Es decir que, como la Resolución 011026 de 2015, fue notificada personalmente el 17 de noviembre de 2015, el término de caducidad finalizaba el 18 de marzo de 2016, pero la demanda se radicó el 9 de mayo de 2017, fue extemporánea y se configuró el fenómeno de la caducidad.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 137 / LEY 1437

DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 137.4 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO

138

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCIA

Bogotá, D.C., veinticinco (25) de octubre de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 25000-23-37-000-2017-00706-01(23291)

Actor: DORIS HORMAZA LEÓN

Demandado: DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES AUTO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra el auto de 29 de junio de 2017, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el cual rechazó la demanda por caducidad de la acción.

ANTECEDENTES

1. La demanda En ejercicio del medio de control de nulidad, la señora Doris Hormaza León, mediante apoderado judicial, solicitó lo siguiente:

1. Que por parte de su Despacho se DECLARE LA NULIDAD DE

TODOS Y CADA UNO DE LOS ACTOS QUE CONFORMAN LA ACTUACIÓN ADMINSITRATIVA DE DETERMINACIÓN DE IMPUESTOS que fuera adelantada por la U.A.E. DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES (DIAN) contra la sociedad comercial C.I. BIOFLORA FARM LTDA.- EN LIQUIDACION JUDICIAL (actualmente, liquidada), NIT: 830.125.279-6; por concepto del Impuesto de Renta y Complementarios, en relación al año gravable dos mil diez (2010) .

2. Como consecuencia de la declaración inmediatamente anterior, que se DECLARE LA NULIDAD de la Resolución No. Once mil veintiséis (011026) del nueve (9) de noviembre del año dos mil quince (2015);

proferida por la SUBDIRECCION DE GESTIÓN DE RECURSOS JURÌDICOS – DIRECCIÒN DE GESTIÓN JURÍDICADIRECCIÒN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES (DIAN) – NIVEL CENTRAL, mediante la cual se resolvió el Recurso de Reconsideración instaurado contra la Liquidación Oficial de Revisión No. 322412014000207, a cargo de la sociedad C.I. BIOFLORA FARM LTDA.- EN LIQUIDACION JUDICIAL (actualmente, liquidada), NIT: 830.125.279-6, practicada por la DIRECCIÓN SECCIONAL DE IMPUESTOS DE BOGOTÁ – GESTIÓN DE LIQUIDACIÓN de la misma entidad, el día seis (6) de noviembre del año dos mil catorce (2014), correspondiente ésta al Impuesto de Renta y complementarios por el año gravable dos mil diez (2010).

3. Que como consecuencia de lo pedido en la primera pretensión, se DECLARE LA NULIDAD de la Liquidación Oficial de revisión No. 322412014000207, a cargo de la sociedad comercial C.I. BIOFLORA FARM LTDA.- EN LIQUIDACION JUDICIAL (actualmente, liquidada) NIT: 830.125.276-6; correspondiente al Impuesto de Renta y Complementarios por el año gravable dos mil diez (2010), practicada por la DIRECCIÓN SECCIONAL DE IMPUESTOS DE BOGOTÁ – GESTIÓN DE LIQUIDACIÓN de la misma entidad, el día seis (6) de noviembre del año gravable dos mil catorce (2014).” La demanda se presentó el 9 de mayo de 20171 ante la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que, en auto del 29 de junio de 20172, rechazó la demanda. La demandante interpuso y sustentó oportunamente el recurso de apelación.

AUTO APELADO El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en auto de 29 de junio de 2017, rechazó la demanda porque operó el fenómeno de caducidad de la acción. La decisión se adoptó bajo los siguientes criterios: El Tribunal evidenció que la parte actora pretende la nulidad de la Liquidación Oficial de Revisión No. 322412014000207 de 6 de noviembre de 2014 por medio de la cual se modificó el impuesto sobre la renta y complementarios del año gravable 2010 a cargo de la sociedad C.I. BIOFLORA FARM LTDA., y de la Resolución No. 011026 de 9 de noviembre de 2015 por medio de la cual se

resolvió el recurso de reconsideración interpuesto contra la Liquidación Oficial de Revisión No. 322412014000207 de 6 de noviembre de 2014. En primer lugar, advirtió que el medio de control de simple nulidad está dirigido a la declaratoria de nulidad de los actos administrativos de carácter general; por excepción en relación con los de carácter particular, siempre y cuando no se genere un restablecimiento del derecho automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero. 1 ? Fl. 1 Cdno Ppal. 2 Fls 92 - 94 Cdno Ppal. Teniendo en cuenta lo anterior, el Tribunal concluyó que los actos objeto de la Litis son de carácter particular y la declaratoria de la nulidad de los mismos perseguida por la demandante, en si misma conlleva el restablecimiento automático de un derecho a favor de la sociedad C.I. BIOFLORA FARM LTDA, toda vez que los actos administrativos controvertidos fueron proferidos en el marco de un proceso de determinación del impuesto sobre la renta y complementarios para el año gravable 2010. Por ello, no es procedente el medio de control de simple nulidad. En consecuencia, le dio trámite del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, razón por la cual se verificó el cumplimiento de los requisitos, entre ellos el término de caducidad contemplado en el literal d del numeral 2 del artículo 164 del CPACA, 4 meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso. El acto administrativo que resolvió el recurso de reconsideración fue notificado personalmente a la señora Doris Hormaza León, en su calidad de liquidadora de la

sociedad C.I. BIOFLORA FARM LTDA, el 17 de noviembre de 2015; por lo tanto, el término de caducidad para presentar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho finiquitó el 18 de marzo de 2016. Sin embargo, la parte actora radicó la demanda el 9 de mayo de 2017, es decir, cuando ya había operado el fenómeno de la caducidad. RECURSO DE APELACIÓN En escrito radicado el 6 de julio de 2017, el apoderado de la demandante interpuso recurso de apelación con el fin de que se revoque el auto que rechazó la demanda por caducidad3 y, en su lugar, se admita. Como fundamentos del recurso expuso los siguientes: El apoderado de la parte actora sostuvo que, la matricula mercantil de la sociedad C.I. BIOFLORA FARM LTDA. – EN LIQUIDACIÓN, fue cancelada el 9 de febrero de 2012, momento desde el cual dejo de existir como persona jurídica, por ende, dejo de ser sujeto de derechos y obligaciones. 3 ? Fl. 97 - 101 Cdno Ppal. Advirtió que al no existir el único sujeto de derecho a quien le pudiera beneficiar directamente la declaratoria de la nulidad, no existe derecho subjetivo que restituir. En consecuencia, la finalidad de la demanda, es sentar un precedente en cuanto a la ocurrencia de una situación que a su parecer es injusta, derivada de una actuación administrativa adelantada por la DIAN contra la sociedad C.I.

BIOFLORA FARM LTDA.

PARA RESOLVER SE CONSIDERA

La Sala es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto por la señora Doris Hormaza León contra la providencia que rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, de conformidad con los artículos 125 y 243 [1] del CPACA. En este caso, la discusión planteada se concreta en determinar si es procedente el medio de control de simple nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho, toda vez que la sociedad C.I. BIOFLORA FARM LTDA – EN LIQUIDACIÓN no tiene personería jurídica y no podría ser objeto de un restablecimiento automático de un derecho. Para el efecto, la Sala deberá referirse al objeto de los medios de control de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho. El Título III [arts. 135 a 148] del CPACA regula los diferentes medios de control que las personas tienen a su alcance para controvertir actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones derivados de las funciones administrativas que cumplen las entidades públicas o los particulares, de forma que se ponga en funcionamiento el aparato judicial. Los artículos 137 y 138 ib, contemplan los medios de control de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho cuya finalidad es restablecer el ordenamiento jurídico transgredido por los actos administrativos dictados por la administración. Sin embargo, dependiendo de la naturaleza de los actos -cuya nulidad se pretenda -procederá formular la nulidad o la nulidad y restablecimiento del derecho o acumular en una misma demanda pretensiones de una y otra. La demanda de nulidad procede contra actos administrativos de contenido general

y abstracto dictados con infracción de las normas en que deberían sustentarse o por un funcionario sin competencia o en forma irregular o con falsa motivación o desviación de poder o sin garantizar el derecho de audiencia y defensa. Significa que la pretensión que se formula en la demanda es que se declare la nulidad de un determinado acto administrativo de carácter general, de manera que desaparezca del ordenamiento jurídico porque lo está transgrediendo. Excepcionalmente podrá atacarse un acto particular a través del medio de control de nulidad en los siguientes casos, conforme con lo establecido en el inciso 4º del artículo 137 del CPACA: “1. Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero.

2. Cuando se trate de recuperar bienes de uso público.

3. Cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico.

4. Cuando la ley lo consagre expresamente.

Parágrafo . Si de la demanda se desprendiere que se persigue e l restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforme a las reglas del artículo siguiente.” (Subraya el Despacho) Por su parte, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho procede contra actos administrativos particulares cuando se considere lesionado un derecho subjetivo que está amparado en una norma jurídica. Las pretensiones en este caso son que se declare la nulidad de los actos particulares y que, como consecuencia, se restablece el derecho.

Caso en concreto Como se indicó al principio de esta providencia, la señora Doris Hormaza León demandó, en ejercicio del medio de control de simple nulidad la Liquidación Oficial de Revisión No. 322412014000207 de 6 de noviembre de 2014 por medio de la cual se modificó el impuesto sobre la renta y complementarios del año gravable 2010 a cargo de la sociedad C.I. BIOFLORA FARM LTDA., y la Resolución No. 011026 de 9 de noviembre de 2015 por medio de la cual se resolvió el recurso de reconsideración interpuesto contra la Liquidación Oficial de Revisión No. 322412014000207 de 6 de noviembre de 2014. El a quo, en el auto apelado, consideró que el medio de control de simple nulidad es procedente contra los actos administrativos de carácter general, por excepción opera sobre los particulares siempre que no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero. Por su parte, la demandante, en el recurso, advierte que la matricula mercantil de la sociedad C.I. BIOFLORA FARM LTDA. – EN LIQUIDACIÓN, fue cancelada el 9 de febrero de 2012, momento desde el cual dejo de existir como persona jurídica, por ende, dejo de ser sujeto de derechos y obligaciones. Razón por la cual, al no existir el único sujeto de derecho a quien le pudiera beneficiar directamente la declaratoria de la nulidad, no existe derecho subjetivo que restituir. En consecuencia, la finalidad de la demanda, es sentar un precedente en cuanto a la ocurrencia de una situación que a su parecer es injusta,

derivada de una actuación administrativa adelantada por la DIAN contra la sociedad C.I. BIOFLORA FARM LTDA. A primera vista se observa que los actos administrativos demandados son actos administrativos de carácter particular y concreto, puesto que afectan los intereses de un sujeto en particular [C.I. BIOFLORA FARM LTDA]. Lo que, en principio, significa que estos actos deben ser atacados en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del CPACA. En este caso, como se indicó, el medio de control que se promueve es el de nulidad pero no se ataca ningún acto de carácter general y abstracto. En este punto, es importante interpretar en forma armónica el artículo 137 del CPACA que permite en forma excepcional controvertir por esta vía los actos de contenido particular siempre que no se persiga el restablecimiento de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero o no surja automáticamente de la sentencia de nulidad que se dicte. También es procedente cuando se pretenda recuperar bienes de uso público o cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico y en los casos dispuesto expresamente por la ley. El parágrafo de la citada norma es claro al indicar que si se persigue el restablecimiento de un derecho o este surge en forma automática, la demanda debe tramitarse conforme con las reglas del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Entonces se concluye que la procedencia del medio de control de nulidad para atacar la legalidad de un acto administrativo de contenido individual, se encuentra

restringida, entre otros factores, al hecho de que no se genere el restablecimiento de un derecho subjetivo. En el sub examine no se cumple ninguno de los presupuestos excepcionales que contempla el artículo 137 del CPACA, que señala: “Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general. Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió. También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro. Excepcionalmente podrá pedirse la nulidad de actos administrativos de contenido particular en los siguientes casos:

1. Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero.

2. Cuando se trate de recuperar bienes de uso público.

3. Cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico.

4. Cuando la ley lo consagre expresamente.

PARÁGRAFO. Si de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforme a las reglas del artículo siguiente.” En estas condiciones no es procedente tramitar el medio de control de nulidad contra la Liquidación Oficial de Revisión No. 322412014000207 de 6 de noviembre

de 2014, y la Resolución No. 011026 de 9 de noviembre de 2015, por tratarse de actos administrativos de contenido individual, respecto de los cuales en caso de prosperar la nulidad se genera un restablecimiento automático. El medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho debe ser ejercido dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo. Es decir que, como la Resolución 011026 de 2015, fue notificada personalmente el 17 de noviembre de 2015, el término de caducidad finalizaba el 18 de marzo de 2016, pero la demanda se radicó el 9 de mayo de 2017, fue extemporánea y se configuró el fenómeno de la caducidad. Por último, advierte la Sala que contra los actos administrativos demandados en este proceso, cursa ante la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, identificado con el No. 25000-23-37-000-2016-00862-00, cuyo demandante es la sociedad C.I. BIOFLORA FARM LTDA – EN LIQUIDACION JUDICIAL, el cual se encuentra en la etapa de alegatos de conclusión. Teniendo en cuenta lo anterior, le asiste razón al a quo y, en consecuencia, se confirmará el auto de 29 de junio de 2017. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, R E S U E L V E: CONFIRMAR el auto de 29 de junio de 2017 proferido por el Tribunal

Administrativo de Cundinamarca, objeto de apelación, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Cópiese, notifíquese y devuélvase al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.

STELLA JEANETTE CARVAJAL BASTO MILTON CHAVES GARCÍA Presidente de la Sección

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ