CE-SECCION CUARTA-41001-23-31-000-2004-01666-01(22535)A-2018

OMISIÓN DE PRESENTAR LA DECLARACIÓN TRIBUTARIA – Efectos. Da lugar a imponer la sanción por no declarar y posteriormente la de formular liquidación de aforo / PROCEDIMIENTO PARA IMPONER SANCIÓN POR INCUMPLIMIENTO DE LA OBLIGACIÓN DE DECLARAR – Noción / EMPLAZAMIENTO PARA DECLARAR – Alcance La ley tributaria recoge como una de las conductas sancionables en cabeza de los obligados a presentar declaraciones tributarias la omisión del cumplimiento de este deber formal. El Estatuto Tributario establece que la imposición de la sanción por no declarar debe estar precedida por un acto previo, mediante el cual se conmine a quien no presentó su declaración tributaria estando obligado a hacerlo, a presentarla dentro de un término perentorio. (…) [L]a falta de presentación de la declaración tributaria a que está obligado el particular renuente a hacerlo, después de haber sido conminado a ello mediante un emplazamiento, da lugar a dos procedimientos administrativos diferentes pero relacionados: por una parte, la imposición de una sanción por no declarar; y por otra, la expedición de una liquidación oficial de aforo. Así lo ha sostenido esta Corporación: “En virtud de los principios de eficiencia, celeridad, eficacia y economía, el emplazamiento para declarar se instituye, además, como un mecanismo para persuadir al contribuyente para que presente la declaración so pena de la sanción y de la liquidación de aforo. Por el emplazamiento para declarar, se conmina al contribuyente a pagar una sanción menos onerosa que la prevista por no declarar,

esto es, la sanción por extemporaneidad. Conviene recordar que la omisión de presentar la declaración tributaria es el hecho que sirve de fundamento para iniciar dos actuaciones administrativas: una para imponer la sanción y otra para formular liquidación de aforo. De manera que si el contribuyente decide no declarar, la administración puede iniciar la actuación administrativa prevista para imponer la sanción por no declarar y, posteriormente, la prevista para formular la liquidación de aforo, en ambos casos, previo emplazamiento para declarar.” La sanción por no declarar puede imponerse mediante una resolución sanción independiente, como lo disponen los artículos 637 y 638 ET: FUENTE FORMAL: ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 637 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 638 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 715 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 716 / NOTA DE RELATORÍA: Sobre la naturaleza jurídica del emplazamiento para declarar se cita la sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, de 26 de mayo de 2016, Exp. 25000-23-27-000-2011-00296-01(19732), C.P. Hugo F. Bastidas Bárcenas NOTA DE RELATORÍA: Sobre el alcance del derecho fundamental al debido proceso se reitera la sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, de 18 de julio de 2011, Exp. 11001-03-27-000-2006-00044-00(16191), C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas

NOTA DE RELATORÍA: Sobre los efectos del desconocimiento de las formalidades de ley se cita la sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, de 16 de octubre de 2014, Exp. 25000-23-27-000-2011-00089-01(19611), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Del mismo de cita a Mario Rodríguez Monsalve, Notas para un curso de derecho administrativo general. Medellín. Universidad de Medellín, 1989, Pág. 28; a Michael D. Stassinopoulus, Tratado de los actos administrativos.

Traducción del francés de Mario Rodríguez Monsalve. Pág. 115-116 y a Georges Vedel, Derecho Administrativo, Traducción de la 6ª ed. Francesa. Madrid. Aguilar, 1980, Pág. 496

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la carga de prueba en materia tributaria se cita la sentencia de 18 de octubre de 2012, Exp. 05001-23-31-000-2006-02950-01(18329),

C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez

PRESCRIPCIÓN DE LA FACULTAD SANCIONATORIA – Término /

APLICACIÓN DE LA NORMA LOCAL POR SEÑALAR UN TÉRMINO ESPECIAL

DE PRESCRIPCIÓN DE LA FACULTAD SANCIONATORIA– Procedencia

[L]a existencia de términos distintos de prescripción de la facultad sancionatoria en cabeza de la Administración Tributaria, según el acto en que se imponga la sanción: si esta se impone en la liquidación oficial de aforo, deberá imponerse dentro de los cinco años para proferir la liquidación oficial; si se impone mediante

una resolución sanción independiente, debe imponerse “…en el término de dos (2) años contados a partir del primero de Enero del año siguiente a aquel en el cual ocurrió la irregularidad”, según voces del artículo 373 del Estatuto Tributario Municipal. (…) Por tanto, para la Sala es claro que los actos demandados corresponden a una resolución sanción independiente, que debía imponerse dentro de los dos años siguientes al 1° de enero del año siguiente en que incurrió la irregularidad. Como el término para declarar el impuesto de industria y comercio por el año gravable 1998 vencía el día 30 de abril de 1999, la irregularidad (no declarar el impuesto) tuvo lugar en 1999, por lo que el término para imponer una sanción por resolución sanción independiente por no declarar el impuesto de industria y comercio en el municipio de Neiva por ese año gravable venció el 1° de enero de 2002, con lo cual se concluye que la Resolución Sanción nro. 0014 del 29 de abril de 2004 fue expedida por fuera del término establecido para ello. En consecuencia, la Sala reitera que en este caso resulta aplicable una norma local que señala un término especial para la expedición de la resolución sanción independiente, no cabe acudir a las normas nacionales que señalan términos diferentes. No es posible recurrir a las disposiciones del Estatuto Tributario nacional que consagran el término de prescripción de cinco años para la expedición de la liquidación oficial de aforo, pues se insiste que la sanción se impuso mediante una resolución sanción independiente, para la cual la normativa

local estableció un término especial, que excluye la aplicación supletiva de la norma nacional.

FUENTE FORMAL: ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 373

ACTOS NO SUSCEPTIBLES DE CONTROL JURISDICCIONAL – Inhibición.

Respecto del oficio emplazatorio y el pliego de cargos. Teniendo en cuenta que el demandante pidió la nulidad del pliego de cargos y el emplazamiento, que son actos administrativos de trámite que no son objeto de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, pues no crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas, la Sala advierte desde ya que adicionará el fallo apelado para inhibirse de pronunciarse sobre la pretendida nulidad. Así, esta Sala modificará la sentencia apelada para inhibirse de pronunciarse de fondo respecto del oficio emplazatorio No. 014 del 20 de enero de 2004 y el Pliego de cargos No. 02 del 24 de marzo de 2004.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA

Bogotá, D. C., dieciocho (18) de octubre de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 41001-23-31-000-2004-01666-01(22535)

Actor: DISTRIBUCIONES ELÉCTRICAS DE SABANAS LTDA.

Demandado: MUNICIPIO DE NEIVA FALLO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el demandado contra la sentencia proferida el 14 de octubre de 2015, por el Tribunal

Administrativo del Huila, Sala Sexta de Decisión Escritural, Despacho de

Descongestión1, por medio de la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, así: “PRIMERO: DECLÁRESE LA NULIDAD de la Resolución No. 0014 del 29 de abril de 2004, mediante el cual se SANCIONÓ a la sociedad DISTRIBUCIONES ELÉCTRICAS DE SABANAS LTDA. – DISELECSA LTDA., por no haber presentado la declaración de Impuesto de Industria y Comercio por el año gravable 1998 y la Resolución No. 0661 del 22 de noviembre de 2004, que desató desfavorablemente el recurso de reconsideración.

SEGUNDO: Denegar las demás pretensiones de la demanda.

(…)” (Destacado del texto original) ANTECEDENTES Entre el municipio de Neiva y la Unión Temporal conformada por las sociedades DISTRIBUCIONES ELÉCTRICAS DE SABANAS LTDA. (en adelante DISELECSA LTDA.) e INGENIERÍA SUMINISTROS MONTAJES Y CONSTRUCCIONES I.S.M S.A. (en adelante I.S.M. S.A.), fue suscrito el contrato nro. 001 de 1997, cuyo objeto era entregar en concesión la operación y mantenimiento de la infraestructura del servicio de alumbrado público del municipio de Neiva. Indica el demandante que la Unión Temporal subcontrató con la sociedad MONTAJES Y SUMINISTROS DEL SUR LTDA. la construcción de obras eléctricas dentro de dicha concesión hasta el 25 de febrero de

1999. Después de dicha fecha, la empresa I.S.M. S.A. continuaría con dicha labor para los años 2000, 2001 y 20022.

La Administración Municipal envió el emplazamiento nro. 0143 el 20 de enero de 2004 a la sociedad DISELECSA LTDA. por la no presentación 1 Folios 259 a 268 c. 2. 2 Folios 47 a 54 c.1. 3 Folio 61 c. 1. de la declaración del ICA y luego formuló el pliego de cargos nro. 02 el 24 de marzo de 20044, correspondiente al año gravable 1998. En la Resolución nro. 0014 del 29 de abril de 20045 se sancionó a la sociedad DISELECSA LTDA. Acto que fue recurrido por el administrado el 27 de mayo de 2004. El 22 de noviembre de 2004 mediante Resolución nro. 06616, la Secretaría de Hacienda Municipal de Neiva confirmó la Resolución Sanción nro. 0014 del 29 de abril de 2004. DEMANDA Mediante apoderado, DISELECSA LTDA., en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, formuló las siguientes pretensiones7: “PRIMERA: Declárese NULA la RESOLUCIÓN No. 0014 del 29 de abril de 2004, expedida por la ALCALDÍA MUNICIPAL DE NEIVA a través de su SECRETARÍA DE HACIENDA MUNICIPAL, mediante la cual se SANCIONO a la sociedad DISTRIBUCIONES ELÉCTRICAS DE SABANAS LTDA., - DISELECSA LTDA., a cancelar la suma de CUATROCIENTOS

OCHENTA Y TRES MILLONES SESENTA Y NUEVE MIL TRESCIENTOS

CINCUENTA Y TRES PESOS MLCTE ($483.069.353.oo).

Declárese NULA la RESOLUCIÓN No. 0661 del 22 de noviembre de 2004, que desató desfavorablemente el recurso de reconsideración interpuesto contra la RESOLUCIÓN No. 0014 de 2004. Declárese NULO el oficio emplazatorio No. 014 del 20 de enero de 2004, mediante el cual se solicita a dicha sociedad presentar el impuesto de industria y comercio. Declárese NULO el Pliego de cargos No. 02 del 24 de marzo de 2004, contra la citada sociedad. Declárese NULOS los demás actos preparatorios que se realizaron para la expedición por parte de (sic) MUNICIPIO DE NEIVA – SECRETARÍA DE HACIENDA MUNICIPAL, de la sanción a la SOCIEDAD DISTRIBUCIONES ELÉCTRICAS DE SABANAS LTDA., - DISELECSA LTDA., por no declara el impuesto de industria y comercio.

SEGUNDA: Como consecuencia de la anterior declaración y en calidad del RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, se orden a la ALCALDÍA MUNICIPAL DE NEIVA el pago de los perjuicios causados, según tasación realizada por perito desinado por este Honorable Tribunal en su respectiva oportunidad procesal.

TERCERA: La liquidación de las anteriores condenas deberán efectuarse mediante sumas liquidas de dinero en moneda legal colombiana, y se ajustaran dichas condenas tomando como base el índice de precios al consumidor o conforme a lo dispuesto en el art. 178 del C.C.A.

CUARTA: Se condenen en costas al demandado MUNICIPIO DE NEIVA.”

La demandante invocó como normas violadas, las siguientes: 4 Folios 62 a 65 c. 1. 5 Folios 27 a 3 c.1. 6 Folios 36 a 40 c.1. 7 Folios 7 a 26 c. 1. Los artículos 1, 2, 4, 6, 13, 15 (párrafo 4), 25, 29, 209, 338 y 363 de la Constitución Política; 257, 304, 369, 370 y 371 del Estatuto Tributario Municipal. El concepto de la violación se resume de la siguiente manera:

1. Falsa motivación Manifiesta la demandante que los actos administrativos demandados carecen de fundamento, por la inexistencia material o jurídica de los motivos que justifican la medida tomada, ya que la sociedad DISELECSA LTDA. no reportó ingresos ni realizó la actividad gravada con el impuesto de industria y comercio. Tal actividad fue realizada por las sociedades MONTAJES Y SUMINISTROS DEL SUR LTDA. e I.S.M. LTDA., las cuales tributaron oportunamente.

Apoya la causal de falsa motivación en los siguientes errores: - El oficio presentado por DISELECSA LTDA. el 22 de febrero de 2004, mediante el cual se dio respuesta al emplazamiento, no fue notificado conforme al artículo 257 y 367 del Estatuto Tributario Municipal (E.T.M.), y por tanto operó el silencio administrativo positivo. - Hay caducidad para emitir emplazamiento y pliego de cargos, por haber trascurrido más de 5 años sin que la Administración dejara en firme la liquidación de aforo.

• Hay desconocimiento del sujeto pasivo y la base gravable del ICA, ya que DISELECTA LTDA. no tenía negocios en Neiva para el año 1998, y sus ingresos son provenientes de actividades realizadas fuera del municipio.

2. Desviación de poder Falta de competencia legal de quien expide el acto Sostiene el demandante que todo el procedimiento sancionatorio fue emitido por el Secretario de Hacienda Municipal y no por el Jefe de Unidad de Determinación, funcionario competente de acuerdo al artículo 347 del E.T.M., con lo cual viola el principio de la doble instancia.

La expedición del acto mediante los procedimientos legales que se proveen para tal fin El accionante expone que la falta de notificación personal o por correo electrónico, y la omisión de dar respuesta al emplazamiento, viola el principio al debido proceso. Imposición de doble tributación Manifiesta el demandante que el municipio de Neiva, al cobrar el impuesto de industria y comercio a DISELECSA LTDA., a I.S.M. LTDA., y a MONTAJES Y SUMINISTROS DEL SUR LTDA., va en contravía de los principios del sistema tributario, como la equidad y la progresividad, por proceder sobre varios sujetos pasivos por un mismo hecho generador e idéntico objeto y causa, para el año gravable 1998. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El 30 de noviembre de 2006, el municipio de Neiva presentó escrito oponiéndose a las pretensiones de la demanda en la siguiente forma8:

1. En cuanto a las pretensiones Declaró el municipio que los actos administrativos proferidos no están

viciados de ilegalidad, ya que fueron dictados dentro del plazo establecido en la legislación tributaria. Así mismo, sostiene que la resolución sanción por no declarar el impuesto de industria y comercio de la sociedad DISELECSA LTDA. fue emitida por ser esta sujeto pasivo y realizar el hecho generador de dicho impuesto, ya que el artículo 40 del E.T.M. refiere como hecho generador del impuesto la realización de actividades industriales comerciales o de servicios en jurisdicción del municipio, en forma permanente u ocasional, en inmueble determinado, con establecimiento de comercio o sin ellos. Además, resalta que el contrato celebrado con la Unión Temporal se refiere al servicio de alumbrado público de Neiva, y por tanto es una actividad comercial directa o indirecta que se ejecutó en esa jurisdicción. En consecuencia, DISELECSA LTDA. es sujeto pasivo de la obligación tributaria.

2. En cuanto a los fundamentos de derecho Precisa el demandado que, de acuerdo al Decreto nro. 096 del 26 de abril de 1996 (Estatuto Tributario Municipal), se dio cumplimiento en su integridad a la expedición de cada uno de los actos administrativos, así como al artículo 304 ibidem, que indica la forma de calcular la sanción por no declarar sobre el 15% del valor de los ingresos brutos obtenidos.

El municipio de Neiva manifiesta que el contrato suscrito entre ellos y la Unión Temporal conformada por las sociedades DISELECSA LTDA. e I.S.M. LTDA., prohíbe la cesión sin el consentimiento de la entidad contratante. Por ende, la subrogación del contrato en la parte que le

correspondía a DISELECSA LTDA., entregando la misma a MONTAJES Y SUMINISTROS DEL SUR LTDA. es inentendible. 8 Folios 114 a 127 c. 1. El municipio rechaza el argumento de la demandante en relación con que no realizó actividades, y solo prestó su nombre para firmar el contrato y luego cederlo, pues según el certificado de existencia y representación de MONTAJES Y SUMINISTROS DEL SUR LTDA., esta sociedad fue creada el 16 de marzo de 1998 según escritura pública nro. 731, mientras que el contrato de concesión firmado con el municipio entró en vigencia el 1° de enero de 1998. Además, a esta empresa le realizaron pagos por actividades de alumbrado público desde enero de 1998, antes de su surgimiento a la vida jurídica. Por ende, se percibe una supuesta triangulación de operaciones con el fin de evadir el impuesto, pues un año después de ser creada entró en proceso de disolución y liquidación. Por otra parte, DISELECSA recibió ingresos por el ejercicio de la actividad de alumbrado público en Neiva, pues participó como socia de la sociedad Montajes y Suministros del Sur, según consta en el certificado de existencia y representación legal. SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo del Huila Sala Sexta de Decisión Escritural Despacho de Descongestión declaró la nulidad de la Resolución nro. 0014 del 29 de abril de 2004, y de la Resolución nro. 0661 del 22 de noviembre de 2004, con base en lo siguiente9: Con el fin de definir el término para imponer una sanción por no declarar, debe identificarse si ello se hace dentro de la liquidación de

aforo, o si se hace mediante resolución sanción independiente. Si se determina mediante liquidación oficial, debe hacerse dentro de los cinco años siguientes al vencimiento del plazo para declarar; y si se hace mediante resolución independiente, la Administración cuenta con dos años, contados a partir del 1° de enero del año en que se cause el tributo. Lo anterior de conformidad con los artículos 370 y 373 del Estatuto Tributario Municipal, así en el caso en concreto el contribuyente tenía hasta el 30 de abril de 1999 para declarar la vigencia fiscal de 1998, por lo que la facultad de imponer la sanción por no declarar en la liquidación oficial de aforo solo podía ejercerse hasta antes del 30 de abril de 2004. La sanción fue impuesta a la actora mediante la Resolución nro. 0014 del 29 de abril de 2004. Con todo, la actora interpuso recurso de reconsideración contra la misma, que fue resuelto mediante la Resolución nro. 0661 del 22 de noviembre de 200410, confirmando la resolución sanción. Sin embargo, para la fecha en que se confirmó la resolución sanción el municipio, momento para el cual el acto sancionatorio adquirió firmeza, el municipio carecía de competencia para sancionar a la actora por 9 Folios 259 a 268 c. 2. 10 Folio 36 a 40 c. 1. irregularidades correspondientes al año 1998, dado que el propio municipio fijó el procedimiento para practicar la liquidación de aforo, y el término de cinco años para ello, así como el término de dos años para

imponer la sanción por no declarar mediante resolución independiente. Como en el presente asunto se acudió al procedimiento de la resolución sanción, es decir la imposición de la sanción se determinó a través de resolución independiente, el término aplicable era de dos años, por lo que no cabe remitirse al procedimiento del Estatuto Tributario Nacional para aplicar los términos allí previstos, pues ello violaría el principio de buena fe y confianza legítima. RECURSO DE APELACIÓN El demandado apeló con fundamento en los siguientes argumentos11: Indica que la sociedad demandante, mediante documento privado, constituyó con la sociedad DISELECTA LTDA. una Unión Temporal, con el propósito que se adjudicara el contrato de concesión para el mantenimiento de la infraestructura del servicio de alumbrado público en todo el municipio de Neiva. De acuerdo a lo anterior, la sociedad actora es sujeto pasivo del Impuesto de Industria y Comercio, y por ende se aplica el artículo 367 del Estatuto Tributario Municipal, según el cual debe emplazarse al contribuyente y otorgarle el plazo de un mes para que presente su declaración. Pero ante la renuencia de no presentar la declaración a la que está obligada, la Administración profiere la Resolución Sanción por no declarar nro. 0014 del 29 de abril de 2004 conforme con el artículo 304 del Estatuto Tributario Municipal, dentro del término señalado en los artículos 370 y 373 del Estatuto Tributario Municipal. Si bien es cierto que el recurso de reconsideración fue desatado de manera desfavorable, la facultad legal de imponer dicha sanción se materializa con la expedición del respectivo acto administrativo y no con

la ejecutoria del mismo. En consecuencia, la Administración no ha perdido la competencia temporal para imponer la sanción, ya que es diferente la firmeza de los actos administrativos y la expedición de los mismos. Manifiesta el demandado que el fallo objeto de alzada es confuso y contradictorio, pues señala que la Administración debió aplicar el procedimiento establecido en el Estatuto Tributario Municipal, y no hacer remisión alguna al Estatuto Tributario Nacional, así como aplicar el trámite de imposición de sanción mediante resolución independiente, cuando el mismo fallo había concluido que el término aplicable para imponer la sanción era el de cinco años, correspondiente al de la imposición de la sanción mediante liquidación de aforo. 11 Folio 271 a 278 c.2. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La demandante guardó silencio. La demandada guardó silencio. El Ministerio Público no emitió concepto. CONSIDERACIONES Cuestión previa Sea lo primero precisar que, encontrándose al despacho para dictar sentencia, fue notificado auto para mejor proveer el 11 de mayo de 201712 con el objeto de requerir al municipio de Neiva para que aportara al proceso la constancia de notificación de la Resolución nro. 0014 del 29 de abril de 2004. Esta solicitud fue contestada por el municipio mediante comunicaciones del 7 de junio y el 12 de julio de 201713, donde señala que no fue posible encontrar la notificación referida, pero que entiende notificada la Resolución Sanción nro. 0014 del 29 de abril

de 2004 por conducta concluyente, en tanto DISELECSA LTDA. presentó recurso de reconsideración contra la misma el 27 de mayo de 2004. Consideraciones de la Sala En los términos del recurso de apelación, la Sala decide sobre la legalidad de los actos administrativos demandados, que le impusieron a la demandante sanción por no declarar el impuesto de industria y comercio por el año gravable 1998. En concreto, la Sala centrará su análisis en la prescripción de la facultad para imponer dicha sanción, en tanto que a ello se circunscribe la glosa a la sentencia del tribunal expuesta en el recurso de apelación. El procedimiento para imponer sanción por no declarar La ley tributaria recoge como una de las conductas sancionables en cabeza de los obligados a presentar declaraciones tributarias la omisión del cumplimiento de este deber formal. El Estatuto Tributario establece que la imposición de la sanción por no declarar debe estar precedida por un acto previo, mediante el cual se conmine a quien no presentó su declaración tributaria estando obligado a hacerlo, a presentarla dentro de un término perentorio. Dice el artículo 715 ET: “ARTICULO 715. Emplazamiento previo por no declarar. Quienes incumplan con la obligación de presentar las declaraciones tributarias, estando obligados a ello, serán emplazados por la Administración de Impuestos, previa comprobación de su obligación, para que lo hagan en el término 12 Folio 325 c. 2. 13 Folios 327 y 331 c. 2. perentorio de un (1) mes, advirtiéndoseles de las consecuencias legales en

caso de persistir su omisión. El contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, que presente la declaración con posterioridad al emplazamiento, deberá liquidar y pagar la sanción por extemporaneidad, en los términos previstos en el artículo 642”. El artículo 716 del ET, por su parte, precisa cuáles son las consecuencias legales que genera persistir en la omisión de presentar la declaración, así: ARTICULO 716. Consecuencia de la no presentación de la declaración con motivo del emplazamiento. Vencido el término que otorga el emplazamiento de que trata el artículo anterior, sin que se hubiere presentado la declaración respectiva, la Administración de Impuestos procederá a aplicar la sanción por no declarar prevista en el artículo 643”. Según estas normas, la falta de presentación de la declaración tributaria a que está obligado el particular renuente a hacerlo, después de haber sido conminado a ello mediante un emplazamiento, da lugar a dos procedimientos administrativos diferentes pero relacionados: por una parte, la imposición de una sanción por no declarar; y por otra, la expedición de una liquidación oficial de aforo. Así lo ha sostenido esta Corporación14: “En virtud de los principios de eficiencia, celeridad, eficacia y economía, el emplazamiento para declarar se instituye, además, como un mecanismo para persuadir al contribuyente para que presente la declaración so pena de la sanción y de la liquidación de aforo. Por el emplazamiento para declarar, se conmina al contribuyente a pagar una sanción menos onerosa que la prevista por no declarar, esto es, la sanción por extemporaneidad.

Conviene recordar que la omisión de presentar la declaración tributaria es el hecho que sirve de fundamento para iniciar dos actuaciones administrativas: una para imponer la sanción y otra para formular liquidación de aforo. De manera que si el contribuyente decide no declarar, la administración puede iniciar la actuación administrativa prevista para imponer la sanción por no declarar y, posteriormente, la prevista para formular la liquidación de aforo, en ambos casos, previo emplazamiento para declarar.” La sanción por no declarar puede imponerse mediante una resolución sanción independiente, como lo disponen los artículos 637 y 638 ET: “Art. 637. Actos en los cuales se pueden imponer sanciones. Las sanciones podrán imponerse mediante resolución independiente, o en las respectivas liquidaciones oficiales. “Art. 638. Prescripción de la facultad para imponer sanciones. Cuando las sanciones se impongan en liquidaciones oficiales, la facultad para imponerlas prescribe en el mismo término que existe para practicar la respectiva liquidación oficial. Cuando las sanciones se impongan en resolución independiente, deberá formularse el pliego de cargos correspondiente, dentro de los dos años siguientes a la fecha en que se 14 CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Sentencia del 26 de julio de 2017, exp. 20666, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. presentó la declaración de renta y complementarios o de ingresos y patrimonio, del período durante el cual ocurrió la irregularidad sancionable o cesó la irregularidad, para el caso de las infracciones continuadas. Salvo

en el caso de la sanción por no declarar, de los intereses de mora, y de las sanciones previstas en los artículos 659, 659-1 y 660 del Estatuto Tributario, las cuales prescriben en el término de cinco años. Vencido el término de respuesta del pliego de cargos, la Administración Tributaria tendrá un plazo de seis meses para aplicar la sanción correspondiente, previa la práctica de las pruebas a que hubiere lugar”. En el caso concreto del municipio de Neiva, y para efectos de la vigencia fiscal que se trata en esta ocasión, el procedimiento para imponer la sanción por no declarar en una resolución independiente se encuentra establecido en el Decreto 096 de 1996, que dispone en sus artículos 372, 373 y 374 un término especial para la imposición de la sanción por no declarar. Dicen estas disposiciones: “ARTICULO 372o. ACTOS PARA IMPOSICIÓN DE SANCIONES. Salvo en el caso de los intereses moratorios, las sanciones podrán imponerse en las liquidaciones oficiales o en resolución independiente. ARTICULO 373o. TÉRMINO PARA IMPONER LAS SANCIONES. Cuando las sanciones se impongan en las liquidaciones oficiales, la facultad para imponerlas prescribe en el mismo término que se tiene para la práctica de las liquidaciones. Cuando las sanciones se apliquen por resolución independiente, la facultad para imponerlas prescribe en el término de dos (2) años contados a partir del primero de Enero del año siguiente a aquel en el cual ocurrió la irregularidad.

ARTICULO 374o. PROCEDIMIENTO PARA IMPOSICIÓN DE SANCIONES POR

RESOLUCIÓN INDEPENDIENTE. Salvo norma expresa en contrario, para la aplicación de las sanciones por resolución independiente, la administración tributaria enviará pliego de cargos a la persona o entidad infractora, para que en el término de un (1) mes contado desde su notificación, presente sus argumentaciones y solicite las pruebas que estime pertinentes. Vencido el término anterior, la administración dispondrá de seis (6) meses para definir sobre la procedibilidad de la sanción”. Lo anterior supone, como lo afirma el Tribunal, la existencia de términos distintos de prescripción de la facultad sancionatoria en cabeza de la Administración Tributaria, según el acto en que se imponga la sanción: si esta se impone en la liquidación oficial de aforo, deberá imponerse dentro de los cinco años para proferir la liquidación oficial; si se impone mediante una resolución sanción independiente, debe imponerse “…en el término de dos (2) años contados a partir del primero de Enero del año siguiente a aquel en el cual ocurrió la irregularidad”, según voces del artículo 373 del Estatuto Tributario Municipal. El municipio optó en este caso por imponer la sanción mediante la expedición de una resolución sanción independiente de la liquidación oficial de aforo, pues el acto demandado se limita a imponer la sanción mencionada. No se profirió una liquidación oficial de aforo, en la cual se incorpora la sanción por no declarar, sino que se expidió un acto (la Resolución 0014 del 29 de abril de 2004) que se ocupó únicamente de sustentar y cuantificar una sanción por no declarar a cargo de la

sociedad demandante15. Igualmente, el acto que resuelve el recurso de reconsideración confirma el anterior, sin incluir una liquidación oficial16. Por tanto, para la Sala es claro que los actos demandados corresponden a una resolución sanción independiente, que debía imponerse dentro de los dos años siguientes al 1° de ene