CE-SECCION CUARTA-41001-23-31-000-2006-00276-01(21376)-2018

RESPONSABILIDAD SOLIDARIA EN IMPUESTOS – Obligados /

RESPONSABILIDAD SOLIDARIA EN IMPUESTOS – Marco normativo /

RESPONSABILIDAD SOLIDARIA DE LOS SOCIOS POR LOS IMPUESTOS DE

LA SOCIEDAD – Justificación / PROCEDIMIENTO PARA LA DECLARACIÓN DE DEUDOR SOLIDARIO DEL ARTÍCULO 795–1 DEL ESTATUTO TRIBUTARIO – Alcance. Es exclusivo para los casos de evasión tributaria, de modo que no se aplica para los eventos de solidaridad de los artículos 793 y 794 del Estatuto Tributario De acuerdo con el artículo 793 del Estatuto Tributario, están obligados a responder con el contribuyente por el pago del tributo, como deudores solidarios o subsidiarios, según corresponda: (i) los herederos y los legatarios, por las obligaciones del causante y de la sucesión ilíquida, a prorrata de sus respectivas cuotas hereditarias o legados y sin perjuicio del beneficio de inventario; (ii) los socios de sociedades disueltas hasta concurrencia del valor recibido en la liquidación social, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 794; (iii) la sociedad absorbente respecto de las obligaciones tributarias incluidas en el aporte de la absorbida; (iv) las sociedades subordinadas, solidariamente entre sí y con su matriz domiciliada en el exterior que no tenga sucursal en el país, por las obligaciones de ésta; (v) los titulares del respectivo patrimonio asociados o copartícipes, solidariamente entre sí, por las obligaciones de los entes colectivos sin personalidad jurídica; y, (vi) los terceros que se comprometan a cancelar obligaciones del deudor. Con la modificación introducida a los artículos

793 y 794 del Estatuto Tributario por el parágrafo 2 del artículo 51 de la Ley 633 de 2000, reiterada por el artículo 30 de la Ley 863 de 2003, debe entenderse que “en todos los casos los socios, copartícipes, asociados, cooperados, comuneros y consorcios responderán solidariamente por los impuestos, actualización e intereses de la persona jurídica o ente colectivo sin personería jurídica de la cual sean miembros, socios, copartícipes, asociados, cooperados, comuneros y consorciados, a prorrata de sus aportes en las mismas y del tiempo durante el cual los hubieren poseído en el respectivo período gravable”. Lo dispuesto en esa norma no es aplicable, por expresa disposición legal, a los miembros de los fondos de empleados, a los miembros de los fondos de pensiones de jubilación e invalidez, a los suscriptores de los fondos de inversión y de los fondos mutuos de inversión, ni a los accionistas de sociedades anónimas y asimiladas a anónimas.2.2.- La Corte Constitucional en sentencia C-210 de 2000, con ocasión de la demanda interpuesta contra el artículo 794 del Estatuto Tributario –referida a la solidaridad de los socios, copartícipes, asociados, cooperados, comuneros y consorcios-, tuvo la oportunidad de pronunciarse sobre la justificación de esta figura en materia impositiva. Al respecto, manifestó que “la solidaridad en materia impositiva descansa también en la función social del derecho de propiedad (art. 58 superior), y en la necesidad de financiar permanentemente los gastos e inversiones públicas (art. 95-9 ibídem), ya

que es incuestionable que exista un interés patrimonial del socio en los resultados de las actividades que cumpla la sociedad. Ello explica por qué la suerte de ésta y las obligaciones que se causen por razón de la misma no deben ser enteramente ajenas al asociado, socio, comunero, cooperado o suscriptor, por lo que el legislador entendió que el miembro del ente social asume los riesgos inherentes a las vicisitudes de este tipo de negocios jurídicos contractuales”. Los artículos 794-1 y 795 del Estatuto Tributario prevén, respectivamente, la responsabilidad solidaria de los accionistas que hubieren realizado, participado o facilitado actos de defraudación o abuso de la personalidad jurídica de una sociedad y de los no contribuyentes del impuesto sobre la renta y complementarios o de los contribuyentes exentos de tal gravamen que sirvan como elementos de evasión tributaria de terceros. Para este tipo específico de solidaridad, esto es, tratándose de personas que están vinculadas con algún tipo de evasión, el Estatuto Tributario regula en el artículo 795-1 un procedimiento especial para su declaración como deudor solidario: (…) Como puede verse, este procedimiento no aplica para los eventos de solidaridad consagrados en los artículos 793 y 794 del Estatuto Tributario pues es exclusivo para los casos de evasión tributaria. Los artículos 796 y 797 del Estatuto Tributario contemplan otros casos adicionales de responsabilidad solidaria por obligaciones tributarias. Según el primero, los representantes legales de las entidades del sector público responden solidariamente con la entidad por el impuesto sobre las ventas no consignado oportunamente que se cause a partir de diciembre 24 de 1986, y por sus

correspondientes sanciones. Conforme lo dispone el artículo 797, existe responsabilidad solidaria cuando varias personas aparezcan como beneficiarios en forma conjunta, o bajo la expresión y/o, de un título valor, caso en el cual serán solidariamente responsables del impuesto correspondiente a los respectivos ingresos y valores patrimoniales.

FUENTE FORMAL: ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 793 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 794 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 794 -1 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 795 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 795-1 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 796 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 797 / LEY 633 DE 2000 – ARTÍCULO 51

PARÁGRAFO 2 / LEY 863 DE 2003 – ARTÍCULO 30

VINCULACIÓN DEL DEUDOR SOLIDARIO EN EL PROCEDIMIENTO DE DETERMINACIÓN DEL TRIBUTO – Falta de regulación normativa que lo ordene / DEUDOR SOLIDARIO O SUBSIDIARIO – Constituye una categoría jurídica distinta a la de contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante / NOTIFICACIÓN DEL REQUERIMIENTO ESPECIAL AL DEUDOR SOLIDARIO – Falta de regulación normativa que lo ordene / PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE DETERMINACIÓN DE LOS TRIBUTOS – Etapas y oportunidades de defensa y contradicción / REQUERIMIENTO ESPECIAL – Objeto / RESPUESTA AL REQUERIMIENTO ESPECIAL – Plazo / RESPUESTA AL REQUERIMIENTO ESPECIAL – Facultades del contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante /

LIQUIDACIÓN OFICIAL DE REVISIÓN – Objeto / RECURSO DE RECONSIDERACIÓN – Facultades del contribuyente, responsable o agente retenedor En la regulación del procedimiento de determinación de los tributos el legislador no mencionó expresamente la intervención de los deudores solidarios, lo que ha generado diversas interpretaciones judiciales. En todo caso, por efectos metodológicos, es importante recordar que el procedimiento administrativo de determinación de los tributos comprende varias etapas en la que es posible ejercer el derecho de defensa y contradicción: Requerimiento especial (artículos 702 a 706 del E.T.): la Administración de Impuestos tiene competencia para modificar, por una sola vez, las liquidaciones privadas de los contribuyentes, responsables o agentes retenedores, mediante una liquidación de revisión. Sin embargo, antes de efectuar la liquidación de revisión, la Administración tiene la obligación de enviar al contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, por una sola vez, un requerimiento especial que contenga todos los puntos que se proponga modificar, con explicación de las razones en que se sustenta y la cuantificación de los impuestos, anticipos, retenciones y sanciones que se pretende adicionar a la liquidación privada. El requerimiento debe notificarse a más tardar dentro de los 3 años siguientes a la fecha de vencimiento del plazo para declarar. Respuesta al requerimiento especial (artículos 707 y 709 del E.T.): el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante cuenta con tres meses, contados a partir de la fecha de notificación del requerimiento especial, para formular por escrito sus objeciones, solicitar pruebas, subsanar las omisiones que permita la ley, solicitar a la Administración se alleguen al

proceso documentos que reposen en sus archivos, así como la práctica de inspecciones tributarias. También tiene la opción de aceptar total o parcialmente los hechos planteados en el requerimiento y corregir su liquidación privada. Liquidación oficial de revisión (artículos 702 y 710 a 712 del E.T.): la Administración debe notificar la liquidación de revisión, si hay mérito para ello, en los seis meses siguientes a la fecha de vencimiento del término para dar respuesta al requerimiento especial o a su ampliación, según el caso. La liquidación de revisión debe contraerse exclusivamente a la declaración del contribuyente y a los hechos que hubieren sido contemplados en el requerimiento especial o en su ampliación si la hubiere. Recurso de reconsideración (artículos 713 y 720 del E.T.): contra las liquidaciones oficiales procede el recurso de reconsideración, que debe ser interpuesto dentro de los dos meses siguientes a su notificación y que puede prescindirse de él cuando se ha contestado, en debida forma, el requerimiento especial. En todo caso, el contribuyente, responsable o agente retenedor, puede aceptar total o parcialmente los hechos planteados en la liquidación dentro del término para interponer el recurso de reconsideración. Como puede verse, no existe norma expresa en el Estatuto Tributario que ordene enviar copia del requerimiento especial al deudor solidario, ni que disponga vincularlo a la actuación descrita. Además, dentro de los conceptos de “contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante” no pueden considerarse incluidos los deudores solidarios o subsidiarios, pues se trata de categorías jurídicas distintas, por lo que no es posible entender, en estricto sentido y bajo una lectura

literal de la norma, que el requerimiento deba ser notificado también a éstos.

FUENTE FORMAL: ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 702 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 703 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 704 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 705/ ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 706 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 707 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 708 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 709 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 710 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 711 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 712 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 713 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 720

NOTA DE RELATORÍA: Sobre las oportunidades para ejercer el derecho de defensa y contradicción dentro del proceso administrativo de determinación del tributo se cita la sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, de 5 de junio de 2014, Exp.

52001-23-31-000-2010-00168-01(19494), C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez

VINCULACIÓN DEL DEUDOR SOLIDARIO A LOS PROCEDIMIENTOS DE

DETERMINACIÓN DE TRIBUTOS Y DE COBRO ADMINISTRATIVO COACTIVO DE OBLIGACIONES TRIBUTARIAS – Interpretación Constitucional. Alcance de las sentencias C-210 de 2000 y C-1201 de 2003 de la Corte Constitucional /

DERECHO DE CONTRADICCIÓN Y DEFENSA DEL DEUDOR SOLIDARIO EN

LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DE DETERMINACIÓN

TRIBUTARIA Y COBRO ADMINISTRATIVO COACTIVO DE OBLIGACIONES – Interpretación constitucional. Alcance de las sentencias C-210 de 200 y C1201 de 2003 de la Corte Constitucional [T]ratándose del cobro coactivo de las obligaciones tributarias que se generan, por ejemplo, a raíz de las liquidaciones oficiales de revisión ejecutoriadas, el Estatuto Tributario regula en el título VIII (artículos 823 a 843-2) el procedimiento a seguir. Para lo que interesa al caso en estudio, el artículo 828-1 del Estatuto Tributario, adicionado por el artículo 83 de la Ley 6 de 1992, prevé que la vinculación del deudor solidario al proceso de cobro coactivo se debe hacer mediante la notificación personal del mandamiento de pago, tal como lo dispone el artículo 826 ibídem, el cual debe librarse determinando individualmente el monto de la obligación del respectivo deudor. Con la modificación introducida por el artículo 9 de la Ley 788 de 2002 al artículo 828-1 del Estatuto Tributario es claro que los títulos ejecutivos contra el deudor principal lo serán también contra los deudores solidarios y subsidiarios, sin que se requiera la constitución de títulos individuales adicionales. Tal conclusión, además, encuentra respaldo en la sentencia C-1201 de 2003, que declaró exequible, de manera condicionada, el artículo 828-1 del Estatuto Tributario, “siempre y cuando se entienda que el deudor solidario debe ser citado oportunamente al proceso de determinación de la obligación tributaria, en los términos del artículo 28

del Código Contencioso Administrativo” –esta referencia normativa puede entenderse actualmente hecha al artículo 37 del CPACA-. Podría pensarse que lo dicho es contradictorio con lo expuesto en la sentencia C-210 de 2000, referida al artículo 794 del Estatuto Tributario. Pero la misma Corte, en la sentencia C-1201, precisó el asunto al calificar como un dictum de la sentencia lo dicho sobre la vinculación del deudor solidario al proceso de determinación del impuesto. Dijo sobre el particular: “11. En este punto la Corte debe expresar que resulta necesario hacer una revisión de algunas de las consideraciones que se hicieron en la Sentencia C-210 de 2000, con ocasión de la acusación formulada en contra del artículo 794 del Estatuto Tributario; especialmente aquellas mediante las cuales se despachó como improcedente el cargo aducido por desconocimiento al debido proceso, que el demandante había edificado con apoyo en lo dispuesto por el primer inciso del actual artículo 828-1 del Estatuto Tributario. No obstante, la revisión de estas consideraciones no implica un cambio jurisprudencial, toda vez que el asunto de fondo que se juzgaba en aquella oportunidad era la constitucionalidad de la responsabilidad solidaria de los socios por las obligaciones de la sociedad, asunto sustancial diferente del que ahora ocupa la atención de la Corporación, que es la forma procesal en la cual dicha responsabilidad se hace efectiva por la vía administrativa.// Como se dijo, en aquella oportunidad la Corte estimó que como la autoridad administrativa tributaria no juzgaba una conducta punible o disciplinaria del socio en su calidad de deudor solidario, no se hacía necesario vincularlo al proceso

de determinación de la obligación tributaria, bastando con notificarle el mandamiento de pago proferido dentro del proceso de ejecución coactiva. Al respeto estima ahora la Corporación que el anterior fundamento resulta inadmisible, pues parte del error evidente que consiste en suponer que el derecho de defensa y contradicción se circunscribe al ámbito de la actividad punitiva y sancionatoria del Estado. Tal error es evidente, pues la misma Constitución perentoriamente expresa que “El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas”, por lo cual incluye su vigencia dentro de la actuación administrativa tributaria”. En esta providencia, la Corte insistió que si bien no existe ninguna disposición en el Estatuto Tributario que de manera general ordene la vinculación del deudor solidario o subsidiario al proceso administrativo que termina con el acto administrativo contentivo de la liquidación oficial de revisión, con excepción hecha de la responsabilidad solidaria derivada de la complicidad para la evasión tributaria, para lo que existe un procedimiento especial, “resulta aplicable lo dispuesto por el artículo 28 del Código Contencioso Administrativo, ubicado en el capítulo referente a las actuaciones administrativas iniciadas de oficio, que prescribe que cuando de ellas se desprenda que hay particulares que puedan resultar afectados en forma directa, a ellos debe comunicarse la existencia de la actuación y el objeto de la misma”. Para el tribunal constitucional, la aplicación de esta norma no tiene el efecto de modificar las disposiciones procedimentales tributarias, sino que permite que se integre adecuadamente el “litis consorcio pasivo”, dando oportunidad a los deudores

solidarios de ejercer su derecho al debido proceso con las reglas sobre competencia, términos procesales, medios de prueba, recursos, etc., que prevé el Estatuto Tributario. En ese sentido, vinculado el deudor solidario al proceso de determinación de la obligación tributaria en la forma prescrita por el artículo 28 del Código Contencioso Administrativo –o artículo 37 del CPACA, según se trate-, “el acto administrativo con el que este proceso finaliza, sea una liquidación oficial ejecutoriada o cualquier otro acto de la administración de impuestos debidamente ejecutoriado en el que se fijen sumas líquidas de dinero a favor del fisco, pueden serle oponibles en su calidad de título ejecutivo, así como el mandamiento de pago proferido dentro del proceso de ejecución coactiva con fundamento en él.” (Subrayas de la Sala). De los argumentos constitucionales que dieron origen a la interpretación realizada por la Corte Constitucional en la sentencia C-1201 de 2003, la Sección destaca los siguientes: Los derechos de contradicción y controversia operan en cualquier procedimiento administrativo tributario y debe cobijar a todas las personas que puedan resultar obligadas. Por esa razón, el acto mediante el cual se vincula a los interesados, esto es, a los deudores solidarios, al proceso de determinación del tributo tiene como finalidad garantizar los derechos de defensa y de contradicción como nociones integrantes del concepto de debido proceso a que se refiere el artículo 29 de la Constitución Política, y por ello reviste especial importancia que se lleve a cabo de manera tal que permita una participación real de los terceros interesados en el procedimiento administrativo. Sin perjuicio del fundamento

constitucional que pueda tener la responsabilidad solidaria o subsidiaria en materia tributaria, los deudores solidarios o subsidiaros, llamados por la ley a responder de obligaciones o deberes tributarios ajenos, deben tener la posibilidad de ejercer las garantías derivadas del derecho al debido proceso, no solamente en el momento de ejecución coactiva de la obligación tributaria, sino, y especialmente, en el momento de su determinación. La responsabilidad solidaria en materia tributaria exige la determinación e individualización de las personas solidariamente obligadas en cada uno de los supuestos legales en que dicha solidaridad resulta exigible, así como las circunstancias de la solidaridad que les incumbe según lo prescrito por los artículos 793 y siguientes del Estatuto Tributario. Es decir, dentro del proceso de determinación de la obligación tributaria que culmina con la liquidación de revisión, la liquidación de aforo o la resolución de sanción, es necesario individualizar los terceros que resultan ser solidariamente responsables y las circunstancias de su responsabilidad, en cada uno de los supuestos de hecho a que se refieren los artículos 793 y siguientes del E.T., pues así lo exige la naturaleza misma de esta solidaridad legal. Sólo de esta manera es posible que en todos los eventos anteriores, durante la etapa del cobro coactivo, la Administración libre un mandamiento de pago sobre la base de un título ejecutivo oponible, “determinando individualmente el monto de la obligación del respectivo deudor”, como lo ordena perentoriamente el inciso primero del artículo 828-1 del Estatuto Tributario. La vinculación del deudor solidario a la actuación administrativa que busca determinar la existencia de una obligación

tributaria es importante no solo porque el deudor solidario puede resultar obligado a satisfacer la obligación en virtud de la solidaridad, sino también porque su derecho de defensa adquiere particularidades frente al del deudor principal, dado que, de acuerdo con el régimen de la solidaridad, el deudor solidario puede interponer no sólo las excepciones que emanan de la relación jurídica sustancial, sino también las que emanan de su condición particular. En virtud del derecho a la igualdad se concluye, además, que la vinculación del deudor solidario al procedimiento de determinación es constitucionalmente inexcusable. En efecto, si se prescinde de la vinculación del deudor solidario, se le otorga un tratamiento distinto al que se le dispensa al deudor principal. Este último podrá contestar el requerimiento inicial, pedir pruebas, ser notificado de la liquidación oficial, interponer recursos contra ella en vía administrativa e incluso acudir ante la jurisdicción contenciosa a fin de discutir su validez; al paso que al deudor solidario sólo se le permitirá interponer excepciones contra el mandamiento de pago, con las limitaciones propias que ha fijado la jurisprudencia en el proceso de ejecución coactiva.

FUENTE FORMAL: ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 793 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 794 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 823 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 826 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 828-1 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 29 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 28 / LEY 1437 DE 2011 –

ARTÍCULO 37

VINCULACIÓN DE DEUDOR SOLIDARIO A LOS PROCEDIMIENTOS DE DETERMINACIÓN DE TRIBUTOS Y DE COBRO ADMINISTRATIVO COACTIVO DE OBLIGACIONES TRIBUTARIAS – Línea jurisprudencial de la Sección Cuarta del Consejo de Estado a partir de la Constitución Política de 1991 [E]l precedente de la Sección sobre la necesidad de vincular a los deudores solidarios al procedimiento de determinación tributaria o de darle a conocer los títulos ejecutivos previo el inicio de un proceso de cobro coactivo ha sido distinta. Entre los años 1991 a 2008, estando en vigencia el primer inciso del artículo 828-1 del Estatuto Tributario, la Sección, en aras de preservar el derecho de contradicción y defensa del deudor solidario, diferenció el procedimiento de determinación tributaria del proceso de cobro coactivo, con el fin de exigir la expedición de un acto administrativo que determinara las circunstancias de hecho y de derecho que permitiera identificar lo que correspondía a cada deudor solidario para que pudiera considerarse como título ejecutivo válido. Con la entrada en vigencia del segundo inciso de esa norma, adicionado por la Ley 788 de 2002, la postura jurisprudencial fue expresamente modificada. En consecuencia, desde el año 2009 se comenzó a aceptar la notificación del mandamiento de pago, como la forma válida para dar a conocer al deudor solidario la obligación a su cargo, sin que fuera necesario que la Administración Tributaria lo vinculara al procedimiento de determinación tributaria o expidiera un acto que determinara las circunstancias

de hecho y de derecho que permitiera identificar con claridad lo que en efecto le correspondía pagar. No obstante, esta última tesis fue aplicada de diferentes formas entre los años 2009 y 2017, así: (i) En algunas ocasiones se restringió su alcance únicamente para los casos en los que el cobro coactivo se iniciaba en virtud de la omisión en el pago de las liquidaciones privadas, pues ese fue el supuesto fáctico que estudió la sentencia que dio origen al cambio del precedente. (ii) En algunos eventos se aplicó, sin consideración al precedente constitucional, la tesis expuesta en el año 2009. (iii) En otras oportunidades se aplicó la tesis, indistintamente si se trataba de un procedimiento de determinación o de una liquidación privada, pero se advertía que en virtud de la sentencia C-1201 de 2003, esa postura debía variar para aquellas actuaciones iniciadas con posterioridad a la comunicación de la providencia de la Corte Constitucional.

FUENTE FORMAL: ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 828-1 / LEY 788 DE 2002 – ARTÍCULO 9

VINCULACIÓN DE DEUDOR SOLIDARIO AL PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO DE DETERMINACIÓN DEL TRIBUTO PREVIO EL INICIO

DEL PROCESO ADMINISTRATIVO COACTIVO DE CRÉDITOS FISCALES –

Precisión jurisprudencial / VINCULACIÓN DEL DEUDOR SOLIDARIO A LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DE DETERMINACIÓN DEL TRIBUTO Y DE COBRO COACTIVO DE CRÉDITOS FISCALES – Interpretación constitucional del artículo 828-1 del Estatuto Tributario / DERECHO DE

DEFENSA Y CONTRADICCIÓN DEL DEUDOR SOLIDARIO DE CRÉDITOS

FISCALES DENTRO DE LOS PROCESOS ADMINISTRATIVOS DE

DETERMINACIÓN DE IMPUESTOS Y DE COBRO COACTIVO – Alcance /

DERECHO AL DEBIDO PROCESO DEL DEUDOR SOLIDARIO EN LOS

PROCESOS DE DETERMINACIÓN DE IMPUESTOS Y DE COBRO ADMINISTRATIVO DE CRÉDITOS FISCALES – Alcance. Independientemente del origen de los títulos ejecutivos fundamento del cobro coactivo, al deudor solidario se le debe garantizar el debido proceso en todo momento a fin de que, según el caso, puedan ejercer sus derechos frente a las obligaciones y la solidaridad que se le imputan / EXCEPCIONES PROCEDENTES EN EL

PROCESO ADMINISTRATIVO DE COBRO COACTIVO – Reiteración de

jurisprudencia / DERECHO A LA IGUALDAD DEL DEUDOR SOLIDARIO DE

CRÉDITOS FISCALES EN LOS PROCESOS ADMINISTRATIVOS DE

DETERMINACIÓN DE IMPUESTOS Y DE COBRO COACTIVO – Alcance / TÍTULO EJECUTIVO CONTRA EL DEUDOR SOLIDARIO DE CRÉDITOS FISCALES – Identidad con el título ejecutivo contra el deudor principal 4.1.- A partir del año 2009 el precedente de la Sección sobre la necesidad de vincular a los deudores solidarios al procedimiento de determinación tributaria o de darle a conocer los títulos ejecutivos previo el inicio de un proceso de cobro coactivo ha sido diferente. Por esa razón es necesario precisar la interpretación que debe dársele al artículo 828-1 del Estatuto Tributario en procura de la protección de los

derechos al debido proceso, de defensa y contradicción. 4.2.- En primer lugar, es importante advertir que independiente del origen de los títulos ejecutivos que fundamenten un proceso de cobro coactivo, esto es, (i) que surjan del inicio de una actuación de oficio, como es el caso del procedimiento de determinación tributaria, o (ii) que se trate de liquidaciones privadas sin pagar, el debido proceso de los deudores solidarios se debe garantizar en todo momento a fin de que, según el caso, puedan ejercer sus derechos de contradicción y defensa frente a las obligaciones y la solidaridad que se les imputa. Por tal razón, se reitera que: (i) Los deudores solidarios tienen el derecho de controvertir los documentos que conforman un título ejecutivo en su contra, por lo que la Administración Tributaria, en virtud de lo dispuesto en el artículo 37 del CPACA –o 28 del CCA-, está en la obligación de vincularlos al procedimiento de determinación tributaria que se le inicie al contribuyente, responsable o deudor principal. Como lo afirmó la Corte Constitucional en la sentencia C-1201 de 2003, únicamente surtida esta etapa puede hablarse de la existencia de un título ejecutivo válido en contra del deudor solidario. (ii) Tratándose de liquidaciones privadas sin cancelar, para que puedan ser oponibles al deudor solidario y se constituyan en título ejecutivo válido, la Administración Tributaria debe vincular a los deudores solidarios al proceso de cobro coactivo, mediante la notificación del mandamiento de pago, en el que debe establecerse con claridad y certeza su calidad de deudor solidario, la proporción de

su participación, los períodos gravables a que corresponden las deudas objeto del cobro y la cuantía de las mismas. No se opone lo anterior a que la Administración adelante diligencias previas o de cobro persuasivo respecto de los deudores solidarios. Solo así se concilian el interés general, ínsito en los actos de fiscalización tributaria y los derechos fundamentales de los contribuyentes o responsables y sus deudores solidarios, atendiendo, además que la Sección ha sostenido que las excepciones susceptibles de ser estudiadas en el proceso de cobro coactivo son aquellas que tienden a enervar el título ejecutivo; no pueden referirse a asuntos de fondo que debieron ser tratados durante el trámite administrativo que dio origen al título ejecutivo, puesto que “se parte del presupuesto de que en relación con el origen, la causa, liquidación y vigencia de la obligación que se pretende cobrar a través de tal procedimiento, han sido agotadas previamente todas las etapas de discusión administrativa y/o jurisdiccional, no siendo dable controvertir aspectos diferentes a aquéllos dirigidos a enervar la eficacia del título ejecutivo”. 4.3.- Lo que se pretende es garantizar los derechos de los deudores solidarios en aquellos procedimientos administrativos tributarios que se iniciaron con anterioridad a la sentencia C-1201 de 2003 de la Corte, habida consideración de la precisión hecha por la Ley 6ª de 1992, referida a la exigencia de la expedición de un acto previo al mandamiento de pago en el que se determinara la responsabilidad del deudor solidario, lo que, si no se acoge la tesis expuesta en esta sentencia, dejaría a este –

al obligado solidariamente-, en total estado de indefensión. Si bien la Sección no exigía propiamente su vinculación en el proceso de determinación, si consideraba necesario un acto previo que podía ser cuestionado de diversas formas por el deudor solidario, sin limitarse a las excepciones previstas para el cobro coactivo de la deuda fiscal, consagradas en el artículo 831 del Estatuto Tributario, las que, por su naturaleza, no van encaminadas propiamente al cuestionamiento de la obligación. 4.4.- La pauta constitucional, antes y después de la Constitución Política de 1991, parte de la publicidad de las actuaciones de la Administración. Esa regla general, aplicable a todos los procedimientos administrativos, que se infiere, a partir de ese año, de los artículos 29 y 209 de la Carta Política, para no hablar de épocas anteriores, impone a las autoridades el deber de dar a conocer las actuaciones a aquellos que puedan verse afectados con sus decisiones y, por supuesto, el derecho del ciudadano de conocerlas y poder controvertirlas. La fuerza vinculante de esa regla no deviene de la sentencia C-1201 de 2003. Se funda en los derechos al debido proceso, contradicción y defensa, consagrados en el artículo 29 de la Constitución, en el derecho fundamental a la igualdad y en la normatividad legal que se mencion