CE-SECCION CUARTA-44001-23-31-000-2004-00191-01(16976)-2009

FIRMEZA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS - Se requiere para que la administración pueda ejecutar los actos para su cumplimiento / EJECUTORIEDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS - Está sujeta a la firmeza de los mismos / TITULO EJECUTIVO - Casos en que queda ejecutoriado / OPONIBILIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO - Es producto de la publicidad de la decisión es decir de la notificación / NOTIFICACION DE ACTO ADMINISTRATIVO - Si no se produce o se realiza indebidamente, no se entiende ejecutoriado El artículo 64 del Código Contencioso Administrativo dispone que los actos administrativos que quedan en firme al concluir el procedimiento administrativo, son suficientes, por sí mismos, para que la administración pueda ejecutar los actos necesarios para su cumplimiento. También prevé que la firmeza de tales actos es indispensable para la ejecución contra la voluntad de los interesados. La disposición anterior consagró la característica de ejecutoriedad de los actos administrativos, en virtud de la cual la Administración puede imponerlos unilateralmente, mediante las actuaciones pertinentes. Y, la sujetó a la firmeza de los mismos, es decir, a su carácter ejecutivo, la cual se da en los casos que señala el artículo 62 ibídem. A su vez, el artículo 829 del Estatuto Tributario dispone que los actos administrativos que fundamentan el cobro coactivo quedan ejecutoriados cuando contra ellos no procede ningún recurso; los recursos procedentes no se interponen o no se presentan en debida forma; se renuncia expresamente a los recursos o se desiste de los mismos, y los recursos interpuestos en la vía

gubernativa o las acciones ordinarias, se deciden definitivamente. La ejecutoriedad, depende de la firmeza del acto y ésta, a su vez, de que el mismo sea oponible. La oponibilidad, por su parte, es producto de la publicidad de la decisión administrativa, la cual, en el caso de los actos particulares, como los que determinan tributos, se cumple con la notificación de los mismos. En consecuencia, si el acto administrativo no se notifica al interesado o se notifica indebidamente, no produce efecto jurídico respecto de él y, por tanto, no puede quedar ejecutoriado. Además, si la obligación no está en firme no es posible iniciar su cobro por falta de exigibilidad de la misma.

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 62 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 64 / ESTATUTO TRIBUTARIO - ARTICULO 829

LIQUIDACION DE PREVISION - Queda ejecutoriada al no interponerse el recurso de reconsideración / RECURSO DE RECONSIDERACION - Al no interponerse queda ejecutoriada la liquidación de revisión / PROCESO DE COBRO COACTIVO - En él no puede cuestionarse la legalidad de la liquidación oficial / VIA GUBERNATIVA - Lo que debió cuestionarse allí no puede controvertirse en el proceso de cobro coactivo En el caso concreto, el título ejecutivo es la liquidación oficial de revisión 0017 de 2 de junio de 2000 - por la cual la DIAN modificó la declaración privada de la actora de 1996 - acto que quedó ejecutoriado al no haberse interpuesto contra el mismo, el recurso de reconsideración que conforme al artículo 720 del Estatuto

Tributario, resulta obligatorio. Lo anterior se comprueba con el hecho de que la actora presentó solicitud de revocatoria directa, precisamente porque no interpuso ningún recurso en la vía gubernativa, pues, conforme al artículo 70 del Código Contencioso Administrativo “No podrá pedirse la revocación directa de los actos administrativos respecto de los cuales el peticionario haya ejercitado los recursos de la vía gubernativa”. Aunque el título ejecutivo es la liquidación oficial ejecutoriada (artículo 828 [2] del Estatuto Tributario) y la excepción de falta de ejecutoria del título, tiene por objeto cuestionar la firmeza del mismo, en el proceso de cobro la demandante está cuestionando la legalidad de la liquidación oficial, pues, a su juicio, ésta es nula porque se profirió estando en firme la declaración privada, dado que el emplazamiento para corregir no tuvo la virtualidad de suspender el término de firmeza de la declaración, por no haber sido notificado en debida forma. El análisis en mención no puede ser objeto del proceso de cobro, pues, el artículo 829-1 del Estatuto Tributario, adicionado por el artículo 105 de la Ley 6 de 1992, prohíbe debatir, dentro del procedimiento administrativo de cobro, cuestiones que debieron ser objeto de discusión en la vía gubernativa, por cuanto para cobrar administrativamente una obligación fiscal, el título ejecutivo debe estar en firme. Si existen cuestionamientos en relación con los actos ejecutoriados que constituyen título ejecutivo, el interesado debe interponer los recursos administrativos correspondientes y, posteriormente, si es del caso, acudir a la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

FUENTE FORMAL: ESTATUTO TRIBUTARIO - ARTICULO 720 / ESTATUTO TRIBUTARIO - ARTICULO 828 / ESTATUTO TRIBUTARIO - ARTICULO 829

NUMERAL 1 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 70

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: HECTOR J. ROMERO DIAZ

Bogotá D. C, veintiséis (26) de octubre de dos mil nueve (2009) Radicación número: 44001-23-31-000-2004-00191-01(16976)

Actor: CARMEN DEYANIRA GARCIA LUQUE

Demandado: DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUNAS NACIONALES FALLO Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia de 30 de octubre de 2007 del Tribunal Administrativo de la Guajira, que accedió a las súplicas de la demanda dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos por los cuales la DIAN declaró no probada la excepción de falta de ejecutoria del título ejecutivo, propuesta por la demandante dentro del proceso de cobro iniciado en su contra por la demandada.

ANTECEDENTES Mediante Liquidación de Revisión 0017 de 2 de junio de 2000 notificada por correo el mismo día, la DIAN modificó la declaración de renta de 1996 presentada

por CARMEN DEYANIRA GARCÍA LUQUE.

Para hacer efectivo el pago de la liquidación de revisión en cuantía de $467.099.000, la DIAN libró Mandamiento de Pago 000096 de 2 de mayo de 2001,

notificado por correo el 25 de mayo del mismo año. Mediante Resolución 002 de 2003 la DIAN ordenó notificar en debida forma el Mandamiento, por lo que el 5 de diciembre de 2003 se notificó de nuevo, esta vez, de manera personal. Contra el mandamiento, la deudora propuso la excepción de falta de ejecutoria del título por indebida notificación del emplazamiento para corregir 0001 de 27 de agosto de 1999. Por Resolución 001 de 4 de febrero de 2004 la Administración declaró no probada la excepción propuesta y ordenó seguir adelante la ejecución por $467.099.000. LA DEMANDA DEYANIRA GARCÍA LUQUE solicitó la nulidad de la Resolución 001 de 4 de febrero de 2004 por medio de la cual se resolvió la excepción de falta de ejecutoria. A título de restablecimiento del derecho pidió que se declare probada la misma y se ordene el archivo definitivo del proceso de cobro y el desembargo de los bienes perseguidos. También solicitó que se condene en costas a la demandada. La demandante citó como vulnerados el preámbulo y los artículos 1, 2 y 29 de la Constitución Política; 567 y 705 del Estatuto Tributario y 26 del Código Contencioso Administrativo. Sobre el concepto de violación, expuso, en síntesis, lo siguiente: La DIAN profirió el emplazamiento para corregir 001 de 26 de agosto de 1999, un día antes de la firmeza de la declaración de renta del año gravable 1996, con el fin de suspender términos de conformidad con el artículo 706 del E.T. y sin

corroborar si era cierta la información exógena, profirió el mencionado emplazamiento. La notificación del emplazamiento se hizo a una dirección equivocada y la DIAN no corrigió el error como lo establece el artículo 567 del E.T., ni hizo la notificación del artículo 568 del mismo estatuto. Como no se notificó en debida forma el emplazamiento para corregir, nunca hubo suspensión de términos y, por lo tanto, la declaración de renta de 1996 quedó en firme. Está probada la excepción de falta de ejecutoria del título, dado que la demandante nunca fue enterada de las actuaciones surtidas por la Administración dentro del proceso de determinación del tributo. Lo anterior, porque todas las actuaciones de la DIAN fueron notificadas a la carrera 15 No. 12-85 de BarrancasGuajira, a pesar de que la dirección fiscal de la contribuyente era la Calle 15 No. 12-85 del mismo municipio. A pesar de que la jurisprudencia ha dicho que no son procedentes las excepciones enderezadas a desconocer la validez del acto que sirve de título, también ha precisado que tales aspectos pueden discutirse si se ha proferido sentencia en la cual se ha declarado la nulidad del acto. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La demandada no se pronunció sobre las pretensiones. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal anuló los actos acusados y a título de restablecimiento del derecho declaró probada la excepción de falta de ejecutoria del título, ordenó terminar el proceso de cobro y levantar los embargos decretados, por las siguientes razones:

El 27 de agosto de 1999, antes de que la declaración de renta de la demandante adquiriera firmeza, la DIAN profirió emplazamiento para corregir por lo que se suspendió el término para expedir el requerimiento especial por un mes, es decir, hasta el 28 de septiembre de 1999. Sin embargo, un día antes de vencerse dicho término la Administración profirió el requerimiento especial previo a la liquidación oficial de revisión, lo que significó una violación al debido proceso, dado que recortó arbitrariamente el plazo en mención. Como la Administración no demostró haber notificado el emplazamiento en debida forma, no hubo suspensión del término para proferir el requerimiento especial, razón por la cual la liquidación oficial de revisión es nula (artículo 730 [6] del Estatuto Tributario). Del mismo modo, la motivación de la liquidación de revisión resulta abiertamente falsa, toda vez que la Administración afirma que Colseguros S.A. reportó un valor por retención en la fuente practicada sobre pagos a la demandante por $ 18.450.000, mientras que según las pruebas que obran en el expediente, lo que certificó fue un pago por el valor mencionado y cero por concepto de retención en la fuente. De esta manera, la DIAN no sólo violó el procedimiento sancionatorio sino que debió reconocer la excepción de falta de ejecutoria por no haberse notificado en debida forma los actos constitutivos del título. RECURSO DE APELACIÓN La DIAN apeló la sentencia por los motivos que siguen: El emplazamiento para corregir la declaración de 1996, le fue notificado a la demandante el 27 de agosto de 1999, como ella misma lo afirma en su escrito de

demanda, manifestación que constituye confesión (artículo 201 del Código de Procedimiento Civil). Se equivoca el Tribunal cuando afirma que la notificación fue enviada a la Calle 16 No. 17-119, pues lo fue a la carrera 15 No. 12-85 de Barrancas-Guajira sin que hubiere sido devuelta por ADPOSTAL por dirección errada, de lo cual se entiende que la demandante quedó notificada de dicha actuación en los términos del artículo 566 del Estatuto Tributario. En este sentido, no correspondía a la Administración probar dicha notificación toda vez que la misma fue hecha en debida forma. Del mismo modo, para la época de la notificación estaba vigente la disposición del Estatuto Tributario que la entendía surtida al momento de su introducción al correo, y no era necesario que ADPOSTAL acreditara a la Administración, con acuse de recibo, la entrega de los actos administrativos, por lo que se presumían entregados si no eran devueltos. El valor retenido por COLSEGUROS S.A. a la demandante se obtuvo de la información que en medios magnéticos envió dicha entidad a la Administración en cumplimiento de una de sus obligaciones legales. Esta retención se efectuó por el pago de un siniestro en 1999. Al cruzar esta información con la declaración presentada por la contribuyente, la Administración encontró inconsistencias respecto a los ingresos declarados, razón por la que profirió el emplazamiento para corregir ya mencionado. De esta forma, los actos administrativos proferidos dentro del expediente TW-96-99-000258 y los derivados del cobro de ellos, no adolecen de falsa

motivación, fueron expedidos con el lleno de los requisitos legales y fueron notificados en debida forma. Es legal la resolución que negó la excepción de falta de ejecutoria, pues la liquidación oficial de revisión está ejecutoriada, toda vez que contra él no se interpusieron recursos en la vía gubernativa. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La DIAN reiteró los argumentos del recurso; la demandante no alegó de conclusión y el Ministerio Público no emitió concepto. CONSIDERACIONES DE LA SALA En los términos del recurso de apelación interpuesto por la demandada, decide la Sala si se ajusta a derecho la resolución que declaró no probada la excepción de falta de ejecutoria del título ejecutivo, propuesta por la actora dentro del proceso administrativo de cobro adelantado por la DIAN, para obtener de aquélla el pago de las sumas determinadas en la liquidación oficial de revisión que modificó la declaración de renta de 1996. Sea lo primero precisar que respecto a la Resolución que resolvió las excepciones, debe entenderse agotada la vía gubernativa, toda vez que contra la misma sólo procedía el recurso de reposición (artículo 834 del Estatuto Tributario), el cual no es obligatorio (artículos 51 y 63 del Código Contencioso Administrativo) . 1 El artículo 64 del Código Contencioso Administrativo dispone que los actos administrativos que quedan en firme al concluir el procedimiento administrativo, son suficientes, por sí mismos, para que la administración pueda ejecutar los actos necesarios para su cumplimiento. También prevé que la firmeza de tales actos es indispensable para la ejecución contra la voluntad de los interesados.

La disposición anterior consagró la característica de ejecutoriedad de los actos administrativos, en virtud de la cual la Administración puede imponerlos unilateralmente, mediante las actuaciones pertinentes. Y, la sujetó a la firmeza de los mismos, es decir, a su carácter ejecutivo, la cual se da en los casos que señala el artículo 62 ibídem. A su vez, el artículo 829 del Estatuto Tributario dispone que los actos administrativos que fundamentan el cobro coactivo quedan ejecutoriados cuando contra ellos no procede ningún recurso; los recursos procedentes no se interponen o no se presentan en debida forma; se renuncia expresamente a los recursos o se desiste de los mismos, y los recursos interpuestos en la vía gubernativa o las acciones ordinarias, se deciden definitivamente. La ejecutoriedad, depende de la firmeza del acto y ésta, a su vez, de que el mismo sea oponible. La oponibilidad, por su parte, es producto de la publicidad de la decisión administrativa, la cual, en el caso de los actos particulares, como los que determinan tributos, se cumple con la notificación de los mismos. En consecuencia, si el acto administrativo no se notifica al interesado o se notifica indebidamente, no produce efecto jurídico respecto de él y, por tanto, no puede quedar ejecutoriado. Además, si la obligación no está en firme no es posible iniciar su cobro por falta de exigibilidad de la misma. 2 El artículo 831 del Estatuto Tributario, consagra como excepción contra el mandamiento de pago, la falta de ejecutoria del título, en cuyo caso, el ejecutado

puede cuestionar la falta de notificación del título de cobro, pues, se insiste, para que el acto tenga vocación de ejecutoria y sea exigible, debe producir efectos 1 Sentencia de 10 de octubre de 2007, Exp. 15186. C.P. Héctor J. Romero Díaz. 2 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 5 de mayo de 2005, exp. 14151, C. P. Doctora Ligia López Díaz. jurídicos, lo cual sólo ocurre cuando se da a conocer al interesado mediante las formas de notificación previstas en la Ley. En el caso concreto, el título ejecutivo es la liquidación oficial de revisión 0017 de 2 de junio de 2000 - por la cual la DIAN modificó la declaración privada de la actora de 1996 - acto que quedó ejecutoriado al no haberse interpuesto contra el mismo, el recurso de reconsideración que conforme al artículo 720 del Estatuto Tributario, resulta obligatorio. Lo anterior se comprueba con el hecho de que la 3 actora presentó solicitud de revocatoria directa, precisamente porque no interpuso ningún recurso en la vía gubernativa (folio 94), pues, conforme al artículo 70 del Código Contencioso Administrativo “No podrá pedirse la revocación directa de los actos administrativos respecto de los cuales el peticionario haya ejercitado los recursos de la vía gubernativa”. Aunque el título ejecutivo es la liquidación oficial ejecutoriada (artículo 828 [2] del Estatuto Tributario) y la excepción de falta de ejecutoria del título, tiene por objeto cuestionar la firmeza del mismo, en el proceso de cobro la demandante

está cuestionando la legalidad de la liquidación oficial, pues, a su juicio, ésta es nula porque se profirió estando en firme la declaración privada, dado que el emplazamiento para corregir no tuvo la virtualidad de suspender el término de firmeza de la declaración, por no haber sido notificado en debida forma. El análisis en mención no puede ser objeto del proceso de cobro, pues, el artículo 829-1 del Estatuto Tributario, adicionado por el artículo 105 de la Ley 6 de 1992, prohíbe debatir, dentro del procedimiento administrativo de cobro, cuestiones que debieron ser objeto de discusión en la vía gubernativa, por cuanto para cobrar administrativamente una obligación fiscal, el título ejecutivo debe estar en firme. Si existen cuestionamientos en relación con los actos ejecutoriados que constituyen título ejecutivo, el interesado debe interponer los recursos administrativos correspondientes y, posteriormente, si es del caso, acudir a la Jurisdicción Contencioso Administrativa. 4 3 Aun cuando según el artículo 720 [par] del Estatuto Tributario, el recurso de reconsideración no es obligatorio cuando se ha dado respuesta en debida forma al requerimiento especial, en este caso no existe constancia de que tal respuesta se haya dado. 4 Sentencia de 7 de mayo de 1999 (exp. 9336), C. P. Julio Enrique Correa. En el mismo sentido se profirieron las sentencias de 22 de septiembre de 2004 (exp. 13972), C. P. Ligia López Díaz.y de 14 de octubre de 2004 (exp. 13807), C. P. Héctor J. Romero Díaz. En efecto, si, una vez surtida la vía gubernativa, el deudor pretende discutir

la legalidad de los actos administrativos ejecutoriados que le impongan la obligación de pagar una determinada suma de dinero a favor del fisco nacional o, lo que es lo mismo, cuestionar la validez misma del título ejecutivo en su contra, debe demandar tales actos en acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Además, si existe proceso administrativo de cobro puede, en el trámite del mismo, proponer contra el mandamiento de pago la excepción de interposición de demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, prevista en el artículo 831 [5] del Estatuto Tributario, pues se encuentra en discusión la legalidad del acto administrativo que sirve de título ejecutivo y es la Jurisdicción Contenciosa Administrativa la que debe decidir si los actos administrativos en firme, y por ende, obligatorios (artículos 66 ibídem), deben o no continuar haciendo parte del ordenamiento jurídico. En el asunto sub exámine, se encuentra probado que el 2 de junio de 2000, la DIAN expidió la liquidación oficial de revisión 0017, por la cual modificó la declaración de la actora de 1996 (fls. 122 a 125). También está acreditado que dicho acto se notificó el mismo día (aspecto que no fue objeto de controversia), y que se encuentra ejecutoriado por no haberse interpuesto contra el mismo recurso de reconsideración, tal y como expresamente lo certificó la DIAN (folios 122 y ss). En consecuencia, se ajustaron a derecho los actos acusados, pues, no se configuró la excepción de falta de ejecutoria del título, por lo cual se revocará la providencia recurrida, y, en su lugar, se negarán las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A REVÓCASE la sentencia de 30 de octubre de 2007, proferida por el Tribunal Administrativo de la Guajira dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho de CARMEN DEYANIRA RODRÍGUEZ BOLAÑOS contra LA DIAN. En su lugar dispone: NIÉGANSE las súplicas de la demanda. RECONÓCESE personería a la abogada Diana Janethe Bernal Franco, como apoderada de la DIAN, en los términos del poder que aparece en el folio 196. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha.

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA WILLIAM GIRALDO GIRALDO Presidente de la Sección

HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS HÉCTOR J. ROMERO DÍAZ