CE-SECCION CUARTA-44001-23-31-000-2011-00192-01(21973)-2017

IMPUESTO PREDIAL – Evolución normativa / IMPUESTO PREDIAL – Régimen excepcional de las entidades públicas. Evolución / IMPUESTO PREDIAL – Sujetos pasivos / FACULTAD IMPOSITIVA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES – Alcance / SUJECIÓN PASIVA DE LAS ENTIDADES PÚBLICAS AL IMPUESTO PREDIAL – Desarrollo jurisprudencial y criterio actual / BIENES INMUEBLES DE ENTIDADES PÚBLICAS GRAVADOS CON IMPUESTO PREDIAL – Son los fiscales o patrimoniales / BIENES FISCALES O PATRIMONIALES – Destinación En sentencia de 24 de febrero de 1994, expediente 5001, la Sección Cuarta hizo un recuento de la evolución normativa del impuesto predial, en los siguientes términos: El impuesto predial fue establecido por la Ley 48 de 1887, que autorizó a los departamentos para crearlo y recaudarlo, destinando un porcentaje del dos por mil a favor de los municipios, como un impuesto real sobre la propiedad inmueble. La Ley 20 de 1908 estableció como renta propia del departamento el recaudo de dicho impuesto, sin perjuicio del porcentaje correspondiente al municipio. Los artículos 97 de la Ley 4 de 1913 y 1 de la Ley 34 de 1920 fijaron el dos por mil como la tasa máxima con que los departamentos y municipios podían gravar la propiedad raíz. El artículo 2 del Decreto Ley 2413 de 1948 estableció un impuesto del dos por mil sobre toda propiedad raíz, que se cobraría con el de catastro y exceptuó de este tributo a los municipios que tuvieran una tasa para el impuesto

predial o contribución de caminos superior al dos por mil. Mediante Decreto Legislativo 2185 de 1951 se le asignó al impuesto un carácter municipal y se dispuso que los alcaldes quedarían facultados para recaudarlo y disponer de su producto. Por el artículo 2 de la Ley 29 de 1963 se derogaron todas las disposiciones de carácter nacional que decretaban exoneraciones o exenciones del impuesto predial para personas privadas. Y, en su parágrafo se dispuso que las exenciones temporales continuarían por dos años. Además, la Ley 29 limitó las exenciones que podían decretar los municipios. De este recuento normativo, la Sección Cuarta concluyó que “en ningún momento las normas que crearon el tributo, que en sus comienzos fue nacional, establecieron expresamente el gravamen para los inmuebles de propiedad de las entidades públicas, y por el contrario de las normas que derogaron aquellas que concedían exenciones [se] permitía inferir que aquel (sic) solo gravaba a la propiedad privada”. Lo anterior, porque la facultad impositiva de los municipios es derivada, pues debe ejercerse de acuerdo con la Constitución y la ley; y, por ende, los municipios no pueden gravar los bienes públicos sin expresa autorización legal. La autorización para gravar bienes de algunas entidades públicas fue conferida por el artículo 61 de la Ley 55 de 1985, que dispuso que los bienes inmuebles de los establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del estado y sociedades de economía mixta del orden nacional podían ser gravados con el impuesto predial a favor del respectivo municipio. Por su parte, con base en las facultades

extraordinarias otorgadas al Gobierno Nacional mediante la Ley 11 de 1986, con el fin de codificar las disposiciones constitucionales y legales sobre la organización y funcionamiento de la administración municipal, se expidió el Código de Régimen Municipal (Decreto 1333 de 1986), norma que no modificó el régimen del impuesto predial. Fue así como el artículo 194 del Decreto 1333 reiteró que los bienes inmuebles de propiedad de los establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta del orden nacional podían ser gravados con el impuesto predial en favor del correspondiente municipio. A su vez, la Ley 44 de 1990 que creó el impuesto predial unificado, mantuvo el régimen excepcional de las entidades públicas en relación con el impuesto predial, pues no derogó la normativa preexistente. De conformidad con el artículo 2 de la Ley 44 de 1990, el impuesto predial unificado fue establecido como impuesto del orden municipal cuya administración, recaudo y control corresponde a los respectivos municipios. Conforme con los artículos 13 y 14 de la Ley 44 de 1990, son sujetos pasivos del impuesto predial unificado, los propietarios y poseedores de predios. Por su parte, como se precisó, el artículo 61 de la Ley 55 de 1985 había previsto que “Los bienes inmuebles de propiedad de los establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta del orden nacional podrán ser gravados con el impuesto predial en favor del correspondiente municipio.” La norma en mención se refiere a los bienes fiscales o patrimoniales de las entidades públicas, esto es, a

los que pertenecen a las entidades públicas como si fueran personas de derecho privado y, por tanto, son objeto de toda clase de actos jurídicos y respecto de estos las entidades públicas tienen tanto derechos reales como personales. En sentencia C-183 de 2003, la Corte Constitucional señaló que “Los bienes fiscales o patrimoniales se encuentran destinados a la prestación de servicios públicos que la administración utiliza de forma inmediata, como por ejemplo los edificios en que funcionan las oficinas públicas. Dentro de esta clase de bienes, también se encuentra lo que se denomina bienes fiscales adjudicables, que son aquellos que la Nación puede traspasar a los particulares que cumplan con las exigencias establecidas en la ley, como es el caso de los bienes baldíos”. En sentencia de 19 de abril de 2007, la Sección Cuarta sostuvo que las entidades públicas solo son sujetos pasivos del impuesto predial, respecto de los bienes de su propiedad, si son establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta del orden nacional y que las restantes entidades públicas, incluida la Nación, no son sujetos pasivos de este tributo. En consecuencia, precisó que no son sujetos pasivos del impuesto predial las unidades administrativas especiales con personería jurídica, como administradoras de los aeropuertos públicos. También sostuvo que los aeropuertos públicos no son objeto de impuesto predial porque son bienes de uso público. Este criterio se reiteró en las sentencias de 8 de mayo de 2008, 28 de mayo de 2009 y 3 de noviembre de 2011. Así, hasta el año 2011 el criterio de esta

Sección era el de que las unidades administrativas especiales no son sujetos pasivos del impuesto predial respecto los aeropuertos públicos que administran porque no hacen parte de las entidades públicas a que se refiere el artículo 61 de la Ley 55 de 1985 y, además, porque los aeropuertos públicos son bienes de uso público. Sin embargo, con base en una interpretación amplia del artículo 61 de la Ley 55 de 1985, teniendo en cuenta la nueva estructura orgánica del Estado, en sentencia del 24 de octubre de 2013, la Sección Cuarta rectificó su criterio y precisó que “todas las entidades públicas de la nación con personería jurídica que formen parte de la estructura orgánica del Estado están gravadas con el impuesto predial” (…) En consecuencia, el criterio actual de la Sala, que en esta oportunidad se reitera, es que todas las entidades públicas con personería jurídica que forman parte de la estructura orgánica del Estado están sujetas al impuesto predial unificado respecto de sus bienes, esto es, de los bienes fiscales o patrimoniales.

NORMA DEMANDADA: ACUERDO 13 DE 2010 (29 de diciembre) MUNICIPIO DE MAICAO – ARTÍCULO 13 INCISO SEGUNDO (Anulado) / ACUERDO 13 DE 2010 (29 de diciembre) MUNICIPIO DE MAICAO – ARTÍCULO 15 INCISO QUINTO (Anulado) / ACUERDO 13 DE 2010 (29 de diciembre) MUNICIPIO DE MAICAO – ARTÍCULO 24 PARCIAL (Anulado parcialmente) / ACUERDO 13 DE

2010 (29 de diciembre) MUNICIPIO DE MAICAO – ARTÍCULO 25 NUMERAL 7

(Anulado parcialmente) FUENTE FORMAL: LEY 48 DE 1887 / LEY 20 DE 1908 / LEY 4 DE 1913 ARTÍCULO 97 / LEY 34 DE 1920 – ARTÍCULO 1 / DECRETO LEY 2413 DE 1948 – ARTÍCULO 2 / DECRETO LEGISLATIVO 2185 DE 1951 / LEY 29 DE 1963 – ARTÍCULO 2 / LEY 55 DE 1985 – ARTÍCULO 61 / LEY 11 DE 1986 / DECRETO 1333 DE 1986 – ARTÍCULO 194 / LEY 44 DE 1990 – ARTÍCULO 2 / LEY 44 DE 1990 – ARTÍCULO 13 / LEY 44 DE 1990 – ARTÍCULO 14 BIENES DE USO PÚBLICO – Características / IMPUESTO PREDIAL SOBRE BIENES DE USO PÚBLICO –Es excepcional / IMPUESTO PREDIAL SOBRE BIENES DE USO PÚBLICO - Sujeto pasivo. Son los particulares que exploten económicamente tales bienes / IMPUESTO PREDIAL SOBRE CONSTRUCCIONES , EDIFICACIONES Y/O MEJORAS SOBRE BIENES DE USO PÚBLICO DE LA NACIÓN EN MANOS DE PARTICULARES – Facultad impositiva exclusiva de los concejos de los distritos especiales de Barranquilla, Cartagena de Indias y Santa Marta En general, los bienes de uso público no están gravados con el impuesto predial porque son de propiedad pública, administrados por el sujeto público titular del

derecho de dominio para el uso y goce de la comunidad. Tales bienes están sometidos a un régimen jurídico especial, se encuentran por fuera del comercio en consideración a la utilidad que prestan en beneficio común, y son inalienables, inembargables e imprescriptibles por disposición constitucional (artículo 63 de la Constitución Política). No obstante, de manera excepcional, la ley ha gravado los bienes de uso público con el impuesto predial y ha previsto como sujeto pasivo del tributo a los particulares que exploten económicamente dichos bienes. Así, el artículo 6 numeral 3 de la Ley 768 de 2002 facultó a los concejos de los Distritos Especiales de Barranquilla, Cartagena de Indias y Santa Marta para “[g]ravar con impuesto predial y complementario las construcciones, edificaciones o cualquier tipo de mejora sobre bienes de uso público de la Nación, cuando por cualquier razón, estén en manos de particulares.” Dispuso la misma norma que los particulares ocupantes serán responsables exclusivos de este tributo y que el pago de este impuesto no genera ningún derecho sobre el terreno ocupado. La Ley 768 de 2002 autorizó gravar con el impuesto predial las construcciones, edificaciones y mejoras en bienes de uso público que estén en manos de particulares, solo a los Distritos Especiales de Barranquilla, Cartagena de Indias y Santa Marta. En la sentencia C-183 de 2003, la Corte Constitucional declaró exequible el artículo 6 numeral 3 de la Ley 768 de 2002, salvo la expresión “por cualquier razón”, que declaró inexequible. (…) Ahora bien, en lo que atañe a este

asunto, en la sentencia C-183 de 2003, la Corte Constitucional sostuvo lo siguiente:(…) Si bien resulta cierto que los bienes de uso público no están gravados con el impuesto predial y complementario, por cuanto se trata de un impuesto que recae sobre la propiedad raíz, el legislador por razones de política fiscal, reconociendo una situación de hecho, consideró que en los distritos especiales de Cartagena, Santa Marta y Barranquilla, cuya creación se llevó a cabo directamente por el constituyente, los concejos distritales pudieran gravar con dicho impuesto las construcciones, edificaciones y cualquier otro tipo de mejoras que realicen los particulares sobre bienes de uso público, teniendo en cuenta que se trata de inmuebles por adhesión permanente. En tal virtud, mientras se encuentren “en manos de particulares” y ellos los estén aprovechando económicamente, hasta tanto no vuelvan al dominio del Estado bien por el vencimiento de los términos señalados en las autorizaciones legalmente otorgadas, o mientras el Estado logra la restitución de dichos bienes en caso de que se encuentren en manos de particulares en forma ilegal o irregular, no contraría la Carta Política que el Congreso considere como predios objeto de gravamen esas construcciones, edificaciones o mejoras a que se refiere la norma acusada. […] La autorización que confiere la Ley 768 de 2002 a los Concejos Distritales de Barranquilla, Santa Marta y Cartagena, para gravar con impuesto predial y complementarios a los particulares conforme a lo previsto en el artículo 6°, numeral 3° de dicha ley, instituye como hecho generador del gravamen la

explotación económica que se realiza sobre un bien de uso público, o su aprovechamiento por un particular en beneficio propio, avaluable en dinero, es decir, con contenido y significación patrimonial. […]” (Subraya la Sala) Por tanto, los Distritos Especiales de Barranquilla, Santa Marta y Cartagena están autorizados por la Ley 768 de 2002 para gravar con el impuesto predial, en sus jurisdicciones, las construcciones, edificaciones y cualquier otro tipo de mejoras que realicen los particulares sobre bienes de uso público.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 63 / LEY 768 DE

2002ARTÍCULO 6 NUMERAL 3

IMPUESTO PREDIAL SOBRE ÁREAS CONCESIONADAS CORRESPONDIENTES A PUERTOS AÉREOS Y MARÍTIMOS – Dentro de estas áreas solo están gravadas con el predial las ocupadas por establecimientos mercantiles / IMPUESTO PREDIAL SOBRE

ESTABLECIMIENTO MERCANTIL DENTRO DE ÁREAS CONCESIONADAS

CORRESPONDIENTES A PUERTOS AÉREOS Y MARÍTIMOS / IMPUESTO PREDIAL SOBRE BIENES DE USO PÚBLICO – Excepcionalidad. Solo están gravados los bienes de uso público que expresamente señala la ley El artículo 54 de la Ley 1430 de 2010, modificado por el artículo 177 de la Ley 1607 de 2012, reitera que los bienes de uso público no están gravados con el impuesto predial ni con la contribución de valorización, salvo las áreas ocupadas por establecimientos mercantiles dentro de las áreas objeto del contrato de

concesión correspondientes a puertos aéreos y marítimos. La norma dispone, también, que son sujetos pasivos del impuesto predial, los tenedores a título de arrendamiento, uso, usufructo u otra forma de explotación comercial que se haga mediante establecimiento mercantil dentro de las áreas objeto del contrato de concesión correspondientes a puertos aéreos y marítimos. (…) En consecuencia, la ley autoriza a todos los municipios y distritos del país a gravar con el impuesto predial, en general, las áreas comerciales dentro de las áreas objeto del contrato de concesión, correspondientes a puertos aéreos y marítimos, que son bienes de uso público. En este caso, son sujetos pasivos del impuesto predial los tenedores, “título de arrendamiento, uso, usufructo u otra forma de explotación comercial”. Nótese que el legislador solo autoriza gravar con el impuesto predial las áreas comerciales dentro de las áreas objeto del contrato de concesión de puertos aéreos y marítimos, no dentro de cualquier bien de uso público que esté en concesión de los particulares, lo que corrobora el carácter excepcional del tributo sobre esta clase de bienes. El carácter excepcional del impuesto predial sobre bienes de uso público lo confirma, también, el artículo 23 [parágrafo 2º] de la Ley 1450 de 2011, conforme con el cual “Todo bien de uso público será excluido del impuesto predial, salvo aquellos que se encuentren expresamente gravados por la Ley”. (…) En consecuencia, y para lo que interesa a este asunto, los bienes de

uso público no están gravados con el impuesto predial, salvo los casos expresamente previstos en la ley, a saber: los artículos 6 numeral 3 de la Ley 768 de 2002 y 177 de la Ley 1607 de 2012, que modificó el artículo 54 de la Ley 1430 de 2010.

FUENTE FORMAL: LEY 1430 DE 2010 – ARTÍCULO 54 / LEY 1607 DE 2012 –

ARTÍCULO 177

NOTA DE RELATORIA: Sobre la sujeción pasiva de los bienes de uso público al Impuesto predial, salvo los casos previstos en la Ley, se citan y reiteran las sentencias de la Sección Cuarta del Consejo de Estado de 24 de octubre de 2013, radicado 08001-23-31-000-2007-00652-01(18394), C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas y de 29 de mayo de 2014, radicado 23001-23-31-000-2009-0017301(19561), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez IMPUESTO PREDIAL SOBRE CONSTRUCCIONES, EDIFICACIONES Y MEJORAS SOBRE BIENES DE USO PÚBLICO DE LA NACIÓN EN MANOS DE PARTICULARES – El Concejo Municipal de Maicao no está facultado para imponerla en su jurisdicción porque la ley solo autoriza a los concejos de los distritos especiales de Barranquilla, Santa Marta y Cartagena de Indias para hacerlo / IMPUESTO PREDIAL SOBRE CONSTRUCCIONES, EDIFICACIONES Y MEJORAS SOBRE BIENES DE USO PÚBLICO DE LA NACIÓN, EN MANOS

DE PARTICULARES EN EL MUNICIPIO DE MAICAO – Ilegalidad / EXCLUSIÓN DEL IMPUESTO PREDIAL SOBRE BIENES DE USO PÚBLICO – Es válido que los concejos municipales lo establezcan / FACULTAD IMPOSITIVA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES – Debe ajustarse a la Ley En general, las tres normas demandadas reiteran, en esencia el contenido del artículo 6 numeral 3 de la Ley 768 de 2002, que, como se precisó, faculta solo a los concejos distritales de Barranquilla, Santa Marta y Cartagena de Indias para gravar con el impuesto predial las construcciones, edificaciones y mejoras en bienes de uso público de la Nación, cuando tales bienes estén en manos de particulares. Lo anterior significa que el municipio de Maicao no está facultado legalmente para gravar con el impuesto predial las construcciones, edificaciones y mejoras en bienes de uso público de la Nación o del Municipio, cuando tales bienes estén en manos de particulares (artículos 13 inciso 2 y 25 numeral 7 (segunda parte) del Acuerdo 13 de 2010). Por la misma razón, tampoco está facultado por la ley para fijar como sujeto pasivo del impuesto a los particulares que “ocupen” las construcciones, edificaciones o mejoras en los bienes de uso público. Sin embargo, de acuerdo con las normas legales que regulan el impuesto predial y conforme con la previsión del artículo 23 de la Ley 1450 de 2011, el Concejo del Municipio de Maicao sí puede excluir del impuesto predial los bienes de uso público, como lo dispuso en la primera parte del numeral 7 del artículo 25

del Acuerdo 13 de 2010. En consecuencia, con las normas parcialmente demandadas, salvo la primera parte del artículo 25 numeral 7 del Acuerdo 13 de 2010, el Municipio violó los artículos 338 y 313 numeral 4 de la Constitución Política, pues la facultad impositiva de los municipios debe sujetarse a la ley, que, se insiste, solo autoriza gravar las construcciones, edificaciones y mejoras en bienes de uso público a tres Distritos Especiales, creados por el constituyente. (…) Las razones anteriores son suficientes para anular los apartes demandados de los artículos 13 y 15 del Acuerdo 13 de 2010 y la expresión “a excepción de las construcciones, edificaciones o cualquier tipo de mejoras sobre bienes de uso público de la Nación o el Municipio, cuando estén en manos de particulares”, del artículo 25 numeral 7 del mismo acuerdo.

FUENTE FORMAL: LEY 768 DE 2002 – ARTÍCULO 6 NUMERAL 3 / LEY 1450

DE 2011 – ARTÍCULO 23

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA

Bogotá D. C., veinticinco (25) de mayo de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 44001-23-31-003-2011-00192-01(21973)

Actor: DIEGO QUIÑONES CRUZ

Demandado: MUNICIPIO DE MAICAO FALLO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el actor contra la sentencia de 26 de febrero de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de la Guajira,

que decidió lo siguiente1: “PRIMERO.- Declarar la nulidad del aparte “rural” del numeral 2 del artículo 24 del Acuerdo 013 de 2010 y los siguientes usos del suelo en los siguientes apartes contenidos en el artículo 24 del Acuerdo 013 de 2010, de conformidad con la parte motiva de esta sentencia, así:

PREDIOS DE USO COMERCIAL Y DE SERVICIOS

Rurales 7 POR MIL

PREDIOS DE USO INDUSTRIAÑ (sic)

Rurales industriales 7 POR MIL RURALES Residenciales Rurales 10 POR MIL Rurales con explotación minera o de hidrocarburos 13 POR MIL Grandes rurales economía carbonífera % 16X 1000-1.6

SEGUNDO: Niéguense (sic) las demás súplicas de la demanda.

[…]” ACTOS DEMANDADOS Los apartes demandados del Acuerdo 13 de 2010 son los que a continuación se subrayan: “ACUERDO No. 013 de 2010 29 DE DICIEMBRE 1 Folios 158 a 171 “POR EL CUAL SE COMPILA Y ACTUALIZA EL ESTATUTO TRIBUTARIO DEL

MUNICIPIO DE MAICAO”.

EL CONCEJO DEL MUNICIPIO DE MAICAO En ejercicio de sus Facultades Constitucionales y Legales, en Especial las Conferidas por Artículo 287 y 313, Numeral 4, de la Constitución Política, el Artículo 32, Numeral 7 de la Ley 136 de 1994, el Artículo 59 de la Ley 788 de 2002, ACUERDA […] ARTÍCULO 13. HECHO GENERADOR. El impuesto predial unificado es un tributo

que recae sobre los bienes inmuebles ubicados en la jurisdicción del Municipio de Maicao y se genera por la existencia del predio y constituye hecho generador la propiedad o posesión de un predio dentro de la jurisdicción del Municipio. De igual manera, se gravan con el impuesto predial unificado las construcciones, edificaciones o cualquier tipo de mejora sobre bienes de uso público de la Nación o el Municipio, cuando estén en manos de particulares […] ARTÍCULO 15. SUJETO PASIVO. Es sujeto pasivo del impuesto predial unificado las personas naturales o jurídicas, públicas o privadas, propietarias o poseedoras de predios ubicados en la jurisdicción del Municipio de Maicao. Responderán solidariamente por el pago del impuesto, el propietario y poseedor del predio. Cuando se trate de predios sometidos al régimen de comunidad serán sujetos pasivos del gravamen los respectivos propietarios, cada cual en proporción a su cuota, acción o derecho del bien indiviso. Si el dominio del predio estuviera desmembrado, como en el caso del usufructo, la carga tributaria será satisfecha por el usufructuario. También serán sujetos pasivos del impuesto los particulares ocupantes de las construcciones, edificaciones o cualquier tipo de mejora sobre bienes fiscales (sic) de uso público de la Nación o el Municipio. El pago de este impuesto no genera ningún derecho sobre el terreno ocupado. PARÁGRAFO. Para efectos tributarios, en la enajenación de inmuebles, la obligación de pago de los impuestos que graven el bien raíz, corresponderán al

enajenante y esta obligación no podrá transferirse o descargarse en el comprador. […] ARTÍCULO 24. CATEGORÍAS O GRUPOS PARA LA LIQUIDACIÓN DEL IMPUESTO PREDIAL UNIFICADO Y SUS TARIFAS. De conformidad la Ley 44 de 1990, las tarifas del Impuesto Predial Unificado oscilaran entre el uno por mil (1/1.000) y el diez y seis por mil (16/1.000) del respectivo avalúo catastral o autoavalúo. Para los predios urbanizables no urbanizados y urbanizados no edificados hasta el treinta y tres por mil (33/1.000). Las tarifas se establecen de manera diferencial y progresiva, teniendo en cuenta:

1. Los estratos socioeconómicos.

2. Los usos del suelo y destino, en el sector urbano y rural.

3. La antigüedad de la formación, o actualización catastral.

Las tarifas anuales aplicables para liquidar el impuesto predial unificado, de acuerdo a los grupos que se establecen en el presente artículo, son las siguientes: […]

PREDIOS CON USO INDUSTRIAL

[…] […] Rurales Industriales 7 POR MIL […] RURALES Residenciales Rurales 10 POR MIL Rurales con explotación minera o de hidrocarburos 13 POR MIL Grandes rurales economía carbonífera % 16X 1000-1,6 RESGUARDOS INDÍGENAS Predios de propiedad de los resguardos indígenas 16 POR MIL […] ARTÍCULO 25. EXCLUSIONES DEL IMPUESTO PREDIAL UNIFICADO. No declararán ni pagarán el impuesto predial unificado, los siguientes inmuebles:

[…]

7. De acuerdo con el artículo 674 del Código Civil, los bienes de uso público a excepción de las construcciones, edificaciones o cualquier tipo de mejoras sobre bienes de uso público de la Nación o el Municipio, cuando estén en manos de particulares.”. (Subraya la Sala) DEMANDA En ejercicio de la acción del artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, DIEGO QUIÑONES CRUZ pidió la nulidad parcial de las normas anteriormente transcritas.

Citó como normas violadas las siguientes: Artículos 13, 95 [num. 4], 313, 317, 338 y 363 de la Constitución Política. Artículo 3 de la Ley 34 de 1920. Artículo 4 de la Ley 44 de 1990, modificado por el artículo 23 de la Ley 1450 de 2011. Artículo 21 del Decreto Ley 1226 de 1908. Artículo 170 del Decreto Ley 1333 de 1986. Artículo 14 del Decreto 1227 de 1910. Artículo 23 de la Ley 1450 de 2011. El concepto de la violación se sintetiza así: Violación directa de los artículos 313 [num. 4] y 317 de la Constitución Política, 21 del Decreto Ley 1226 de 1908, 14 del Decreto 1227 de 1910, 3º de la Ley 34 de 1920, 170 del Decreto Ley 1333 de 1986 y 4º de la Ley 44 de 1990. Los artículos 13 [inc. 2], 15 [inc. 5] y 25 [num. 7] del Acuerdo 13 de 2010 del Concejo de Maicao violan los artículos 313 [num. 4] y 317 de la Constitución

Política, 21 del Decreto Ley 1226 de 1908, 14 del Decreto 1227 de 1910, 3º de la Ley 34 de 1920, 170 del Decreto Ley 1333 de 1986 y 4º de la Ley 44 de 1990, toda vez que extienden el hecho generador y el sujeto pasivo del impuesto predial a las construcciones, edificios y mejoras sobre bienes de uso público de la Nación o del Municipio, a pesar de que solo está autorizado este gravamen respecto de algunos bienes. Las normas acusadas confunden los bienes fiscales y los de uso público y olvidan que la ley no permite someter los bienes de uso público al impuesto predial. El artículo 63 de la Constitución Política señala que los bienes de uso público, como parques naturales, resguardos indígenas y demás que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables, lo cual priva a la Nación de la disposición de tales bienes y dota a su propiedad de características especiales, opuestas a las asignadas a la propiedad privada, pues no existe la posibilidad de que particulares puedan tener derecho sobre las mejoras realizadas en bienes de uso público, ni es admisible que poseedores u ocupantes adquieran la propiedad o posesión del bien2. La calidad del bien de uso público no desaparece ni se altera cuando existe un particular al que le ha sido permitido por la Nación el uso del predio, así se trate de la construcción de edificaciones y accesorios que el Acuerdo denomina erróneamente “mejoras”, o incluso cuando existe un ocupante ilícito, pues el mero tenedor de bienes de uso público no tiene la facultad de retener lo que haya

construido en el inmueble, ni para exigir retribución alguna por ello3. De manera que las “mejoras” en bienes de uso público no son de propiedad de los 2 Sentencia de 6 de abril de 2000. M.P. Olga Inés Navarrete 3 Sentencia C-183 de 2003, M.P. Alfredo Beltrán Sierra, Corte Constitucional. particulares o susceptibles de ser poseídas por ellos, puesto que estos simplemente las administran, gestionan o construyen de acuerdo con los contratos, sin tener ánimo de señor y dueño y quedando sujetos al dominio de la Nación o de los municipios. La normativa, la jurisprudencia y la doctrina equiparan las mejoras en bienes de uso público a actos de mera tolerancia que no confieren ningún derecho ni posesión, de manera que quien realice estos actos en bienes de uso público, no es sujeto pasivo del impuesto predial, pues no ostenta propiedad o posesión sobre el inmueble, por lo que falta uno de los elementos esenciales del tributo. Si bien el artículo 317 de la Constitución Política establece que solo los municipios pueden gravar la propiedad inmueble, el artículo 313 numeral 4º de la misma norma precisa que la facultad de los municipios para establecer sus propios impuestos está sujeta a la Constitución y la ley. El acto acusado es nulo por violación de las normas particulares del impuesto predial y porque desconoce la limitación constitucional que exige a los concejos municipales adecuar su potestad tributaria a la ley, pues esta es la que prevé que los bienes de uso público de la Nación y de los municipios están excluidos del impuesto predial. Además, limita la sujeción del impuesto a los propietarios o

poseedores de inmuebles, por lo que ampliar los sujetos pasivos a los tenedores de bienes de dominio público, como lo estableció el Acuerdo demandado, es contrario a la ley. Violación directa de los artículos 13, 95 [num. 9] y 363 de la Constitución Política y 4º de la Ley 44 de 1990 [modificado por el artículo 23 de la Ley 1450 de 2011] Al establecer las tarifas del impuesto predial para predios rurales, a partir de los criterios de uso y destino del suelo, el artículo 24 del Acuerdo 13 de 2010 del Concejo de Maicao violó de forma directa el artículo 4º de la Ley 44 de 1990, pues esta norma solo prevé el uso del suelo para predios urbanos4. Adicionalmente, el Acuerdo 13 de 2010 estableció una tarifa única del 16 por mil para los resguardos indígenas, a pesar de que el artículo 4º de la Ley 44 de 1990 señala que esta tarifa debe ser especial y debe corresponder al promedio 4 Sentencia de 7 de mayo de 2008, C.P. María Inés Ortiz Barbosa ponderado de las tarifas definidas para los predios restantes del municipio, según la metodología que señale el Instituto Geográfico Agustín Codazzi - IGAC. Lo mismo ocurre con la tarifa que el acto acusado estableció para los predios de economía carbonífera, pues no tuvo en cuenta que esa categoría abarca predios de diferentes características que no siempre involucran la explotación y extracción de mineral. El artículo 24 del Acuerdo 13 de 2010 impuso, de manera general, un gravamen

del 16%o a todos los bienes rurales que se relacionen con la economía carbonífera, denominándolos “grandes rurales - economía carbonífera” sin precisar el contenido de esta categoría, de modo que con la misma tarifa están gravados predios con cualidades económicas diferentes. La indeterminación de esa categoría crea inseguridad jurídica y atenta contra los principios de igualdad y equidad. Violación directa del artículo 338 de la Constitución Política Los artículos 13 [inc. 2] y 25 [num. 7] del Acuerdo 13 de 2010 del Concejo de Maicao desconocen el principio de legalidad, en su versión de certeza tributaria, porque atan la causación del gravamen a una expresión equívoca y oscura, como es la existencia de particulares que tengan “en sus manos” predios que sean bienes de uso público de la Nación o el Municipio. CO