CE-SECCION CUARTA-44001-23-33-000-2013-00085-01(21662)-2018

PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE LA FUNCIÓN PÚBLICA, DERECHO

FUNDAMENTAL AL DEBIDO PROCESO, PRINCIPIO DEMOCRÁTICO,

PRINCIPIO DE PUBLICIDAD – Noción / PRESUPUESTOS DE LOS ACTOS

ADMINISTRATIVOS – Enunciación / FALTA DE MOTIVACIÓN COMO

PRESUPUESTO DE NULIDAD – Alcance / MOTIVACIÓN DEL ACTO

ADMINISTRATIVO – Definición / MOTIVACIÓN INSUFICIENTE DEL ACTO

ADMINISTRATIVO – Definición [E]l texto constitucional consagra en el artículo 1.° el principio de legalidad de la función pública, proscribiendo toda arbitrariedad en las decisiones administrativas; que el artículo 29 ibidem establece el derecho fundamental al debido proceso, que ha de observarse en toda clase de actuaciones judiciales y administrativas; que el artículo 123 ejusdem señala el principio democrático, como obligación que tienen las autoridades de rendir cuentas a los administrados acerca de sus actuaciones; y que el artículo 209 superior determina el principio de publicidad, entendido como el derecho que tienen los administrados a conocer las decisiones de las autoridades para así poder controvertirlas. Derivado de lo anterior, los actos administrativos tienen presupuestos de existencia y de validez a los cuales deben atender, so pena de ser declarados nulos conforme al artículo 137 del CPACA. Tales exigencias de orden interno y externo que para ellos se han fijado, en las formas y en el contenido, demandan que hagan explícitos y conocidos sus motivos, objeto y finalidad, de modo que el administrado pueda controvertirlos o acogerse a lo expresado en ellos. Concretamente, la falta de motivación, como

presupuesto de nulidad, tiene relación con las razones fácticas y jurídicas que dan origen a la decisión de la Administración. De acuerdo con los artículos 35 y 59 ibídem, los actos deberán ser motivados, siquiera sumariamente, una vez se haya dado la oportunidad a los interesados para expresar sus opiniones, y con base en las pruebas e informes disponibles. Así, la falta de motivación de los actos administrativos afecta los preceptos de un Estado de derecho, especialmente, los principios democrático y de publicidad en el ejercicio de la función pública. Implica también la violación del debido proceso, en la medida en que no le permite a los administrados controvertir las decisiones de los entes públicos ante las vías gubernativas y judiciales. Es por ello que esa clase de vicios constituye una causal de nulidad de los actos administrativos que incurran en ese defecto, como lo expresó la Corte Constitucional en la Sentencia SU-917 de 2010. La motivación de un acto administrativo es, entonces, la expresión escrita de las razones de hecho y de derecho que fundamentan la decisión de la Administración. Por tal razón, el artículo 42 del CPACA exige una ilustración de las circunstancias fácticas y jurídicas que soportan la decisión administrativa, de modo que la primera resulte suficiente, apta e idónea para explicar la segunda. A tal fin, no es válido que se empleen fórmulas vagas, genéricas e indeterminadas para justificar la decisión adoptada. Bajo este contexto, la sustentación del acto garantiza, además de la realización del principio de publicidad, la efectividad del derecho de

defensa del administrado, en la medida en que permite apreciar con exactitud los motivos determinantes de la decisión; así como la tutela judicial efectiva de la que se debe encargar la jurisdicción contenciosa administrativa. 2.1Sobre el particular, la Sala ha advertido que cuando el acto administrativo se dirige a calificar supuestos de hecho, como en efecto ocurre en la liquidación de obligaciones tributarias, la motivación es insuficiente si el acto se limita a indicar la calificación acogida por la Administración, sin señalar las razones que propiciaron esa conclusión. Si ello sucede, se obstaculiza la defensa del interesado, que desconoce a qué obedece a ciencia cierta la determinación adoptada por la autoridad; al tiempo que se impide, por falta de elementos de juicio, el control de legalidad que el juez debe ejercer sobre los actos acusados.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 1 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 29 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 42 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 123 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 209 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 35 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 59 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) –

ARTÍCULO 137

BASE GRAVABLE ESPECIAL DEL IMPUESTO DE ALUMBRADO PÚBLICO PARA EL SECTOR DE TELECOMUNICACIONES – Supuestos. Se aplica la base gravable siempre que las empresas de telecomunicaciones posean

antenas al interior del ente territorial / CUANTIFICACIÓN DE LA OBLIGACIÓN A CARGO DETERMINADA EN EL ACTO ACUSADO – Alcance / DEFECTO EN LA MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS ACUSADOS – Configuración. Están viciados de nulidad por falta de motivación, toda vez que no expresan las circunstancias de hecho 2.2En materia del impuesto de alumbrado público, los artículos 254 y 257 del Acuerdo 015 de 2007, modificados por los artículos primero y segundo del Acuerdo 013 de 2010, fijaron diversos criterios para la determinación de la base gravable y de las tarifas del impuesto de alumbrado público, en función del tipo de sujeto pasivo que realiza el hecho gravado. En lo que interesa a la presente controversia, el artículo 254 ibidem estableció que «las empresas de telecomunicaciones que posean antenas para la prestación del servicio de telecomunicaciones fijas o móviles se gravarán con una cuota fija mensual» y, a su turno, el artículo 257 ejusdem determinó un gravamen mensual equivalente a 2.5 smlmv por cada antena poseída dentro del municipio. En primer lugar, es preciso resaltar que el artículo 254 del Acuerdo 015 de 2007 determina que la base gravable especial fijada para las empresas de telecomunicaciones se aplica siempre que estas «posean» antenas al interior del ente territorial, de manera que la Administración municipal, a partir de sus amplias facultades de fiscalización, debe constatar, además de la efectiva realización del hecho gravado por parte del contribuyente, los supuestos fácticos específicos que dan lugar a la cuantificación

de la obligación tributaria para el caso especial previsto en los artículos 254 y 257 del Acuerdo 015 de 2007. Así, la determinación oficial del impuesto debió hacer explícitas las circunstancias de hecho que sustentaron la cuantificación del hecho imponible contenida en los actos demandados. En efecto, la identificación de las antenas que, según el municipio, dieron lugar a la verificación del hecho gravado, es indispensable para que el contribuyente pueda ejercer el derecho de defensa y contradicción, en caso de que su obligación tributaria se calcule a partir de una base imponible especial, como sucede en el caso de Telefónica. En efecto, observa la Sala que los actos censurados no detallan las situaciones fácticas que dan lugar a las bases de cuantificación de la obligación a cargo de la demandante, sino que se limitan a señalar cuantías mensuales que no permiten identificar si, en realidad, la contribuyente poseían con la cantidad de antenas señalada en el recibo oficial de pago acusado en el presente procedimiento judicial. Valga añadir que, en casos como el enjuiciado, la motivación siquiera sumaria exigida por el artículo 42 del CPACA como presupuesto de validez del acto administrativo supone, como mínimo, que se indique al contribuyente las circunstancias de hecho que originan la base de cuantificación de la obligación a su cargo, pues es a ese supuesto al que se sustraerá el debate y, en esa medida, la defensa del sujeto pasivo. En ese orden de ideas, el ente demandado estaba obligado a entregar los datos exactos de la identificación de las antenas poseídas,

para así determinar la deuda tributaria a partir de la base y de la tarifa especial consagradas en los artículos 254 y 257 del Acuerdo 015 de 2007, modificados por los artículos 1 y 2 del Acuerdo 013 de 2010. Según lo expuesto, la Sala concluye que en los actos administrativos demandados están viciados de nulidad por falta de motivación, toda vez que no expresan las circunstancias de hecho con fundamento en las cuales se aplicó una base gravable especial y una tarifa especial para determinar el impuesto de alumbrado público a cargo de la actora. Así, la entidad demandada vulneró los principios democrático y de publicidad de la función pública y el derecho al debido proceso de la parte demandante, porque obstaculizó el ejercicio de una adecuada contradicción de las decisiones aquí estudiadas.

FUENTE FORMAL: ACUERDO 015 DE 2007 – MUNICIPIO DE RIOHACHA GUAJIRA – ARTÍCULO 254 / ACUERDO 015 DE 2007 – MUNICIPIO DE RIOHACHA GUAJIRA – ARTÍCULO 257 / ACUERDO 013 DE 2010MUNICIPIO DE RIOHACHA GUAJIRA – ARTÍCULO 1 / ACUERDO 013 DE 2010MUNICIPIO

DE RIOHACHA GUAJIRA – ARTÍCULO 2

CONDENA EN COSTAS – Improcedencia. Por falta de prueba de su causación El artículo 188 del CPACA determina que la liquidación y ejecución de la eventual condena en costas se regirá por lo dispuesto en el ordenamiento procesal civil; y el ordinal octavo del artículo 365 del CGP dispone que «solo habrá lugar a costas

cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». En el caso concreto, no aparece ningún elemento de prueba en esta instancia de las costas solicitadas. En consecuencia, no existe fundamento para su imposición.

FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 (CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO) – ARTÍCULO 365 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 188

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Bogotá, D.C., veintinueve (29) de agosto de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 44001-23-33-000-2013-00085-01(21662)

Actor: COLOMBIA TELECOMUNICACIONES S. A. ESP

Demandado: MUNICIPIO DE RIOHACHA FALLO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 27 de noviembre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de La Guajira, que decidió (f. 298): Primero. Niéguense las súplicas de la demanda.

Segundo: Condénese en costas y agencias en derecho a la entidad demandante en cuantía equivalente al 5% de las pretensiones negadas en la sentencia. Por Secretaría tásense las costas.

(…) ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA El 8 de noviembre de 2011, el municipio de Riohacha (La Guajira) liquidó oficialmente el impuesto de alumbrado público a cargo de

Colombia Telecomunicaciones S. A. ESP (Telefónica, en lo sucesivo), por los meses de enero a septiembre de 2011 (f. 73). El recurso de reconsideración interpuesto por la sociedad (ff. 43 a 49) fue resuelto por el municipio en la Resolución nro. 838, del 19 de noviembre de 2012, en el sentido de confirmar el acto impugnado (ff. 51 a 60). ANTECEDENTES DEL PROCESO Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contemplado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA, Ley 1437 de 2011), la apoderada judicial de Telefónica formuló las siguientes pretensiones ante el Tribunal Administrativo de La Guajira (ff. 1 y 2): PRIMERA. Que se declare la nulidad de la actuación administrativa integrada por los siguientes actos:

1. Recibo Oficial de Pago No. 000184 de noviembre ocho (08) de 2011, por medio de la cual se declaró oficialmente liquidado el impuesto de alumbrado público, por los periodos de enero, febrero, marzo, abril, mayo, junio, julio, agosto y septiembre de 2011, por un valor de CIENTO

NOVENTA Y DOS MILLONES SEISCIENTOS MIL PESOS (192.600.000)

M/cte.

2. Resolución No. 838 de noviembre diecinueve (19) de 2012, por medio de la cual, se resolvió el recurso formulado en contra del Recibo Oficial de Pago No. 000184 de noviembre ocho (08) de 2011, en donde se decidió: “…

Confirmar en todas sus partes el Recibo Oficial de Pago No. 00184 del 8 de Noviembre de 2011…”

3. Subsidiariamente, solicito que se declare que únicamente se debe pagar el impuesto de alumbrado público por el mes de septiembre de 2011.

Dichos actos integran la actuación administrativa, por medio de la cual, EL MUNICIPIO, determinó el valor de una obligación por concepto de impuesto de alumbrado público en contra de TELEFÓNICA por los periodos de enero, febrero, marzo, abril, mayo, junio, julio, agosto y septiembre de 2011, por un valor de CIENTO NOVENTA Y DOS MILLONES SEISCIENTOS MIL PESOS (192.600.000) M/cte. y en virtud de la cual EL MUNICIPIO decidió “…Confirmar en todas sus partes el Recibo Oficial de Pago No. 00184 del 8 de Noviembre de 2011…”. Dichos actos fueron proferidos por EL MUNICIPIO en contra de COLOMBIA

TELECOMUNICACIONES S.A. ESP.

SEGUNDA. Que como consecuencia de lo anterior, se restablezca el derecho de TELEFÓNICA en los siguientes términos:

1. Que se restablezca el derecho de TELEFÓNICA, en el sentido de declarar que mi representada no estaba en obligación de pagar el impuesto de alumbrado público a EL MUNICIPIO por los periodos de enero, febrero, marzo, abril, mayo, junio, julio, agosto y septiembre de 2011.

2. Que se restablezca el derecho de TELEFÓNICA, en el sentido de declarar que EL MUNICIPIO, no está facultado para realizar el cobro del impuesto de

alumbrado público por los periodos de enero, febrero, marzo, abril, mayo, junio, julio, agosto y septiembre de 2011.

3. Subsidiariamente que se restablezca el derecho de TELEFÓNICA, en el sentido de declarar que mi representada únicamente estaba en obligación de pagar el impuesto de alumbrado público a EL MUNICIPIO por el periodo de septiembre de 2011, en virtud del Recibo Oficial de Pago No. 000184 de

2011.

4. En caso de que el Municipio adelante un proceso de cobro administrativo coactivo en contra de TELEFÓNICA, y las pretensiones anteriores resulten favorables a mi representada, le solicito que le ordene al MUNICIPIO que restituya el dinero con sus respectivos intereses.

TERCERA. Solicito se condene en costas a EL MUNICIPIO. A los anteriores efectos, invocó como violados los artículos 4, 29, 95.9, 209, 338 y 363 de la Constitución; 3 y 137 del CPACA; 683, 715, 717, 721 y 743 del Estatuto Tributario (ET, Decreto 624 de 1989); 59 de la Ley 788 de 2002; 8 a 10 del Decreto 2424 de 2006; y la Resolución 043 de 1995, proferida por la Comisión de Regulación de Energía y Gas

(CREG).

El concepto de la violación planteado se resume así: 1Telefónica no es sujeto pasivo del impuesto de alumbrado público en el municipio de Riohacha Expuso que, en atención a los artículos 251 y 253 del Acuerdo 015 de 2007, proferido por el Concejo Municipal de Riohacha, el hecho

generador del impuesto de alumbrado público consiste en el uso y beneficio de ese servicio, de manera que solo son sujetos pasivos del tributo los usuarios de él. Aseveró que, de conformidad con el artículo 254 ibidem, modificado por el artículo 1.º del Acuerdo 013 de 2010, las empresas de telecomunicaciones que posean antenas en el municipio de Riohacha están gravadas a una cuota fija mensual. Agregó que la posesión de antenas en el territorio de un municipio no basta para que surja la calidad de obligado del impuesto de alumbrado público, porque, según la jurisprudencia de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, dicha condición solo se obtiene cuando existe un «vínculo claro, cierto y determinado (…) que enlace al sujeto pasivo con el objeto del tributo o el beneficio que el primero deriva del servicio determinado» (f. 18). 2Violación del principio al debido proceso Adujo que la entidad demandada omitió emitir un emplazamiento o un requerimiento especial para incluir a la sociedad demandante en el procedimiento de determinación del impuesto de alumbrado público que culminó con el Recibo Oficial de Pago nro. 000184 de 2011 y la Resolución 838 de 2012. Por ese motivo, señaló que la administración municipal desconoció los artículos 715 y 717 del ET y vulneró el principio del debido proceso que debe regir las actuaciones administrativas. Añadió que, por mandato de los artículos 720 y 721 del ET, los actos que liquiden obligaciones tributarias y los actos que resuelvan recursos

de reconsideración deben ser emitidos por funcionarios diferentes, en aras de garantizar la efectiva realización del principio de doble instancia. Sin embargo, indicó que en el caso concreto ambos actos fueron suscritos por la Secretaría de Hacienda Municipal de Riohacha. 3Falta de motivación del Recibo Oficial de Pago nro. 000184 de 2011 Explicó que, de acuerdo con el artículo 712 del ET, las liquidaciones tributarias deben indicar, como mínimo: (i) fecha; (ii) periodo gravable; (iii) nombre del contribuyente; (iv) número de identificación tributaria; (v) bases de cuantificación del gravamen; (vi) monto de las obligaciones a cargo del sujeto pasivo; (vii) explicación sumaria de las modificaciones efectuadas a la declaración privada; y (viii) firma del funcionario que la emite. Sin embargo, sostuvo que la liquidación oficial censurada no cumple con las exigencias descritas ni presenta pruebas siquiera sumarias de la realización del hecho generador por parte de la demandante. Agregó que esa falta de motivación impidió que la actora ejerciera su derecho de defensa en el trámite administrativo. A efectos de fundamentar las alegaciones anteriores, citó las sentencias de esta Sección del 17 de febrero de 2005, expediente 13532; del 14 de agosto 2008, expediente 15871; del 7 de mayo de 2009, expediente 16125; del 20 de agosto de 2009, expediente 16328; y del 18 de marzo de 2010, expediente 17452. 4Nulidad de los Acuerdos 015 de 2007 y 013 de 2010 que adoptan

el impuesto de alumbrado público para la jurisdicción de Riohacha Anotó que los artículos 9 de la Resolución CREG nro. 043 de 1995 y 9 del Decreto 2424 de 2006 disponen que los entes territoriales no deben recuperar más del costo de la prestación del servicio de alumbrado público. Que, no obstante, los actos generales que adoptan el tributo discutido en Riohacha establecen tarifas fijas, sin tomar en consideración los costos por prestación del servicio público de alumbrado y sin consultar la capacidad económica de los potenciales sujetos pasivos. Por ello, concluyó que los Acuerdos 015 de 2007 y 013 de 2010 vulneran los principios de legalidad, igualdad y equidad tributaria. 5Falsa motivación del Recibo Oficial de Pago nro. 000184 de 2011 por incluir periodos gravables previamente liquidados Finalmente, en relación con la pretensión subsidiaria, señaló que la liquidación oficial que se controla incluyó períodos gravables (enero a agosto de 2011) que ya habían sido liquidados mediante actuaciones anteriores. Contestación de la demanda El municipio de Riohacha se opuso a las pretensiones de la demanda y se pronunció sobre los cargos de violación, así (ff. 87 a 97): Alegó que la actora sí fue sujeto pasivo del impuesto de alumbrado público durante los periodos debatidos, porque se cumplieron los presupuestos normativos señalados en los Acuerdos 015 de 2007 y 013 de 2010. Negó que los actos acusados hubieran violado el principio del debido

proceso, pues, de un lado, el procedimiento tributario municipal no exige la expedición de actos previos al recibo oficial de pago y, de otra parte, los actos acusados fueron suscritos por funcionarios diferentes. Agregó que, en virtud del artículo 69 de la Ley 1430 de 2010, el impuesto de alumbrado público se liquida oficialmente mediante un documento denominado factura de cobro del que no se predican los mismos requisitos que existen para las liquidaciones oficiales reguladas por el ET. Que, en todo caso, los interesados cuentan con el recurso de reposición para manifestar su inconformidad frente a la determinación oficial del gravamen. Sostuvo que los acuerdos municipales que adoptan el impuesto de alumbrado público para la jurisdicción de Riohacha se ajustan a las normas superiores y obedecen al principio de autonomía de las entidades territoriales, ya que complementan el diseño legal de los elementos esenciales del tributo, en los términos fijados por la jurisprudencia de la Corte Constitucional (sentencias C-537 de 1995, MP: Hernando Herrera Vergara; C-413 de 1996, MP: José Gregorio Hernández Galindo; C-1097 de 2001, MP: Jaime Araujo Rentería; y C1043 de 2003, MP: Jaime Córdoba Triviño). Sentencia apelada Mediante sentencia del 27 de noviembre de 2014, el Tribunal Administrativo de La Guajira negó las pretensiones de la demanda, con fundamento en las siguientes consideraciones (ff. 288 a 298): Estimó que la responsabilidad de recaudar y sufragar los costos que se causan con ocasión del alumbrado público local recae sobre el

municipio, que debe recuperar esos costos de los beneficiarios de dicho servicio. Consideró que en el caso concreto el hecho de que la actora contara con antenas en Riohacha era suficiente para considerarla beneficiaria indirecta del servicio público de alumbrado y, por tanto, sujeto pasivo del tributo. Añadió que los cargos relacionados con la nulidad de las normas en las que se fundamentó el cobro del tributo se dirigen contra los Acuerdos 015 de 2007 y 013 de 2010, que no fueron demandados en el sub lite, que por ese motivo no podían ser objeto de pronunciamiento por parte del juez contencioso. Frente a los cargos relacionados con la violación del principio del debido proceso, la falta de motivación y la falsa motivación del recibo de pago demandado, el a quo reiteró el precedente sentado por el mismo tribunal en la sentencia del 27 de octubre de 2014, según el cual la determinación oficial del impuesto de alumbrado público no requiere la expedición de actos administrativos previos a la factura de cobro. A juicio del juez de primer grado, la factura censurada cumplió con la motivación exigida por el ordenamiento jurídico, pues permite identificar la base gravable del tributo a partir del número de antenas que la demandante posee en el municipio y la tarifa aplicable, dispuesta en salarios mínimos legales mensuales vigentes (smlmv). Por último, señaló que el principio de doble instancia no es aplicable de manera estricta a los procedimientos administrativos, por lo que la actuación de la entidad demandada no vulneró dicha garantía constitucional. Por las razones expuestas, el tribunal negó las pretensiones de la

demanda y condenó en costas a la actora. Recurso de apelación La sociedad actora apeló la decisión del tribunal con base en los siguientes planteamientos (ff. 303 a 316): Manifestó que el a quo pasó por alto que la única norma en el ordenamiento territorial que le permitía a la administración tributaria local determinar el impuesto de alumbrado público mediante una factura era el artículo 245 del Acuerdo 015 de 2007, que se refiere expresamente a facturas de servicios públicos, es decir, a un supuesto de hecho distinto al de la actora. Agregó que si bien el artículo 69 de la Ley 1111 de 2006, modificado por el artículo 58 de la Ley 1430 de 2010, permite a los entes territoriales establecer sistemas de facturación para la liquidación de los tributos de su propiedad, ello tiene que fijarse en un acuerdo municipal, requisito que no se cumplió en el sub lite. Para sustentar esta postura citó el Boletín nro. 33, de junio de 2013, de la Dirección General de Apoyo Fiscal (DAF) del Ministerio de Hacienda. Por los motivos anteriores, concluyó que el tribunal de primer grado avaló la vulneración de su derecho al debido proceso y del principio de legalidad. Adicionalmente, reiteró los argumentos planteados en la demanda sobre la violación del derecho de defensa por la falta de expedición de un acto previo a la determinación administrativa del impuesto de alumbrado público a su cargo. En cuanto a la falta de motivación de la liquidación oficial enjuiciada, añadió a lo alegado en la demanda que dicho documento no permitía identificar la ubicación exacta de las antenas de comunicación que

sustentaron el cálculo del impuesto a cargo de la sociedad. De otro lado, sostuvo que el fallo recurrido se escudó en el concepto de justicia rogada para inaplicar la excepción de inconstitucionalidad y de ilegalidad de los Acuerdos Municipales 015 de 2007 y 013 de 2010, que desconocen los postulados superiores sobre la imposición de gravámenes territoriales, en especial, los de legalidad y equidad tributaria. Con ese fin, explicó que la sociedad «paga el impuesto de alumbrado público en razón al establecimiento de comercio que tiene en el municipio demandado, esto con base en el sistema tarifario que tiene en función del consumo de energía» (f. 312). Así pues, lo que critica la recurrente es que su obligación se calcule a partir del número de antenas que posee la sociedad en la jurisdicción territorial. En virtud de esos argumentos, la apelante solicitó a esta judicatura que aplique la excepción de ilegalidad de los actos generales en los que se fundamentó la actuación administrativa censurada. Alegatos de conclusión La parte actora reiteró los argumentos de la apelación. Por su parte, el ente demandado insistió en los planteamientos formulados en la contestación de la demanda. Concepto del Ministerio Público El Ministerio Público guardó silencio.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1En los términos del recurso de apelación interpuesto por la actora, le corresponde a esta Sala pronunciarse sobre la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda. Concretamente, se debate: (i) si los actos censurados adolecen de falta

de motivación; (ii) si la ausencia de un acto previo a la liquidación oficial demandada vulneró el derecho de defensa de la recurrente; (iii) si la determinación de la obligación tributaria mediante el sistema de facturación vulneró los principios de legalidad y debido proceso; y (iv) si es procedente aplicar las excepciones de inconstitucionalidad e ilegalidad al caso concreto en relación con la tarifa de imposición a la que están sujetas las empresas de telecomunicaciones en el municipio de Riohacha. 2Con relación al primer cargo de apelación, cabe destacar que el texto constitucional consagra en el artículo 1.° el principio de legalidad de la función pública, proscribiendo toda arbitrariedad en las decisiones administrativas; que el artículo 29 ibidem establece el derecho fundamental al debido proceso, que ha de observarse en toda clase de actuaciones judiciales y administrativas; que el artículo 123 ejusdem señala el principio democrático, como obligación que tienen las autoridades de rendir cuentas a los administrados acerca de sus actuaciones; y que el artículo 209 superior determina el principio de publicidad, entendido como el derecho que tienen los administrados a conocer las decisiones de las autoridades para así poder controvertirlas. Derivado de lo anterior, los actos administrativos tienen presupuestos de existencia y de validez a los cuales deben atender, so pena de ser declarados nulos conforme al artículo 137 del CPACA. Tales exigencias de orden interno y externo que para ellos se han fijado, en las formas y en el contenido, demandan que hagan explícitos y conocidos sus motivos, objeto y finalidad, de modo que el administrado pueda controvertirlos o acogerse a lo expresado en ellos.

Concretamente, la falta de motivación, como presupuesto de nulidad, tiene relación con las razones fácticas y jurídicas que dan origen a la decisión de la Administración. De acuerdo con los artículos 35 y 59 ibídem, los actos deberán ser motivados, siquiera sumariamente, una vez se haya dado la oportunidad a los interesados para expresar sus opiniones, y con base en las pruebas e informes disponibles. Así, la falta de motivación de los actos administrativos afecta los preceptos de un Estado de derecho, especialmente, los principios democrático y de publicidad en el ejercicio de la función pública. Implica también la violación del debido proceso, en la medida en que no le permite a los administrados controvertir las decisiones de los entes públicos ante las vías gubernativas y judiciales. Es por ello que esa clase de vicios constituye una causal de nulidad de los actos administrativos que incurran en ese defecto, como lo expresó la Corte Constitucional en la Sentencia SU-917 de 2010. La motivación de un acto administrativo es, entonces, la expresión escrita de las razones de hecho y de derecho que fundamentan la decisión de la Administración. Por tal razón, el artículo 42 del CPACA exige una ilustración de las circunstancias fácticas y jurídicas que soportan la decisión administrativa, de modo que la primera resulte suficiente, apta e idónea para explicar la segunda. A tal fin, no es válido que se empleen fórmulas vagas, genéricas e indeterminadas para justificar la decisión adoptada. Bajo este contexto, la sustentación del acto garantiza, además de la

realización del principio de publicidad, la efectividad del derecho de defensa del administrado, en la medida en que permite apreciar con exactitud los motivos determinantes de la decisión; así como la tutela judicial efectiva de la que se debe encargar la jurisdicción contenciosa administrativa. 2.1Sobre el particular, la Sala ha advertido que cuando el acto administrativo se dirige a calificar supuestos de hecho, como en efecto ocurre en la liquidación de obligaciones tributarias, la motivación es insuficiente si el acto se limita a indicar la calificación acogida por la Administración, sin señalar las razones que propiciaron esa conclusión. Si ello sucede, se obstaculiza la defensa del interesado, que desconoce a qué obedece a ciencia cierta la determinación adoptada por la autoridad; al tiempo que se impide, por falta de elementos de juicio, el control de legalidad que el juez debe ejercer sobre los actos acusados. En términos puntuales, la jurisprudencia de esta Sección ha considerado que una pauta adecuada para determinar si la motivación de liquidaciones tributarias es suficiente, consiste en verificar si de la lectura de la decisión y de sus antecedentes el destinatario del acto y quien ejerce el control de legalidad pueden inferir las razones precisas y concretas por las que se determinó ofi