CE-SECCION CUARTA-47001-23-31-000-2010-00195-01(21217)-2015

ACTO PREVIO PARA LA LIQUIDACION DE TRIBUTO / DOCUMENTO

LIQUIDATORIO, FACTURA O CUENTA DE COBRO DE ORDEN TRIBUTARIO /

EXPEDICION IRREGULAR DE ACTO ADMINISTRATIVO / PROCEDIMIENTO

TRIBUTARIO EN LA ENTIDADES TERRITORIALES / LIQUIDACION OFICIAL DE

IMPUESTOS / DECLARACION TRIBUTARIA / IMPUESTO DE ALUMBRADO PUBLICO / DETERMINACION OFICIAL DE TRIBUTO SIN DECLARACION TRIBUTARIA PREVIA / CUPON DE PAGO COMO ACTO PREVIO TRIBUTARIO /

MOTIVACION DE ACTO ADMINISTRATIVO / COMPETENCIA PARA DECIDIR

RECURSOS TRIBUTARIOS EN LAS ENTIDADES TERRITORIALES /

ESTRUCTURA Y PLANTA DE PERSONAL DE ENTIDAD TERRITORIAL / COSA

JUZGADA EN SENTENCIA QUE NIEGA NULIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO /

SUJETO PASIVO DEL IMPUESTO DE ALUMBRADO PUBLICO / EMPRESAS

DEDICADAS A LA EXPLOTACION Y TRANSPORTE DE RECURSOS NO RENOVABLES / NEGACION INDEFINIDA FUENTE FORMAL: LEY 788 DE 2002 – ARTICULO 59 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 35 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 84 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 175 / ACUERDO 8 DE 2009 – ARTICULO 14 / ACUERDO 8 DE 2009 – ARTICULO 15 / ACUERDO 08 DE 2009 – ARTICULO 9.2.4. DEL CONCEJO MUNICIPAL DE LA

ZONA BANANERA / CADIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTICULO 177

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMIREZ RAMIREZ

Bogotá D. C., veinticuatro (24) de septiembre de dos mil quince (2015) Radicación número: 47001-23-31-000-2010-00195-01(21217)

Actor: DRUMMOND LTD

Demandado: MUNICIPIO ZONA BANANERA FALLO Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia del 23 de abril de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena. La sentencia dispuso: “1. Declárase probada de oficio la excepción de ineptitud parcial de la demanda, por indebida individualización de las pretensiones frente a los cupones de pago demandados, conforme a lo expuesto en precedencia.

2. Deniéguense las pretensiones de la demanda.

3. Ejecutoriada la presente decisión, comuníquese tanto al presidente del concejo municipal como al alcalde del municipio de Zona Bananera”.

1. ANTECEDENTES El municipio de Zona Bananera remitió a Drummond Ltd. los cupones de pago Nos. 002 del 1 de junio, 0012 y 0021 del 3 de agosto, 0030 del 1 de septiembre, 0039 del 1 de octubre, 0048 del 3 de noviembre y 0057 del 1 de diciembre de 2009, en los que se determinó el impuesto de alumbrado público a cargo de la compañía por los períodos junio a diciembre del 2009 en la suma de $243.481.000.

Mediante la Resolución No. 002 del 25 de enero de 2010, el municipio efectuó la liquidación oficial del impuesto de alumbrado público por los mismos períodos y valores señalados en los cupones de pago. Contra el anterior acto administrativo, la sociedad interpuso recurso de reconsideración, que fue resuelto por la Resolución No. 002 del 29 de abril de 2010, que confirmó el acto recurrido.

1. DEMANDA En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la sociedad Drummond Ltd., solicitó: “1.1. Que se declare la nulidad total de los siguientes actos administrativos: 1.1.1. Los Cupones de Pago No. 002 del 1 de junio de 2009, 0012 del 3 de agosto de 2009, 0021 del 3 de agosto de 2009, 0030 del 1 de septiembre de 2009, 0039 del 1 de octubre de 2009, 0048 del 3 de noviembre de 2009, 0057 del 1 de diciembre de 2009, por medio de los cuales se liquidó el alumbrado público en contra de mi representada. 1.1.2. La Resolución No. 002 del 25 de enero de 2010 por medio de la cual, nuevamente, el municipio de Zona Bananera liquidó oficialmente el alumbrado público, agrupando los períodos de junio a diciembre de 2009. 1.1.3. La Resolución No. 002 del 29 de abril de 2010 por medio de la cual el municipio de Zona Bananera resolvió el recurso de reconsideración interpuesto por Drummond contra la Resolución nombrada en el numeral 1.1.2.

1.2. Que como consecuencia de lo anterior, se restablezca el derecho de Drummond, señalando que mi representada no está obligada al pago de las sumas “liquidadas oficialmente” por el municipio de Zona Bananera. 1.3. Que se declare que no son de cargo de Drummond las costas en que haya incurrido el municipio de Zona Bananera con relación a la actuación administrativa, ni las de este proceso”. Respecto de las normas violadas y el concepto de la violación, dijo: Violación de los artículos 59 de la Ley 788 de 2002, 717 y 720 del Estatuto Tributario. Expedición irregular de la liquidación oficial del impuesto. De acuerdo con la normativa tributaria nacional, aplicable de manera obligatoria a los municipios, las liquidaciones oficiales son de 4 clases: i) liquidación oficial de corrección, ii) liquidación oficial de corrección aritmética, iii) liquidación oficial de revisión y, iv) liquidación oficial de aforo. Las tres primeras suponen la existencia de una liquidación privada presentada por el contribuyente. La última, se presenta cuando el contribuyente incumple con la obligación de declarar. Teniendo en cuenta que en el municipio no existe la obligación de declarar el impuesto de alumbrado público, éste no tenía la facultad de iniciar un proceso de liquidación del impuesto. Inexistencia de un acto previo que proponga la liquidación del impuesto. El municipio determinó oficialmente el impuesto a la sociedad, sin que previamente se le permitiera ejercer el derecho de defensa, a partir de la expedición de un acto preliminar. Ese procedimiento no observa el establecido en el Estatuto Tributario Nacional, que

por ley les corresponde a las entidades territoriales aplicar en los impuestos que administran. Violación del artículo 29 de la Constitución Política. Falta de motivación de los cupones de pago. El municipio de Zona Bananera expidió unos documentos denominados cupones de pago, que constituyen verdaderas liquidaciones oficiales del impuesto de alumbrado público. Sin embargo, esos documentos no contienen las razones que llevaron al municipio a establecer que la sociedad era sujeto pasivo del impuesto alumbrado en dicha jurisdicción, situación que afectó el derecho de defensa del contribuyente. Existencia de dos liquidaciones oficiales por cada período. El municipio expidió unos documentos denominados “cupones de pago” y la Resolución No. 002 del 25 de enero de 2010, en los que determinó el impuesto a cargo de la sociedad. De esta forma, el municipio liquidó oficialmente el impuesto de la sociedad por partida doble, en desconocimiento del procedimiento tributario nacional. Incompetencia del funcionario que profirió la resolución que resolvió el recurso de reconsideración. No es procedente que el funcionario que expidió las liquidaciones oficiales –Secretario Financierosea el mismo que hubiere resuelto el recurso de reconsideración interpuesto contra las mismas, puesto que ello desconoce el derecho al debido proceso y de defensa de la sociedad. Violación de los artículos 95-9 y 338 de la Constitución Política, 27 de la Ley 141 de 1994, 231 de la Ley 685 de 2001, 6 y 7 del Acuerdo No. 008 de 2009. Suspensión provisional de las normas en que se fundamenta el tributo. El Consejo de Estado, mediante providencia del 6 de mayo de 2010, declaró la

suspensión provisional del artículo 9.2.4.del Acuerdo No. 008 de 2009, que sirve de sustento de los actos administrativos demandados. Por consiguiente, el municipio no tiene facultad legal para liquidar y cobrar el impuesto de alumbrado público a Drummond Ltd. La actividad que realiza Drummond Ltd. en el municipio no está sujeta al impuesto. Los artículos 27 de la Ley 141 de 1994 y 231 de la Ley 685 de 2001 establecen que las actividades de exploración y explotación minera no están sujetas a los tributos del orden territorial. El acopio y el transporte de minerales que realiza Drummond Ltd. en el municipio de Zona Bananera, son actividades propias de la explotación minera y, por tanto, no pueden gravarse con el impuesto de alumbrado público. Lo anterior se corrobora en el artículo 2 de la Ley 685 de 2001, que expresamente incluye el transporte como una de las fases de la industria minera. La sociedad no es sujeto pasivo del tributo La sociedad no es sujeto pasivo del impuesto por cuanto no se beneficia ni directa ni indirectamente con el servicio de alumbrado público, en tanto no es propietaria de un bien inmueble, ni es suscriptora ni usuaria del servicio de energía eléctrica, ni realiza actividad alguna en el municipio de Zona Bananera. Además, el corredor férreo que utiliza Drummond Ltd. para transportar los minerales, por algunos kilómetros del municipio de Zona Bananera, se encuentra a cargo de

FENOCO S.A.

Violación del artículo 18 de la Ley 9 de 1991. El transporte de carbón con destino a la exportación no está sujeto a impuestos territoriales.

El municipio de Zona Bananera no puede gravar el transporte de carbón que realiza la sociedad puesto que este tiene por destino ser exportado y, conforme con el artículo 18 de la Ley 9 de 1991, esa actividad no puede ser gravada por las entidades territoriales.

1. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El municipio de Zona Bananera se opuso a las pretensiones de la actora, con los siguientes argumentos: Los actos administrativos demandados se encuentran debidamente motivados puesto que indican el objeto o la finalidad del acto y las normas jurídicas que los sustentan.

El Secretario Financiero es competente para expedir los actos demandados por cuanto esa función le fue delegada por el Alcalde municipal, quien es el encargado de dirigir la acción administrativa tributaria en el municipio. Si bien los artículos 66 de la Ley 383 de 1997 y 59 de la Ley 788 de 2002 disponen que los entes territoriales deben observar el Estatuto Tributario Nacional, su aplicación debe adaptarse a la estructura orgánica de cada ente territorial. Dado que en el municipio no existe una entidad, despacho, oficina o cargo asimilable a la Unidad de Recursos Tributarios de la DIAN, el recurso de reconsideración debía ser decidido por el administrador de impuestos del municipio, esto es, el secretario financiero. Drummond Ltd es sujeto pasivo del impuesto de alumbrado público toda vez que tiene por objeto social la operación de instalaciones de transporte y otras infraestructuras.

Excepciones: Carencia de objeto y/o sustracción de materia El presente proceso carece de objeto por cuanto los acuerdos que regulaban el impuesto de alumbrado público en el municipio fueron declarados nulos por el

Tribunal Administrativo del Magdalena1. 1 Sentencia del 30 de septiembre de 2009. Expediente No. 2008-00024. Es por eso que el municipio, mediante la Resolución No. 003 del 28 de septiembre de 2009, dio por terminado el proceso administrativo de cobro coactivo iniciado con fundamento en los actos administrativos enjuiciados en esta oportunidad. Ineptitud de la demanda El demandante omitió explicar el concepto de la violación de las normas constitucionales, del C.C.A. y del Código de Petróleos que invoca como infringidas. En consecuencia, no cumplió con uno de los presupuestos procesales de la acción. Indebido agotamiento de la vía gubernativa Dado que el concepto de la violación no fue planteado en la vía gubernativa, no puede ser objeto de decisión por el fallador. Imposibilidad de alegar hechos y fundamentos nuevos El demandante plantea hechos y fundamentos de derecho que no fueron puestos en conocimiento de la Administración municipal demandada. Caducidad de la acción Las normas que regulan el término de caducidad de la acción son eminentemente procesales, en tanto disponen el plazo máximo para presentar una demanda ante la jurisdicción. Indebida acumulación de pretensiones Los cargos desarrollados en la demanda están dirigidos a desvirtuar la legalidad de los acuerdos que regulan el impuesto de alumbrado público. Si la intención del demandante era la nulidad de los citados acuerdos debió interponer una acción de simple nulidad contra los mismos.

1. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo del Magdalena, mediante providencia del 23 de abril de

2014, declaró probada de oficio la excepción de ineptitud parcial de la demanda y negó las pretensiones de la demanda, con fundamento en las siguientes consideraciones: La excepción denominada carencia de objeto se analizará con el fondo del asunto. La excepción de inepta demanda no prospera por cuanto la irregularidad alegada no impide un pronunciamiento de fondo. No hay lugar a la excepción de indebida acumulación de pretensiones toda vez que el Consejo de Estado ha señalado que pueden tramitarse en un mismo procedimiento varias pretensiones de nulidad siempre que tengan una relación de dependencia. Debe declararse de oficio la ineptitud parcial de la demanda porque los cupones de pago no constituyen actos definitivos susceptibles de ser demandados ante la jurisdicción. Estos documentos son comunicaciones y no prestan mérito ejecutivo. El Consejo de Estado, mediante sentencia del 10 de mayo de 2012, negó la declaratoria de nulidad del artículo 9.2.4. del Acuerdo No. 008 de 2009, acto administrativo que sirve de sustento legal a los actos administrativos demandados. Dado que los actos demandados están sustentados legalmente, no están viciados de nulidad ni han perdido su fuerza ejecutoria. De acuerdo con los artículos 14 y 15 del Acuerdo No. 008 de 2009, la Secretaría Financiera es la entidad competente para expedir los actos de determinación y discusión del impuesto de alumbrado público. Por tanto, los actos demandados fueron expedidos por el funcionario competente. El Consejo de Estado, en la sentencia señalada, indicó que el Acuerdo No. 008 de 2009, cuando establece el tributo sobre las empresas de transporte de carbón no

tiene por objeto gravar la actividad sino hacer determinable el sujeto pasivo del impuesto. A su vez, precisó que es usuario potencial del servicio de alumbrado público cualquier empresa carbonera que utilice la jurisdicción del municipio de Zona Bananera para transportar el mineral.

1. EL RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante apeló la sentencia de primera instancia, con fundamento en lo siguiente: El Consejo de Estado, en la sentencia del 10 de mayo 2012, basó su análisis en una providencia del 11 de marzo de 2010, referida a la tarifa del impuesto de alumbrado público para las empresas propietarias de oleoductos.

La tesis expuesta en el fallo del 11 de marzo de 2010 fue reevaluada por esa Corporación en la sentencia del 9 de mayo de 20132 en el sentido de indicar que la prohibición de establecer cualquier tipo de impuesto territorial al transporte de petróleo no solo es para disponer el hecho generador sino que se hace extensiva a que indirectamente se prevean gravámenes sobre esa actividad. En similar sentido se pronunció en la providencia del 13 de septiembre de 20123. El cambio de criterio jurisprudencial da prosperidad a los argumentos de la sociedad, puesto que precisa que el transporte de mineral, por ser parte de la misma producción, no puede ser gravado con impuestos territoriales. En atención al principio de igualdad, el citado precedente es aplicable a este caso, pues en ambas situaciones se está discutiendo el mismo problema jurídico. De acuerdo con lo señalado por el Consejo de Estado, en sentencia del 24 de octubre de 20134, solo es posible liquidar el impuesto de alumbrado público a empresas que

tengan un establecimiento dentro de la respectiva jurisdicción y, como se afirmó en la demanda, lo único que une a la sociedad con el municipio es el paso del tren en el que transporta el carbón. Dado que la sociedad no tiene sede ni establecimiento en el municipio no es procedente que sea gravada con el tributo. En cuanto a la competencia del funcionario para expedir los actos demandados, los artículos 688, 691 y 721 del Estatuto Tributario son claros en señalar que los procesos de naturaleza tributaria deben ser adelantados por funcionarios distintos. Adicionalmente, el secretario financiero no es un abogado sino un contador público y, por ende, no debería actuar como Jefe de la Unidad de Recursos Tributarios. 2 Expediente No. 2009-0002. 3 Expediente No. 2004-7504 4 Expediente No. 19735. Frente a la excepción declarada de oficio, no es procedente que el a quo estableciera que los cupones de pago no son susceptibles de control jurisdiccional. El Consejo de Estado ha aceptado que este tipo de documentos son demandables5. El a quo no analizó los demás cargos de la demanda referentes a la prohibición de gravar el transporte de carbón con destino a la exportación, a la expedición irregular de la liquidación oficial de revisión y a la violación de las normas superiores en que los actos debían fundarse.

1. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La demandante reiteró los argumentos expuestos en la demanda y en el recurso de apelación.

La demandada reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda. El Ministerio Público rindió concepto en los siguientes términos: La liquidación del impuesto de alumbrado público objeto de la demanda, tiene el

carácter de una liquidación oficial de aforo puesto que determina dicho impuesto porque la actora no lo declaró. Como el impuesto de alumbrado público no está configurado para ser declarado, no es procedente que la Administración hubiere expedido una liquidación que determinara el tributo a cargo. Con fundamento en lo anterior, solicitó revocar parcialmente la sentencia de primera instancia, en el sentido de confirmar la declaratoria de excepción de ineptitud de la demanda y declarar la nulidad de los actos demandados.

1. CONSIDERACIONES DE LA SALA Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 23 de abril de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo del 5 Sentencias del 6 de marzo de 2008, C.P. Dra. Ruth Stella Correa Palacio, expediente No. AG-01550, y del 7 de marzo de 2011, C.P. Dr. Enrique Gil Botero, expediente No. 2003-650.

Magdalena, que declaró de oficio la excepción de “ineptitud parcial de la demanda” y negó las pretensiones de la sociedad actora.

1. PROBLEMA JURÍDICO Corresponde a la Sala analizar la legalidad de los actos demandados por medio de los cuales se determinó el impuesto de alumbrado público a cargo de la sociedad Drummond Ltd. por los períodos junio a diciembre del 2009.

Para tal efecto, verificará: La procedencia de la excepción de inepta demanda parcial declarada sobre la pretensión de nulidad de los cupones de pago. i) Si la liquidación oficial del impuesto de alumbrado público fue expedida en forma irregular. ii) Si el Secretario Financiero del municipio tenía competencia para expedir los actos

demandados. iii) Los efectos de la sentencia que negó la solicitud de nulidad del artículo 9.2.4. del Acuerdo No. 008 de 2009, norma con fundamento en la cual se estableció la calidad de sujeto pasivo a la sociedad demandante.

2. EXCEPCIÓN DE INEPTA DEMANDA PARCIAL 2.1. El Tribunal declaró de oficio la excepción de inepta demanda sobre la pretensión de nulidad de los cupones de pago, por cuanto consideró que esos actos no son susceptibles de ser demandados ante la jurisdicción en tanto constituyen meras comunicaciones que no prestan mérito ejecutivo. 2.2. Por su parte, la apelante sostiene que esa actuación administrativa si es demandable ante la jurisdicción, como lo ha señalado el Consejo de Estado, en distintos pronunciamientos. 2.3. Para resolver el asunto en cuestión es necesario referirse al procedimiento administrativo seguido por la Administración para determinar el impuesto de alumbrado público a cargo de la actora. 2.3.1. El trámite inició con la expedición mensual de los documentos denominados “cupones de pago”. Estos actos tienen la siguiente estructura: - Información básica: nombre del contribuyente, NIT, fecha de emisión y de vencimiento, y dirección de la sociedad. - Descripción del pago: impuesto de alumbrado público según el artículo 9.2.4. del Acuerdo No. 008 de 2009. - Período gravable: junio a diciembre de 2009. - Forma de pago: Consignación en el Banco de Bogotá a nombre del

Fideicomiso Iluminaciones Zona Bananera, Cuenta Corriente No. 125-01251-8.

• Valor del impuesto: $34.783.000 por cada período gravable. 2.3.2. Posteriormente, la Administración remitió a la sociedad la Liquidación Oficial No. 002 del 25 de enero de 2010, en la que le informó que era sujeto pasivo del impuesto de alumbrado público porque la actividad de transporte de carbón que realiza en el municipio de Zona Bananera, está gravada por el artículo 9.2.4. del Acuerdo No. 008 de 20096, con una base gravable y tarifa equivalente a los 70 SMMLV.

En ese acto se precisó que desde la vigencia del tributo se le ha remitido al domicilio tributario de Drummond Ltd., NIT 800.021.308-5, un medio de pago para que cancele su obligación fiscal, sin que hasta la fecha el municipio haya recibido el pago de los períodos correspondientes. A su vez, indicó que contra esa liquidación oficial procedía el recurso de reconsideración. 2.3.3. Luego, mediante la Resolución No. 002 del 29 de abril de 2010, la Administración resolvió el recurso de reconsideración en el sentido de confirmar la citada liquidación oficial. 2.4. De acuerdo con lo anterior, el cupón de pago es un acto previo a la liquidación oficial, que le remitió la Administración al contribuyente con la finalidad de invitarlo a realizar el pago del impuesto. De esta forma, constituyen actos de trámite que, como tales, no impiden que la actuación continúe, ni le ponen término a la misma, puesto que ella concluye con un 6 Por el cual se precisan los sujetos pasivos, bases gravables, se modifican y ajustan las tarifas del

impuesto de alumbrado público municipal de zona bananera. acto de determinación oficial del impuesto, en el que se establecieron los elementos esenciales del tributo. 2.5. Por eso los actos administrativos impugnables son la liquidación oficial y la resolución que resolvió el recurso de reconsideración. En esos actos se concretó la manifestación de voluntad de la Administración respecto de la obligación tributaria que recae sobre el contribuyente, en tanto se indicaron los motivos para cobrar el impuesto de alumbrado público y los elementos para determinar el tributo. En ese sentido, el cupón de pago no decide ni directa ni indirectamente el fondo del asunto y, no es susceptible de ser demandado ante esta jurisdicción. 2.6. Es importante resaltar que esta Sección ha señalado que los documentos liquidatorios, facturas o cuentas de cobro, mediante los que se fijan tributos, son verdaderos actos administrativos siempre que contengan una declaración de voluntad de la Administración en ejercicio de la función administrativa y que produzca efectos jurídicos definitivos frente a un asunto en particular7, pero lo tratado en esta providencia no encaja en el precedente citado, dada la existencia de actos administrativos definitivos expedidos por la Administración, con los que determinó el tributo. 2.7. En consecuencia, se confirmará la decisión del Tribunal de declarar de oficio la excepción de inepta demanda sobre la solicitud de nulidad de los cupones de pago.

3. EXPEDICIÓN IRREGULAR DE LA LIQUIDACIÓN OFICIAL. 3.1. Según la apelante, la liquidación oficial está viciada de nulidad por “expedición

irregular” por cuanto:

1. En el municipio no existe la obligación de declarar el impuesto de alumbrado público. Por tanto, la Administración no tenía la facultad de iniciar un proceso de liquidación del impuesto. ii) La liquidación oficial se expidió sin que previamente se le permitiera al contribuyente ejercer el derecho de defensa contra un acto preliminar. Además, el 7 Sentencia del 4 de noviembre de 2010, C.P. Dra. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, expediente No. 17211 y, auto del 9 de octubre de 2014, C.P. Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia, expediente No. 17211. municipio determinó oficialmente el impuesto por partida doble porque expidió los cupones de pago y la liquidación oficial. iii) Los cupones de pago no contienen las razones que llevaron al municipio a establecer que la sociedad era sujeto pasivo del impuesto alumbrado en dicha jurisdicción, situación que afectó el derecho de defensa del contribuyente. 3.2. La expedición irregular o el vicio de forma del acto administrativo, se presenta cuando la Administración no se ajusta a los procedimientos establecidos para manifestar su voluntad8.

En el mismo sentido, esta Sección ha señalado que la expedición irregular se configura cuando la decisión de la administración viola las normas de orden adjetivo que establecen el procedimiento para su formación o la manera como éste debe presentarse. Sin embargo, cuando el acto es expedido con vicios en el trámite, debe verificarse si tienen la vocación de incidir en el sentido de la decisión, de tal manera que si la irregularidad en el proceso logra afectarla por ser sustancial o trascendente, el acto administrativo será anulable, en el caso contrario, es decir, cuando el defecto

es intrascendente, no hay lugar a su anulación9. 3.3. Teniendo en cuenta lo expuesto, la Sala procede a analizar cada uno de los argumentos en que se sustenta el cargo de expedición irregular. 3.4. Facultad del municipio para iniciar un proceso de liquidación de impuesto. 3.4.1. De acuerdo con lo previsto por el artículo 59 de la Ley 788 de 2002, los municipios deben aplicar el procedimiento tributario establecido en el Estatuto Tributario Nacional, para la administración, determinación y discusión de los impuestos por ellos administrados. El término de la aplicación de los procedimientos anteriores, podrán disminuirse y simplificarse acorde con la naturaleza de los tributos. 3.4.2. Determinación, que es considerada por la Corte Constitucional como una interferencia razonable, orientada a la promoción de procedimientos tributarios equitativos para los administrados y eficaces para la administración y susceptible de adecuarse a las connotaciones propias de la materia tributaria a cargo de esas entidades. 8 Sentencia del 26 de septiembre de 2007, C.P. Dr. Juan Ángel Palacio Hincapié, expediente No. 14519. 9Sentencia del 25 de junio de 2012, C.P. Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, expediente No. 17834. Esto significa que las entidades territoriales deben aplicar el procedimiento nacional a los tributos territoriales, pero adecuándolo a su propia realidad, mediante la simplificación de procedimientos. 3.4.3. Uno de los aspectos relevantes en la aplicación del procedimiento tributario de orden nacional al territorial, es que los departamentos, municipios y distritos, en ejercicio de la función pública de administración y recaudo de los tributos, cuentan

con la potestad para determinar el gravamen a cargo de los contribuyentes mediante un acto administrativo denominado liquidaciones oficiales10. Sin embargo, en esa normativa las liquidaciones oficiales tienen por objeto modificar una declaración tributaria o suplir la falta de declaración por parte del contribuyente. Es decir, presuponen la presentación de una declaración tributaria. 3.4.4. La Sala, en varias oportunidades11, ha señalado que, en la práctica, el cumplimiento de esta regla de unificación, a nivel nacional, del régimen procedimental en materia tributaria tiene la dificultad de que en la estructura de los procedimientos tributarios para la aplicación de los impuestos nacionales el punto de partida es la declaración, lo que no ocurre con todos los tributos del orden territorial, porque algunos son liquidados por la propia administración, como es el caso del impuesto de alumbrado público, en el que, por su naturaleza, no es posible que el contribuyente presente una declaración, es decir, no existe la obligación formal de declarar. 3.4.5. En efecto, la estructura técnica del impuesto sobre el servicio de alumbrado público -que exige que el recaudo debe sufragar los costos de operaciónconduce a que sean los municipios, como entes encargados de prestar directa o indirectamente el servicio, los que conozcan de primera mano la información correspondiente al impuesto a cargo de cada contribuyente y, que, por ende, algunos, como el de Zona Bananera, hubieren optado por determinar el tributo. 3.4.6. Para el efecto, la Administración señala mediante un acto administrativo la cuantía exacta a cargo del sujeto pasivo; lo hace de oficio, cuando cuenta con la 10 En el Libro V del ETN, las liquidaciones oficiales revisten diferentes modalidades y finalidades: (i) verificar

la exactitud de las declaraciones presentadas por los contribuyentes o corregir los errores de las declaraciones privadas (v. gr. liquidación oficial de revisión y de corrección aritmética) o (ii) para suplir su falta adelantando, para tal fin, las investigaciones necesarias para establecer la ocurrencia de hechos generadores de obligaciones tributarias en su jurisdicción, no declarados (v. gr. liquidación de aforo). 11 Sentencias del 4 de noviembre de 2010, C.P. Dra. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, expediente No. 17211, y del 4 de mayo de 2015, C.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez, expediente No. 20615. información necesaria para ese cometido12, sin perjuicio de que se agoten las funciones de fiscalización y medios de discusión13. La Sala, en sentencia del 25 de junio de 201514, consideró que la determinación directa del tributo no afecta la validez de los actos de determinación del impuesto. Para evitar cualquier equívoco, se precisa que la Administración tiene facultades para liquidar de forma directa el tributo, por ser de su competencia, sin necesidad del denuncio previo del sujeto pasivo del impuesto, cuando no existe tal deber formal. 3.4.7. Por las razones expuestas, es procedente que el municipio de Zona Bananera liquidara de forma directa el impuesto de alumbrado público. 3.5. La Administración omitió expedir un acto previo a la liquidación oficial de revisión y, por el contario, profirió dos actos liquidatorios –cupones de pago y la liquidación oficial-. 3.5.1. Los procedimientos de fiscalización, determinación y discusión se cumplieron en este caso, pues, como se expuso en el nume