CE-SECCIÓN CUARTA-47001-23-33-000-2018-00288-01(25425)

Radicado: 47001-23-33-000-2018-00288-01 (25425)

Demandante: UNIVERSIDAD DEL MAGDALENA PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE COBRO COACTIVO – Alcance. No podrán debatirse cuestiones que debieron ser objeto de discusión en la vía gubernativa / EXCEPCIÓN DE ILEGALIDAD – Reiteración de jurisprudencia / EXCEPCIÓN DE ILEGALIDAD – Noción. Se circunscribe a la posibilidad que tiene un juez administrativo de inaplicar a solicitud de parte o incluso de oficio, con efectos inter partes, un acto administrativo que resulta lesivo del orden jurídico superior, siempre que este guarde relación directa con el objeto del litigio / APLICACIÓN DE LA EXCEPCIÓN DE ILEGALIDADCompetencia. Corresponde a los jueces de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo / APLICACIÓN DE LA EXCEPCIÓN DE ILEGALIDAD – Efectos jurídicos. La decisión de inaplicar un acto administrativo solo producirá efectos en relación con el proceso dentro del cual se adopte / EXCEPCIÓN

DE ILEGALIDAD – Naturaleza jurídica / EXCEPCIÓN DE ILEGALIDAD DEL

ACTO ADMINISTRATIVO DE CARÁCTER PARTICULAR QUE CONSTITUYE EL

TÍTULO EJECUTIVO OBJETO DE COBRO COACTIVO – Alcance /

CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES – Término / EXCEPCIÓN DE ILEGALIDAD – No prosperidad Conforme al artículo 829-1 del ET, en el procedimiento administrativo de cobro no podrán debatirse cuestiones que debieron ser objeto de discusión en la vía

gubernativa, norma que aplica en este caso, en virtud de la remisión hecha por el numeral 4.3 del citado Manual de Cobro Coactivo. (…) Respecto de la excepción de ilegalidad, la Sala ha precisado que supone, «por regla general, un juicio sobre la base de la confrontación de dos normas: una contenida en un acto administrativo y la otra -regla o principioen el ordenamiento de carácter superior, razón por la que cuestiones de orden fáctico son, en principio, ajenos a este medio de control, habida cuenta de su ejercicio excepcional y particular, lo que supone que aspectos probatorios, su aporte, regularidad, conducencia, pertinencia, contradicción, apreciación, en síntesis la demostración de los hechos sean ajenos a él, amén de que su incidencia en el juicio de valor que debe hacer el Juez para inaplicar el acto administrativo, tiene que ser directa y no por vía de inferencia» [Negrilla original]. También ha indicado que la excepción de ilegalidad «no reemplaza al juicio de validez propiamente dicho, y en esa medida, […] no podría recaer, con carácter general y definitivo, sobre el acto directamente enjuiciado», porque como medio exceptivo que es, se circunscribe a la posibilidad que tiene un juez administrativo de inaplicar a solicitud de parte o incluso de oficio, con efectos inter partes, un acto administrativo que resulta lesivo del orden jurídico superior, siempre que este guarde relación directa con el objeto del litigio. Con la entrada en vigor del artículo 148 del CPACA, se facultó de manera expresa a los jueces de la

Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para que de oficio o a petición de parte inapliquen con efectos interpartes todo acto administrativo que vulnere la Constitución Política o la ley. Conforme con dicha norma, la decisión de inaplicar un acto administrativo solo producirá efectos en relación con el proceso dentro del cual se adopte. En este caso, la parte actora solicita que en ejercicio de la facultad prevista en el artículo 148 del CPACA, esta jurisdicción se releve de aplicar y reconocerle efectos a los actos administrativos por medio de los cuales la Autoridad Nacional de Acuicultura y Pesca liquidó unilateralmente el Convenio Especial de Cooperación de Ciencia y Tecnología 005 de 2012 suscrito con la Universidad del Magdalena –título ejecutivo-, por ser, según se indica en la demanda, contrarios a los artículos 11 de la Ley 1150 de 2007 y 164 numeral 2, literal j) de la Ley 1437 de 2011. Igualmente, la demandante alega que el acto administrativo que solicita se inaplique, se encuentra falsamente motivado porque: i) desconoce que la universidad invirtió y ejecutó los recursos suministrados para el cumplimiento del Convenio 005 de 2012 y ii) que la AUNAP no tuvo en cuenta la 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 47001-23-33-000-2018-00288-01 (25425) Demandante: UNIVERSIDAD DEL MAGDALENA inversión que se realizó con los dineros girados en el marco del citado convenio,

en consideración a que no se efectuó un trámite administrativo formal denominado reserva presupuestal. La Sala observa que los anteriores argumentos resultan ajenos a la naturaleza de la excepción de ilegalidad, comoquiera que no están dirigidos a que se realice una confrontación directa o juicio de valor del acto administrativo que se solicita inaplicar frente a una norma de rango superior. Por el contrario, es evidente que lo pretendido por la parte actora implica un examen de los fundamentos de hecho y de derecho que sustentan el acto de liquidación unilateral del convenio, es decir, del título ejecutivo. Además, solicita que se analicen los siguientes medios de prueba: i) copia del expediente contractual del Convenio 005 de 2012, ii) estudios técnicos, iii) certificados de disponibilidad presupuestal, iv) formatos de solicitud de cotización, v) actas de informes de los avances del convenio, vi) Informe de Ejecución Financiera Consolidada, vii) formatos de evaluación de cotizaciones propuestas y ofertas, viii) boletines bimensuales de los volúmenes capturas de las principales especies comerciales de la actividad pesquera, industrial y artesanal continental y marina de Colombia, ix) evaluación de la información biológico pesquera y estado de aprovechamiento de las especies evaluadas, x) Propuesta Técnica y Financiera para establecer estadística pesquera de Colombia, xi) órdenes de compra, xii) certificados de disponibilidad presupuestal, xiii) formato de evaluación de cotizaciones, propuestas y oferta, xiv) facturas y xv) los antecedentes administrativos de las resoluciones que constituyen el título ejecutivo. Lo anterior, «[c]on la finalidad de

acreditar la falta de competencia temporal para liquidar el convenio 005 de 2012, la inexistencia de la obligación dineraria a cargo de la Universidad del Magdalena con ocasión al mencionado convenio y la ejecución de los recursos girados por la Autoridad Nacional de Acuicultura y Pesca». Cuestionamientos que, se insiste, no son propios de la excepción de ilegalidad, tampoco del proceso de cobro coactivo, puesto que están dirigidos a debatir la legalidad del título ejecutivo, razón por la cual, debieron ser objeto de discusión en la vía gubernativa y, de ser el caso, en sede judicial, en ejercicio del medio de control de controversias contractuales (art. 141 del CPACA), que cuenta con un término de caducidad de dos (2) años desde que quedaron ejecutoriados los actos que constituyen el título objeto de cobro (art. 164 numeral 2 del literal j) del CPACA). Por lo expuesto, se concluye que si bien, la parte actora citó normas de rango superior, presuntamente vulneradas con los actos administrativos que constituyen el título ejecutivo objeto de cobro coactivo, es claro que, ese simple hecho no conduce a que prospere la excepción de ilegalidad, en tanto que, sería necesario abordar el estudio de los fundamentos fácticos, jurídicos y probatorios para determinar si la AUNAP tenía competencia para liquidar de manera unilateral el Convenio 005 de 2012, cuestión que es ajena a esta clase de procesos, en los que se discute la legalidad de los actos administrativos por medio de los cuales se resolvieron las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago librado en contra de la ejecutada. Así las cosas y,

comoquiera que la parte actora no desvirtuó la presunción de legalidad de los actos administrativos demandados en este proceso, se impone confirmar la sentencia apelada.

FUENTE FORMAL: LEY 1066 DE 2006 – ARTÍCULO 2 NUMERAL 1 / DECRETO 4181 DE 2009 – ARTÍCULO 11 NUMERAL 4 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 99 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 831 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 829-1 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 148 / LEY 1150 DE 2007 – ARTÍCULO 11 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 164 NUMERAL 2 LITERAL J / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) –

ARTÍCULO 141

2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 47001-23-33-000-2018-00288-01 (25425) Demandante: UNIVERSIDAD DEL MAGDALENA CONDENA EN COSTAS – Integración / CONDENA EN COSTAS EN SEGUNDA INSTANCIA – Improcedencia. Por falta de prueba de su causación De conformidad con lo previsto en los artículos 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y 365 del Código General del Proceso, no se condenará en costas (agencias en derecho y gastos del proceso) en esta instancia, comoquiera que no se encuentran probadas en el expediente.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 188 / LEY 1564

DE 2012 (CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO) – ARTÍCULO 365

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de agosto de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 47001-23-33-000-2018-00288-01 (25425)

Actor: UNIVERSIDAD DEL MAGDALENA

Demandado: AUTORIDAD NACIONAL DE ACUICULTURA Y PESCA - AUNAP FALLO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 23 de octubre de 2019, por el Tribunal Administrativo del Magdalena, que en la parte resolutiva dispuso: «PRIMERO: DECLARAR no probadas las excepciones previas propuestas por el ente demandado, por las razones aducidas en la presente providencia.

SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la demanda.

TERCERO: Sin condena en costas a la parte vencida.

CUARTO: Si no fuera apelada la sentencia, se ORDENA su archivo»1.

ANTECEDENTES El 13 de septiembre de 2012, la Autoridad Nacional de Acuicultura y Pesca – AUNAP (en adelante, AUNAP) y la Universidad del Magdalena, suscribieron el Convenio Especial de Cooperación de Ciencia y Tecnología 00005, cuyo Objeto era «aunar esfuerzos técnicos y administrativos para la obtención de la estadística nacional de datos provenientes de la actividad pesquera industrial y artesanal continental

y marina mediante el Servicio Estadístico Pesquero Colombiano - SEPEC que contemple 1 Fls. 331 a 342 vto. c.p. 1. 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 47001-23-33-000-2018-00288-01 (25425) Demandante: UNIVERSIDAD DEL MAGDALENA la recolección, sistematización y análisis de datos para la evaluación del estado de los recursos pesqueros teniendo en cuenta lo establecido en el Protocolo de captura de información pesquera, biológica y socioeconómica en Colombia», con un plazo de ejecución «hasta el 30 de diciembre de 2012, a partir de la firma del acta de inicio, previa aprobación de la garantía única» y de vigencia «será el término de ejecución y cuatro (4) meses más» 2. El 30 de junio de 2015, el Director Encargado de la AUNAP profirió la Resolución 00001115, por medio de la cual liquidó unilateralmente el Convenio Especial de Cooperación de Ciencia y Tecnología 005 de 2012 y resolvió que la Universidad del Magdalena deberá reintegrar la suma de $889.446.2363. La Universidad del Magdalena interpuso recurso de reposición contra la anterior decisión4, que fue resuelto con la Resolución 00001707 del 21 de septiembre de 2015, proferida por el Director General de la AUNAP, en el sentido de confirmar el acto administrativo recurrido5. Con fundamento en los anteriores actos, el 17 de octubre de 2017, el Jefe de la

Oficina Asesora Jurídica de la AUNAP expidió la Resolución 0038 por la que se libró mandamiento de pago en contra de la Universidad del Magdalena, por la suma de $1.210.513.874, de los cuales $321.067.638, corresponden a intereses moratorios6. Contra el anterior mandamiento de pago la citada universidad propuso las excepciones de: (i) ilegalidad del título ejecutivo por falta de competencia de la autoridad para liquidar unilateralmente el Convenio 005 de 2012, (ii) inexistencia del crédito por cumplimiento de las obligaciones por parte de la Universidad del Magdalena y (iii) improcedencia de la devolución de los recursos ejecutados en beneficio de la AUNAP7. El 29 de diciembre de 2017 el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la AUNAP expidió la Resolución 042 por medio de la cual desestimó las excepciones propuestas, ordenó seguir adelante con la ejecución y el remate de los bienes embargados y secuestrados8. Inconforme con la anterior decisión, la Universidad del Magdalena interpuso recurso de reposición9, el que fue resuelto por el mismo funcionario mediante la Resolución 000006 del 7 de marzo de 2018, en el sentido de no reponer la decisión recurrida10. DEMANDA La Universidad del Magdalena, actuando a través de apoderado y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 2 Fls. 35 a 50 c.p. 1. 3 Fls. 4328 a 4332 c.a. 6. 4 Fls. 4369 a 4392 c.a. 6. 5 Fls. 273 a 279 c.p.1.

6 Fls. 4485 a 4486 vto. c.a. 6. 7 Fls. 4512 a 4517 c.a. 6. 8 Fls. 4538 a 4552 c.a. 6. 9 Fls. 4554 a 4563 c.a. 6. 10 Fls. 4566 a 4567 vto. c.a.6. 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 47001-23-33-000-2018-00288-01 (25425) Demandante: UNIVERSIDAD DEL MAGDALENA 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, formuló las siguientes pretensiones: «PRIMERO: Se inaplique por vía de excepción de ilegalidad el Acto administrativo complejo conformado por las Resoluciones 1115 de fecha 30 de junio de 2015 y 01707 de fecha 21 de septiembre de 2015, a través de las cuales se liquidó unilateralmente el convenio especial de Cooperación de Ciencia y Tecnología número 005 de 2012 suscrito entre la Universidad del Magdalena y la Autoridad de Acuicultura y Pesca.

SEGUNDO: En consecuencia de lo anterior se declare la nulidad de la Resolución número 042 de 2017 y resolución 000006 del 7 de marzo de 2018 proferida por la Oficina Asesora Jurídica de la Autoridad Nacional de Acuicultura y Pesca al interior del procedimiento administrativo de cobro coactivo radicado con el número 0072-2016.

TERCERO: En consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho se

condene a la Autoridad Nacional de Acuicultura y Pesca a restituir a la UNIVERSIDAD DEL MAGDALENA la suma de MIL DOSCIENTOS TREINTA Y SIETE MILLONES QUINIENTOS OCHENTA Y UN MIL TRESCIENTOS OCHO PESOS ($1.237.581.308) cifra que corresponde al monto que la Autoridad de Acuicultura y Pesca obligó a pagar a la Universidad del Magdalena, la cual se determinó mediante auto 02 de fecha 21 de mayo de 2018, a través de la cual se liquidó el crédito cobrado al interior del trámite de cobro coactivo radicado con el número 072-2016.

CUARTO: Que las anteriores sumas sean canceladas debidamente indexadas y con reconocimiento de los intereses moratorios de ley.

QUINTO: Se condene en costas y agencias en derecho al demandado» [Negrilla y subraya original].

Invocó como normas violadas las siguientes:  Artículos 2 y 29 de la Constitución Política  Artículo 164 numeral 2, literal j) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo  Artículo 11 de la Ley 1150 de 2007  Artículos 44 y siguientes de la Ley 80 de 1993 Como concepto de la violación expuso, en síntesis, lo siguiente:

1. Excepción de ilegalidad Expuso que la AUNAP gozaba de competencia para liquidar el Convenio 005 de 2012, pero, comoquiera que no lo hizo dentro de los límites temporales consagrados en el artículo 11 de la Ley 1150 de 200711 y 164 numeral 2, literal j)

de la Ley 1437 de 2011, perdió dicha prerrogativa. Indicó que el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007 señala el plazo de liquidación de los contratos estatales, fijando un término para la liquidación por mutuo acuerdo (4 meses) y otro de manera unilateral por parte de la entidad contratante (2 meses). Adujó que, como no se concretó la liquidación bilateral del citado convenio, la AUNAP contaba con un plazo legal de dos (2) meses para realizar la liquidación unilateral, que transcurrió entre el 30 de abril de 2013 y el 30 de junio de ese año. 11 Se pone de presente que en el acápite de normas violadas la demandante citó como vulnerado el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007 pero, en el desarrollo del concepto de la violación se hizo alusión al artículo 11 de la Ley 1150 de 2012, lo que para la Sala obedece a un error de digitación, en tanto que los argumentos expuestos están asociados al plazo para la liquidación de los contratos, en los términos del artículo 11 de la Ley 1150 de 2007, por lo que en el resumen de la demanda se hará referencia a dicha norma. 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 47001-23-33-000-2018-00288-01 (25425) Demandante: UNIVERSIDAD DEL MAGDALENA Destacó que, conforme con la jurisprudencia12, la entidad estatal contaba con el término de dos (2) años siguientes al vencimiento del plazo para realizar la

liquidación unilateral (es decir, dentro del término de caducidad de las acciones contractuales), que es el tiempo dispuesto para deprecar la liquidación judicial, plazo que vencía el 30 de junio de 2015. Sostuvo que el trámite administrativo de liquidación unilateral del Convenio 005 de 2012 comenzó con la decisión del 30 de junio de 2015 y culminó con el acto que resolvió el recurso de reposición, esto es, el 21 de septiembre del mismo año. Teniendo en cuenta lo anterior, concluyó que la liquidación unilateral del contrato se expidió en forma extemporánea y, en consecuencia, resulta ilegal en tanto que, para cuando la entidad demandada se pronunció de manera definitiva, ya se había agotado la competencia.

2. Falsa motivación del acto de liquidación unilateral del convenio, cuya inaplicación se solicita Manifestó que el acto cuya inaplicación se solicita desconoce que la universidad invirtió y ejecutó los recursos suministrados para el cumplimiento del Convenio 005 de 2012.

Indicó que la AUNAP desconoce la inversión que se realizó con los dineros girados en el marco del citado convenio, en consideración a que no se efectuó un trámite administrativo formal denominado reserva presupuestal. Omisión que no está sancionada por la ley. Agregó que se debe analizar la inexistencia de retención de créditos a favor de la AUNAP y en contra de la Universidad, con ocasión de la ejecución del convenio, argumento que pese a ser expuesto en el escrito de excepciones contra el mandamiento de pago no fue estudiado por la entidad demandada, porque no está listado en el artículo 831 del Estatuto Tributario.

Expuso que la omisión de una reserva presupuestal para la ejecución de obligaciones pendientes surgidas de un contrato válido, no está consagrada en el artículo 44 y ss. de la Ley 80 de 1993, tampoco en el derecho común, como causal de nulidad, motivo por el cual, las prestaciones surtidas no pueden ser desconocidas. Advirtió que existió un lapso en el que las prestaciones de la universidad, adquiridas durante la vigencia del convenio, se ejecutaron excediendo los límites temporales fijados de mutuo acuerdo. Pero, aclaró que la AUNAP no le hizo requerimiento alguno por dicha situación, con el fin de constituirla en mora y declarar un incumplimiento. Tampoco se negó a recibir las prestaciones ejecutadas a su favor a pesar de dicha circunstancia, por lo que, si bien se incurrió en un retardo en la ejecución del contrato, esto quedó superado debido al comportamiento asumido por las partes, en especial por el recibido a satisfacción. Concluyó que el vicio reprochado por la entidad demandada no constituye causal de nulidad del contrato, siendo lo procedente declarar la inexistencia de la obligación dineraria objeto de cobro, en tanto que, insiste que el acto que lo sustenta está viciado de falsa motivación. 12 Sentencia del Consejo de Estado, Sección Tercera Subsección C, del 16 de marzo de 2015, no se identificó radicado. 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

Radicado: 47001-23-33-000-2018-00288-01 (25425)

Demandante: UNIVERSIDAD DEL MAGDALENA

3. Acto administrativo demandado Advirtió que, el acto ilegal cuya inaplicación se solicita –liquidación unilateral del conveniofue tenido en cuenta por AUNAP para efectos de librar el mandamiento de pago en contra de la universidad, lo que evidencia que dicha entidad se valió de un título ejecutivo irregular, viciando de nulidad el proceso de cobro coactivo.

Sostuvo que, si bien la excepción de ilegalidad del título no está prevista en el artículo 831 del ET, su ausencia no puede entenderse como una autorización para que las autoridades administrativas ejecuten, libre de toda responsabilidad, actos que están viciados de nulidad en cuanto a sus requisitos de validez. Razonar lo contrario, implicaría desconocer el principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el procedimental, los valores de justicia y seguridad jurídica y, el derecho de defensa y contradicción. OPOSICIÓN La AUTORIDAD NACIONAL DE ACUICULTURA Y PESCA -AUNAP13, se opuso a las pretensiones de la demanda y propuso las excepciones de: (i) inepta demanda, porque no se indicaron las normas violadas ni su concepto de violación en relación con los actos administrativos proferidos en el proceso de cobro coactivo y (ii) falta de jurisdicción para pronunciarse frente a actos que no hacen parte o conforman dicho trámite. Expuso que la excepción de ilegalidad no se puede utilizar para cuestionar un acto administrativo –liquidación unilateralcuyo medio de control ya caducó. Aseguró

que lo que se pretende en esta oportunidad es enmendar la omisión en la que se incurrió al no acudir, en el término legal, al medio de control de controversias contractuales para debatir la legalidad de las Resoluciones 0001115 y 00001707 de 2015. Destacó que, en sede de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos proferidos en el proceso de cobro coactivo no es posible que se debatan cuestiones de la liquidación del contrato, comoquiera que las excepciones que se pueden plantear son las taxativamente descritas en el artículo 831 del ET, hecho reconocido por la demandante. Sostuvo que no se cumplen los presupuestos para que se aplique la excepción de ilegalidad, en tanto que, es presupuesto necesario que exista una clara y evidente contradicción entre el acto y la ley, lo que no acontece en el presente caso, dado que se trata de una discusión hermenéutica de normas contractuales que regían la competencia que tenía AUNAP para liquidar de manera unilateral el convenio celebrado con la Universidad del Magdalena. Agregó que, tampoco se evidencia la consecuencia lógica derivada de que se inaplique el acto, si se tiene en cuenta que la excepción de ilegalidad conduce a que, a raíz de dicha inaplicación, se aplique una norma de categoría superior, en el caso concreto. 13 Fls. 262 a 272 c.p. 1. 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 47001-23-33-000-2018-00288-01 (25425)

Demandante: UNIVERSIDAD DEL MAGDALENA AUDIENCIA INICIAL El 17 de junio de 2019 se llevó a cabo la audiencia inicial de que trata el artículo 180 de la Ley 1437 de 201114. En dicha diligencia se precisó que no se presentaron irregularidades procesales, tampoco nulidades, ni se solicitaron medidas cautelares.

Respecto de las excepciones de inepta demanda y falta de jurisdicción propuestas por la entidad demandada, el tribunal indicó que se resolverían en la sentencia. El litigio se concretó en determinar: (i) si hay lugar a inaplicar por ilegal el acto administrativo que ordenó la liquidación del Convenio 005 de 2012, suscrito entre la AUNAP y la Universidad del Magdalena, por no haberse expedido dentro del término legal y (ii) si los actos que desestimaron las excepciones presentadas dentro del procedimiento de cobro coactivo son nulos por falta de competencia por ausencia del factor temporal y violación al debido proceso. Se tuvieron como pruebas las aportadas con la demanda y la contestación, se dio traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que emitiera su concepto. SENTENCIA APELADA El 23 de octubre de 2019, el Tribunal Administrativo del Magdalena profirió sentencia en la que declaró no probadas las excepciones previas, negó las pretensiones de la demanda y no condenó en costas, con fundamento en lo siguiente15: En cuanto a la excepción de inepta demanda, manifestó que, de una lectura íntegra del escrito introductorio, se evidencia que este cumple con el presupuesto de mencionar las normas violadas, las causales de nulidad de los actos

administrativos y el concepto de violación. Respecto de la excepción de falta de jurisdicción, advirtió que se trataría de ineptitud de la demanda por demandarse actos que no son susceptibles de control judicial. Advirtió que no se pretende la nulidad de las resoluciones que ordenaron y confirmaron la liquidación unilateral del convenio, pues lo que se pide es su inaplicación, cuestión que procedió a examinar. Analizó la excepción de ilegalidad y con fundamento en jurisprudencia de la Corte Constitucional y de esta Corporación16, concluyó que si bien la parte demandante citó la norma de carácter superior -artículo 11 de la Ley 1150 de 2007-, que presuntamente fue desconocida por AUNAP, en este caso no se podían inaplicar los actos que liquidaron unilateralmente el convenio especial, por cuanto estos eran susceptibles de ser atacados dentro del término legal por vía de acción ante la jurisdicción, en ejercicio del medio de control de controversias contractuales contemplado en los artículos 141 y 164 del CPACA, cuyo plazo de interposición es 14 Fls. 304 a 306 vto. c.p. 1. 15 Fls. 331 a 342 vto. c.p. 1. 16 Corte Constitucional, sentencia C-037 de 2000 y del Consejo de Estado del 31 de mayo de 2018, Exp. 21911, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 47001-23-33-000-2018-00288-01 (25425)

Demandante: UNIVERSIDAD DEL MAGDALENA de dos (2) años contados a partir del día siguiente a la ejecutoria del acto administrativo que aprobó la liquidación.

Agregó que para cuando se presentó la demanda -3 de septiembre de 2018-, se encontraba caducada tal pretensión, situación que no es posible remediar planteando el medio exceptivo de ilegalidad del acto administrativo, en razón a que se desconocería el control por vía de excepción previsto en el artículo 148 del CPACA. Sostuvo que el argumento relacionado con la omisión de la reserva presupuestal resulta ajeno a la figura de la excepción de ilegalidad, razón por la cual, no se debía analizar. Por lo expuesto, concluyó que no procede la nulidad de los actos demandados (cobro coactivo), porque la inconformidad planteada para solicitar tal pretensión recae sobre la legalidad del título ejecutivo, que como se analizó con anterioridad, era susceptible de ser atacado por el medio de control de controversias contractuales. Actuación que no fue promovida dentro del término legal, motivo por el cual, los cargos de falta de competencia por ausencia del factor temporal y violación al debido proceso, no están llamados a prosperar. Finalmente, con fundamento en los artículos 188 del CPACA y 365 del CGP, no se condenó en costas porque no está probado que se causaron. RECURSOS DE APELACIÓN La parte demandante, inconforme con la decisión de primera instancia, interpuso recurso de apelación, con fundamento en lo siguiente17: Destacó que en este proceso la Universidad del Magdalena no formuló la

pretensión de nulidad de las resoluciones que constituyen el título ejecutivo. Indicó que el acto administrativo complejo (Resoluciones 1115 del 30 de junio de 2015 y 01707 del 21 de septiembre de 2015), respecto del cual se solicitó la aplicación de la excepción de ilegalidad, guarda relación directa y decisiva con las Resoluciones 042 de 2017 y 000006 de 2018 (demandadas), por lo tanto, al existir vicios que afecten la legalidad de las primeras, estos se transmitirán a los actos proferidos en el proceso de cobro coactivo. Advirtió que la discusión gira en torno a la legalidad de los actos, por esa razón, en la demanda se señaló que la norma respecto de la cual debía realizarse la confrontación de legalidad eran los artículos 11 de la Ley 1150 de 2007 y 164 numeral 2 literal j) del CPACA, que son las reglas jurídicas que determinan el factor temporal de competencia para liquidar los contratos estatales. Puso de presente que el fundamento jurídico de la excepción de ilegalidad es el artículo 148 del CPACA, norma que no condiciona dicha figura a una solicitud previa en una demanda, puesto que el juez puede aplicarla de oficio en cualquier momento, con lo que es claro que no está sujeta al agotamiento de requisitos de procedibilidad, en especial, al de caducidad. 17 Índice 2 SAMAI (Expediente digital). 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 47001-23-33-000-2018-00288-01 (25425)

Demandante: UNIVERSIDAD DEL MAGDALENA Aclaró que la configuración de la caducidad no sanea los vicios que afectan los requisitos de validez de un acto administrativo, y si bien dicho fenómeno constituye impedimento para formular una pretensión de nulidad, ello no agota la potestad judicial de inaplicarlo cuando una autoridad pretenda imponerlo, como en el presente caso. Expuso que la sentencia impugnada está exigiendo requisitos de procedibilidad que no son propios del medio de control judicial por vía de excepción, pues no están previstos en la ley, ni se compadecen de su naturaleza y finalidad.

Por último, sostuvo que como el motivo de la negativa del estudio de legalidad de los actos ac