CE-SECCION CUARTA-50001-23-31-000-2000-00019-01(14711)-2006

DEMANDA CONTRA NORMA DEROGADA - El criterio vigente es que procede un pronunciamiento sobre su legalidad / SUSTRACCION DE MATERIA EN ACTOS GENERALES - Procede pronunciamiento sobre su legalidad aun cuando la norma haya sido derogada / ACTO GENERAL - Basta con que haya tenido vigencia para que amerite pronunciamiento sobre su legalidad / PRESUNCION DE LEGALIDAD DE ACTO GENERAL - La conserva aún si ha sido derogado / ACTO PARTICULAR - Conserva los efectos del acto general en cuya vigencia fue expedido aquel El artículo 122 del Acuerdo 61 de 1998 fue derogado expresamente por el artículo 55 del Acuerdo 35 de 8 de diciembre de 1999, por medio del cual se modifica el Estatuto de Rentas de Villavicencio, “establecido en el Acuerdo 061 de 1998”. Lo anterior significa que cuando se solicitó su nulidad (20 de enero de 2000), ya el acto acusado había desaparecido del ordenamiento jurídico. Ahora bien, dado que el acto acusado no hacía parte del ordenamiento jurídico al momento de solicitarse su nulidad, se presenta lo que se conoce como sustracción de materia, campo en el cual la jurisprudencia de la Corporación varió, pues, frente a las acciones de nulidad, había sostenido que es inocuo un pronunciamiento judicial respecto de un acto que ya no existe. Sin embargo, en otras ocasiones, sostuvo que como el acto administrativo pudo haber producido efectos jurídicos durante su vigencia, es necesario efectuar un pronunciamiento de fondo sobre su legalidad. Es de anotar que el último criterio expuesto ha sido el mayoritario, tanto en la Sala Plena

Contenciosa como en esta Sección. En la sentencia de 14 de enero de 1991 también sostuvo la Sala Plena que bastaba que un acto administrativo general hubiere tenido vigencia para que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se pronunciase ante una demanda de nulidad, pues, durante el lapso en que rigió pudieron producirse situaciones jurídicas particulares que ameriten reparación del daño y la restauración del derecho que eventualmente se haya afectado. Lo anterior, porque mientras tal pronunciamiento no se produzca, la norma, aún sea derogada, conserva y proyecta la presunción de legalidad que la ampara, alcanzando los efectos a aquellos actos de contenido particular que hubiesen sido expedidos durante su vigencia. A partir la sentencia que se menciona, la Corporación se ha pronunciado de fondo en todos aquellos casos en que el acto administrativo sometido a su decisión ha desaparecido por derogatoria. Los anteriores criterios son válidos en el caso sub exámine, porque pesar de que la norma acusada perdió vigencia, su legalidad fue cuestionada; y, es posible que existan situaciones jurídicas particulares y concretas que resulten afectadas con la decisión que sobre su legalidad se profiera.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero Ponente: HECTOR ROMERO DIAZ

Bogotá, D. C., nueve (9) de noviembre de dos mil seis (2006) Radicación número: 50001-23-31-000-2000-00019-01(14711)

Actor: ELECTRIFICADORA DEL META S.A. E.S.P.

Demandado: EL MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO FALLO Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de 29 de octubre de 2003, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, estimatoria de las súplicas de la demanda, dentro del proceso de nulidad contra el artículo 122 del Acuerdo 61 de 1998, expedido por el

Concejo de Villavicencio. LA DEMANDA LA ELECTRIFICADORA DEL META S.A E.S.P. solicitó la nulidad del artículo 122 del Acuerdo 61 de 1998, “por el cual se expide el estatuto de rentas para el municipio de Villavicencio”, cuyo texto es el siguiente: “Base gravable de contribuyentes con ingresos fuera de Villavicencio”. El contribuyente que perciba ingresos por actividades industriales, comerciales o de servicios realizados en lugares distintos del municipio de Villavicencio podrá descontar de la base gravable los ingresos obtenidos en esos municipios, siempre y cuando haya declarado y pagado el impuesto de industria y comercio y de avisos y tableros en los municipios donde asegura haber obtenido los ingresos y se encuentren debidamente registrados en los libros de contabilidad. Deberá en estos casos presentar los recibos de pago y constancia de que la liquidación del impuesto no se encuentra en reclamo.

Parágrafo: Se entiende que una actividad comercial o de servicios se realiza fuera de Villavicencio cuando el acto de venta de los productos o servicios o la suscripción del contrato respectivo se cumple fuera del municipio.” El actor alegó como violado el artículo 32 de la Ley 14 de 1983, porque el acto acusado reglamentó la administración y cobro del

impuesto de industria y comercio sobre actividades comerciales generadas en municipios distintos al de Villavicencio, y creó una nueva base gravable en la que incluyó las ventas de todos los municipios del Departamento, a pesar de que la fijación de la base impositiva corresponde sólo al legislador. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El municipio propuso la excepción de inexistencia del acto acusado, puesto que el artículo 122 del Acuerdo 61 de 1998 fue derogado expresamente por el 55 del Acuerdo 16 de 2000 (sic). LA SENTENCIA APELADA El Tribunal anuló la norma acusada por las siguientes razones: Si bien el artículo 122 del Acuerdo 61 de 1998 fue derogado por el artículo 55 del Acuerdo 35 de 8 de diciembre de 1999, rigió por un lapso mayor a un año y, según la jurisprudencia, basta que una norma haya surtido efectos jurídicos por un instante para que pueda ser objeto de control de legalidad. En consecuencia, no prospera la excepción propuesta por el municipio. El acto acusado violó los artículos 313-4 de la Constitución Política y 77 de la Ley 49 de 1990, porque se inmiscuyó en competencias exclusivamente asignadas al legislador, dado que impuso a los fabricantes la obligación de pagar el impuesto de industria y comercio en municipios distintos al de Villavicencio, cuando comercialicen allí sus productos. RECURSO DE APELACIÓN El demandado solicitó revocar el auto(sic) que accedió a las súplicas de la demanda, porque a pesar de que el acto acusado produjo efectos jurídicos, fue

derogado expresamente, por lo que no es posible juzgar lo que no existe. Además se genera un desgaste de la Jurisdicción, pues se pretende dar muerte jurídica a lo que dejó de existir. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN El Ministerio Público solicitó confirmar la sentencia de primera instancia por los motivos que se sintetizan de la siguiente manera: El recurso se refiere al fallo como inoficioso, porque el acto acusado fue derogado, pero no analiza los planteamientos del Tribunal en relación con el asunto debatido. El Concejo de Villavicencio no podía señalar una base gravable distinta a la legal, como en efecto lo hizo, pues violó el artículo 77 de la Ley 49 de 1990, por lo que procedía su nulidad. A pesar de que la norma acusada fue derogada, era necesario establecer si la misma surgió a la vida jurídica de acuerdo con el ordenamiento vigente o, si existía algún motivo que la invalidara o le impidiera producir efectos. Las partes demandante y demandada no alegaron de conclusión. CONSIDERACIONES DE LA SALA En los términos del recurso de apelación interpuesto por el demandado, se limitará la Sala a precisar si deben negarse las súplicas de la demanda, en razón de que el acto acusado fue expresamente derogado y, por ende, había desaparecido del ordenamiento jurídico, antes de la decisión jurisdiccional sobre su legalidad. La norma demandada es el artículo 122 del Acuerdo 61 de 8 de diciembre de 1998, por el cual se expidió el Estatuto de Rentas de Villavicencio, relativa a la

base gravable del impuesto de industria y comercio, cuando los contribuyentes reciben ingresos de otros municipios (folios 1 a 35 c.1). El artículo 122 del Acuerdo 61 de 1998 fue derogado expresamente por el artículo 55 del Acuerdo 35 de 8 de diciembre de 1999, por medio del cual se modifica el Estatuto de Rentas de Villavicencio, “establecido en el Acuerdo 061 de 1998” (c.2). Lo anterior significa que cuando se solicitó su nulidad (20 de enero de 2000), ya el acto acusado había desaparecido del ordenamiento jurídico. Ahora bien, dado que el acto acusado no hacía parte del ordenamiento jurídico al momento de solicitarse su nulidad, se presenta lo que se conoce como sustracción de materia, campo en el cual la jurisprudencia de la Corporación varió, pues, frente a las acciones de nulidad, había sostenido que es inocuo un pronunciamiento judicial respecto de un acto que ya no existe. Sin embargo, en otras ocasiones, sostuvo que como el acto administrativo pudo haber producido efectos jurídicos durante su vigencia, es necesario efectuar un pronunciamiento de fondo sobre su legalidad. Es de anotar que el último criterio expuesto ha sido el mayoritario, tanto en la Sala Plena Contenciosa como en esta Sección. Es así como en providencia de Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, de 14 de enero de 1991, expediente S - 157, C.P. doctor Carlos Gustavo Arrieta Padilla, 1, expresó la Corporación que “la derogatoria de una norma no restablece per se el orden jurídico supuestamente vulnerado, sino apenas acaba con la

vigencia de la norma en cuestión. Porque resulta que un acto administrativo, aún si ha sido derogado, sigue amparado por el principio de legalidad que le protege, y que sólo se pierde ante pronunciamiento anulatorio del juez competente; de donde se desprende que lo que efectivamente restablece el orden vulnerado no es la derogatoria del acto, sino la decisión del juez que lo anula, o lo declara ajustado a derecho, ello además, se ve confirmado por los efectos que se suceden en cada evento. La derogatoria surte efecto hacia el futuro, sin afectar lo ocurrido durante la vigencia de la norma y sin restablecer el orden violado; la anulación lo hace ab initio, restableciéndose por tal razón el imperio de la legalidad”. En la sentencia de 14 de enero de 1991 también sostuvo la Sala Plena que bastaba que un acto administrativo general hubiere tenido vigencia para que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se pronunciase ante una demanda de nulidad, pues, durante el lapso en que rigió pudieron producirse situaciones jurídicas particulares que ameriten reparación del daño y la restauración del derecho que eventualmente se haya afectado. Lo anterior, porque mientras tal pronunciamiento no se produzca, la norma, aún sea derogada, conserva y proyecta la presunción de legalidad que la ampara, alcanzando los efectos a aquellos actos de contenido particular que hubiesen sido expedidos durante su vigencia. A partir la sentencia que se menciona, la Corporación se ha pronunciado de fondo en todos aquellos casos en que el acto administrativo sometido a su

decisión ha desaparecido por derogatoria2. 1 Reiterada en sentencias de Sala Plena de 6 de marzo de 1991, expediente No. S - 148, C.P doctor Jaime Abella Zárate, y de 23 de julio de 1996, expediente S-612, C.P. Juan Alberto Polo Figueroa, entre otras. 2 En idéntico sentido se pronunció la Sala entre otras sentencias, en la de 5 de mayo de 2003, expediente 13080, C.P, doctora María Inés Ortiz Barbosa. Los anteriores criterios son válidos en el caso sub exámine, porque pesar de que la norma acusada perdió vigencia, su legalidad fue cuestionada; y, es posible que existan situaciones jurídicas particulares y concretas que resulten afectadas con la decisión que sobre su legalidad se profiera. Dado que no hay sustracción de materia para decretar la nulidad de actos derogados y, por ende, la Jurisdicción debe decidir de fondo sobre si la norma acusada se ajustaba a derecho, se impone confirmar la providencia apelada, como quiera que este fue el único motivo de inconformidad del apelante. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A CONFÍRMASE la sentencia recurrida. Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. Esta providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha. HÉCTOR J. ROMERO DÍAZ LIGIA LÓPEZ DÍAZ Presidente de la Sección

MARÍA INÉS ORTIZ BARBOSA JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ

RAÚL GIRALDO LONDOÑO

Secretario