CE-SECCION CUARTA-50001-23-31-000-2003-00071-01(15197)-2006

CONTRIBUCION DE VALORIZACION - El sistema y método para definir los costos, la participación en los beneficios y la forma de hacer el reparto se encuentran en la ley Se debe determinar si el Acuerdo 082 de 1995, proferido por el Concejo Municipal de Villavicencio, al autorizar al Instituto de Valorización Municipal AVAM para el cobro de las obras ejecutadas por el sistema de valorización, sin establecer los lineamientos básicos para determinar el costo de la obra, para el cálculo del beneficio, forma de distribución entre los propietarios de los inmuebles que se favorecen con las obras, y en general omitir de los factores necesarios para la determinación de la tarifa de la contribución de valorización, se ajustó a derecho. El segundo inciso del artículo 338 de la Constitución Política señala: “La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos.” El alcance de la delegación en comento, ha sido definido por la Corte Constitucional1 en el sentido de que los elementos que integran el sistema y método para definir los costos de los servicios prestados, la participación en los beneficios proporcionados y la forma de hacer su reparto, deben estar previstos en la respectiva ley, ordenanza o acuerdo, para que constituyan directrices técnicas y limitaciones, que garanticen a los contribuyentes certidumbre acerca de la forma

en que es calculada y cobrada la tarifa de la tasa o contribución. METODOS PARA LA CONTRIBUCION DE VALORIZACION - Definición jurisprudencial / SISTEMAS PARA LA CONTRIBUCION DE VALORIZACIONDefinición jurisprudencial / CONTRIBUCION DE VALORIZACION - Métodos y sistemas En cuanto a los conceptos de “sistemas y métodos” para la contribución de valorización, la Sala2 precisa que a falta de definición legal de lo que debe entenderse por “métodos y sistemas”, se ha entendido por parte de la jurisprudencia, con base en una interpretación coherente de la normatividad constitucional y la finalidad del precepto superior (art. 338), que los “métodos” son pautas técnicas encaminadas a la previa definición de los criterios que tienen relevancia en materia de tasas y contribuciones para determinar los costos y beneficios que inciden en una tarifa, y “los sistemas”, como las formas específicas de medición económica, de valoración y ponderación de los distintos factores que convergen en dicha determinación, es decir son directrices que obligan a la autoridad administrativa encargada de fijar la tarifa, y constituyen a la vez una garantía del contribuyente frente a la administración. ESTATUTO DE VALORIZACION DEL META - Al no establecer el sistema y método para dividir los costos, beneficios y la forma hacer el reparto vulnera el artículo 338 de la Carta / ACUERDO MUNICIPAL SOBRE VALORIZACIONAl no remitirse a ninguna norma local para fijar sistemas y métodos vulnera el artículo 338 de la Carta / AUTORIDAD ADMINISTRATIVA - No se pude abrogar facultades de los cuerpos colegiados en contribución de

valorización / CONTRIBUCION DE VALORIZACION - La fijación de tarifas por las autoridades debe estar conforme con el artículo 338 de la Carta 1 Al definir la exequibilidad de los artículos 2 y 5 (parciales) del Decreto 1604 de 1966, adoptado como legislación permanente mediante la Ley 48 de 1968, y el artículo 11 (parcial) del Decreto 2171 de 1992. 2Se reitera el criterio expuesto por la Sala en sentencia del 23 de junio de 2005, exp. 14365 C.P. Dra. María Inés Ortiz Barbosa. Observa la Sala que el Acuerdo demandado se limita a ordenar la realización y cobro de las obras enunciadas por el sistema de valorización, y a expresar que para el efecto el Instituto de Valorización Municipal tendrá en cuenta las normas sobre la materia, sin establecer el sistema y método para definir los costos, beneficios y la forma de hacer su reparto. El acto demandado no se fundamenta ni remite a ninguna norma local (estatuto de valorización municipal) que regule la aplicación de la aludida contribución. En consecuencia, si bien excepcionalmente la Constitución ha previsto que la ley, las ordenanzas y los acuerdos puedan permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones, dicha facultad se debe entender en estricta aplicación del artículo 338 de la C.P., en el sentido de que la autoridad administrativa delegada no se puede abrogar facultades propias del respectiva cuerpo colegiado. Toda vez que el Concejo Municipal de Villavicencio delegó en la autoridad administrativa el cobro del valor de las obras por el sistema de valorización, sin determinar el sistema y métodos

para definir costos, beneficios y forma de hacer su reparto vulnerando de esta forma el artículo 338 de la Constitución Política, procede la confirmación de la sentencia apelada.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: LIGIA LOPEZ DIAZ

Bogotá D.C., dieciocho (18) de mayo de dos mil seis (2006) Radicación número: 50001-23-31-000-2003-00071-01(15197)

Actor: VICTOR OBDULIO BENAVIDES LADINO

Demandado: MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO

CONTRIBUCION DE VALORIZACION FALLO Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de julio 22 de 2004 proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, que declaró la nulidad de los artículos 1, 2 y 3 del Acuerdo 082 de 1995, expedido por el Concejo Municipal de Villavicencio “Por medio del cual se autoriza la ejecución de unas obras por el sistema de distribución de valorización y se dictan otras disposiciones”. NORMA DEMANDADA El texto del Acuerdo es el siguiente: “Acuerdo No. 082 de 1995 (noviembre 17) “Por medio del cual se autoriza la ejecución de unas obras por el sistema de distribución de Valorización y se dictan otras disposiciones. “EL CONCEJO MUNICIPAL DE VILLAVICENCIO en uso de sus facultades legales y en especial las que le confiere el art. 313 de la C.N. y la ley 136 de 1994.

ACUERDA:

“ ARTICULO 1° Ordénese el estudio y realización por el sistema de contribución de Valorización de las siguientes obras en el área urbana del Municipio de Villavicencio: “a.- Pavimentación y obras complementarias de la carrera 31 entre la calle 3C y 4 ta. Del barrio Sesquicentenario. “b.- Pavimentación y Obras Complementarias de la vía de acceso al barrio Catumare. “c.- Electrificación de alumbrado público de la vía a Caños Negros, desde el CAI ubicado en el cruce al Terminal de Transportes hasta que termine el perímetro urbano. “d.- Electrificación de alumbrado público desde el CAI ubicado en la vía a Caños Negros hasta el cruce con la avenida a Puerto López por la avenida circunvalar. “e.- Electrificación de alumbrado público desde el cruce avenida Puerto López – avenida circular hasta que termine el perímetro urbano. “f.- Pavimentación, construcción de sardineles y andenes Cra. 44B con las calles 33B y Glorieta Hospital. “ARTÍCULO 2º: El Instituto de Valorización Municipal IVAM, en el cumplimiento del presente Acuerdo, procederá de conformidad con las normas sobre el sistema de contribución de Valorización. “ARTICULO 3º Autorícese el cobro por el sistema de Valorización el valor de las obras ordenadas mediante el presente acuerdo. “ARTÍCULO 4º Facultase al Alcalde Mayor de Villavicencio, por el término de un (1) año para los siguientes efectos: “a.- Para negociar en forma directa recibir en donación compensación o cualquier otra modalidad, los terrenos

y/o mejoras afectadas para la realización de estas obras. “b.- En caso de no llegar a un acuerdo formal con las partes, el Alcalde queda facultado para recurrir a la expropiación de conformidad con lo que establezca la ley. “c.- Para que efectúe con cargo y destino al IVAM los créditos y movimientos presupuestales necesarios, así como el aval para el cumplimiento de lo ordenado. “ARTICULO 5º El presente acuerdo rige a partir de la fecha de su publicación. “Expedido en Villavicencio, a los diecisiete (17) días del mes de noviembre de mil novecientos noventa y cinco (1995)”. DEMANDA El actor en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, demanda la nulidad de los artículos 1, 2 y 3 del referido Acuerdo. Señaló que el Concejo Municipal al autorizar al Instituto de Valorización Municipal de Villavicencio para cobrar como contribución de valorización el costo de las referidas obras, sin fijarle los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables y las tarifas, tácitamente lo autorizó para que sus autoridades fijaran estas normas del tributo. Tampoco contiene el acto impugnado el sistema y método para definir costos y/o beneficios para el cobro de la contribución, ni la forma de hacer su reparto, vulnerando de esta forma el artículo 338 de la Constitución Política. OPOSICIÓN Mediante auto del 9 de marzo de 2004 (folio 39 exp.) se tiene por no contestada la demanda por parte del Municipio de Villavicencio.

LA SENTENCIA APELADA

El Tribunal Administrativo del Meta mediante sentencia de julio 22 de 2004, declaró la nulidad de los artículos 1, 2 y 3 del Acuerdo 082 de 1995, proferido por el Concejo Municipal de Villavicencio. Señaló que el Concejo Municipal de Villavicencio omitió en el Acuerdo acusado, fijar directamente los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos, el artículo 338 de la Constitución Política sólo permite que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y las contribuciones que cobren a los contribuyentes como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen. APELACIÓN La demandada interpuso recurso de apelación para que se revoque la sentencia de primera instancia, por las siguientes razones: “...no se dan plenamente las condiciones para decretar la nulidad del acuerdo, habida cuenta que el inciso segundo del artículo 338 de la Carta Magna permite que en los acuerdos se autorice a las autoridades para que fijen las tarifas de las tasas y las contribuciones que cobran a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcione; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos. En el caso presente el Concejo autorizó a el Instituto de Valorización de Villavicencio para tales menesteres”. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Las partes no presentaron alegatos de conclusión.

MINISTERIO PÚBLICO El Agente del Ministerio Público considera que la sentencia de primera instancia debe ser confirmada en todas sus partes. Con fundamento en lo expuesto en la sentencia C-455/94 proferida por la Corte Constitucional señaló que el artículo 338 de la Constitución Política, la determinación de la tarifa de las tasas y contribuciones que habrán de cobrarse a los contribuyentes es condicionada, sólo podrá hacerse efectiva como resultado final de la aplicación de un sistema y de un método que permita definir los costos de los servicios que se presten o de los beneficios que se proporcionen, además de la forma de hacer su reparto, con apego a lo señalado por la ley, las ordenanzas o los acuerdos municipales. Precisó que con las disposiciones demandadas se transgredió el mandato constitucional, en la medida en que el Concejo Municipal omitió la determinación de los sujetos de la contribución, los hechos y bases gravables como las tarifas, de conformidad con el segundo inciso del artículo precitado. CONSIDERACIONES DE LA SECCIÓN Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, mediante la cual declaró la nulidad de los apartes acusados del acto administrativo demandado. Se debe determinar si el Acuerdo 082 de 1995, proferido por el Concejo Municipal de Villavicencio, al autorizar al Instituto de Valorización Municipal AVAM para el cobro de las obras ejecutadas por el sistema de valorización, sin establecer los lineamientos básicos para determinar el costo de la obra, para el cálculo del beneficio, forma de distribución entre los propietarios de

los inmuebles que se favorecen con las obras, y en general omitir de los factores necesarios para la determinación de la tarifa de la contribución de valorización, se ajustó a derecho. El segundo inciso del artículo 338 de la Constitución Política señala: “ La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos.” El alcance de la delegación en comento, ha sido definido por la Corte Constitucional3 en el sentido de que los elementos que integran el sistema y método para definir los costos de los servicios prestados, la participación en los beneficios proporcionados y la forma de hacer su reparto, deben estar previstos en la respectiva ley, ordenanza o acuerdo, para que constituyan directrices técnicas y limitaciones, que garanticen a los contribuyentes certidumbre acerca de la forma en que es calculada y cobrada la tarifa de la tasa o contribución.4 En cuanto a los conceptos de “sistemas y métodos” para la contribución de valorización, la Sala5 precisa que a falta de definición legal de lo que debe entenderse por “métodos y sistemas”, se ha entendido por parte de la jurisprudencia, con base en una interpretación coherente de la 3 Al definir la exequibilidad de los artículos 2 y 5 (parciales) del Decreto 1604 de 1966, adoptado como legislación

permanente mediante la Ley 48 de 1968, y el artículo 11 (parcial) del Decreto 2171 de 1992. 4 Sentencia C-155 de febrero 26 de 2003. M.P. Eduardo Montealegre Lynett y C-455 de octubre 20 de 1994, M.P. José Gregorio Hernández. 5Se reitera el criterio expuesto por la Sala en sentencia del 23 de junio de 2005, exp. 14365 C.P. Dra. María Inés Ortiz Barbosa. normatividad constitucional y la finalidad del precepto superior (art. 338), que los “métodos” son pautas técnicas encaminadas a la previa definición de los criterios que tienen relevancia en materia de tasas y contribuciones para determinar los costos y beneficios que inciden en una tarifa, y “los sistemas”, como las formas específicas de medición económica, de valoración y ponderación de los distintos factores que convergen en dicha determinación, es decir son directrices que obligan a la autoridad administrativa encargada de fijar la tarifa, y constituyen a la vez una garantía del contribuyente frente a la administración. Según el apelante, los actos acusados están ajustados a la ley, toda vez que el Concejo Municipal de Villavicencio autorizó al Instituto de Valorización de Villavicencio para efectos del cobro de la contribución de valorización conforme a los lineamientos previstos en el artículo 338 de la Constitución Política. Observa la Sala que el Acuerdo demandado se limita a ordenar la realización y cobro de las obras enunciadas por el sistema de valorización, y a expresar que para el efecto el Instituto de Valorización Municipal tendrá en

cuenta las normas sobre la materia, sin establecer el sistema y método para definir los costos, beneficios y la forma de hacer su reparto. El acto demandado no se fundamenta ni remite a ninguna norma local (estatuto de valorización municipal) que regule la aplicación de la aludida contribución, limitándose a señalar: “EL CONCEJO MUNICIPAL DE VILLAVICENCIO en uso de sus facultades legales y en especial las que le confiere el art. 313 de la C.N. y la ley 136 de 1994...ACUERDA:”. En consecuencia, si bien excepcionalmente la Constitución ha previsto que la ley, las ordenanzas y los acuerdos puedan permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones, dicha facultad se debe entender en estricta aplicación del artículo 338 de la C.P., en el sentido de que la autoridad administrativa delegada no se puede abrogar facultades propias del respectiva cuerpo colegiado. Toda vez que el Concejo Municipal de Villavicencio delegó en la autoridad administrativa el cobro del valor de las obras por el sistema de valorización, sin determinar el sistema y métodos para definir costos, beneficios y forma de hacer su reparto vulnerando de esta forma el artículo 338 de la Constitución Política, procede la confirmación de la sentencia apelada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

F A L L A :

1. CONFÍRMASE la sentencia de julio 22 de 2004, proferida por el

Tribunal Administrativo del Meta.

2. RECONÓCESE personería para actuar en nombre de la entidad

demandada al Dr. MARCELIANO CHAVEZ AVILA, conforme al poder que le fue debidamente otorgado y que obra al folio 63 del expediente. Cópiese, notifíquese, comuníquese. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. HÉCTOR J. ROMERO DÍAZ JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ Presidente de la Sección

LIGIA LÓPEZ DÍAZ MARÍA INÉS ORTIZ BARBOSA

RAÚL GIRALDO LONDOÑO

Secretario