CE-SECCION CUARTA-52001-23-31-000-2000-00939-01(15038)-2008

CONTRIBUCION AL FONDO DE SEGURIDAD CIUDADANA - La retención por tal concepto en el anticipo y pagos parciales tiene fundamento legal / IMPUESTO A LOS CONTRATOS DE OBRA PUBLICA - Tiene su sustento legal en las Leyes 104 de 1993 y 241 de 1995 / CONTRATOS DE OBRAS PARA CONSTRUCCION Y MANTENIMIENTO DE VIAS - Normatividad y tarifas / DEVOLUCION DE LA CONTRIBUCION AL FONDO DE SEGURIDAD - No procede al fundamentarse el cobro en las normas que la establecieron De acuerdo con lo anterior, para el momento en que se suscribió el contrato de obra pública 028 el 16 de julio de 1997 para la construcción de la Avenida Oriental - primera etapa, existía en el Municipio de Pasto el impuesto del 5% sobre el valor del contrato de obra pública para la construcción y mantenimiento de vías o de adición a los existentes, con destino al Fondo de Seguridad, cuya autorización estaba dada por la Ley 104 de 1993, prorrogada por la Ley 241 de 1995, por lo tanto, las deducciones efectuadas por la Alcaldía de Pasto al momento del pago del anticipo en agosto de 1997 (folio 132), así como en los pagos por actas parciales de entrega y saldo final, por concepto de la contribución del 5% con destino al F.S.C., se encontraban debidamente autorizadas legal y territorialmente. Así las cosas, no tiene razón el demandante cuando afirma que la contribución fue creada sólo a partir de 1998, pues, la erogación con destino al Fondo de Seguridad ya estaba creada y aunque fue denominada “impuesto” su naturaleza

correspondía a una contribución, por tener destinación especifica y porque así fue autorizada legalmente. Ahora bien, el error en que incurrieron las partes en el contrato y en la petición de reintegro y su negativa, al citar como fundamento de la contribución el Acuerdo 29 de 1995, no puede conducir a negar la existencia del gravamen por la celebración de contratos de obras públicas para la construcción y mantenimiento de vías, pues, el Acuerdo 29 de 1995 creó el Fondo de Seguridad Solidaria de Pasto y estableció, entre sus recursos, una contribución para obras civiles del 5% para contratos que excedan de 170 salarios mínimos y 3% en los de cuantía inferior, contribución que difiere de la establecida de manera especial, para los contratos de obra pública de construcción y mantenimiento de vías en el Acuerdo 54 de 1995 o Código de Rentas de Pasto, que tiene autorización legal y que fue el suscrito por el demandante y el Municipio de Pasto. Considerar que el error en la cita del Acuerdo que sustentaba el cobro de la contribución tuviera la consecuencia de invalidar la deducción, sería admitir, más que un enriquecimiento sin causa de la demandante, un detrimento en las arcas municipales en contravía del fundamento constitucional y legal que en que se soportó el cobro, de manera que el mencionado error no puede generar un derecho a favor del demandante.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE

Bogotá D. C., veintiocho (28) de febrero de dos mil (2008)

Radicación número: 52001-23-31-000-2000-00939-01(15038)

Actor: MADECONS LTDA.

Demandado: MUNICIPIO DE PASTO FALLO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 5 de marzo de 2004 proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, desestimatoria de las súplicas de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto administrativo por medio del cual el Alcalde Municipal de Pasto negó a la demandante la devolución de las sumas canceladas por concepto de la “Contribución al Fondo de Seguridad Solidaria”.

ANTECEDENTES El 16 de julio de 1997 se celebró el contrato de Obra Pública 028-1113 entre el Municipio de Pasto y el CONSORCIO PROFESIONALES ASOCIADOS LIMITADA “PROA LTDA” – EFRAIN RODRÍGUEZ GARZÓN, para la construcción de la Avenida Oriental – Primera Etapa, de la ciudad de Pasto (folio 47 c.ppal). Mediante resolución 001 de enero 15 de 1999, el Director de la Unidad Especial Ejecutora del Plan Vial de Pasto, autorizó la cesión de dicho contrato a favor de MADECONS Ltda. (folios 64 y 68 c.ppal). En cada unos de los pagos realizados por la ejecución del contrato, el Municipio aplicó una deducción del 5% del valor total de cada Acta por concepto de la “Contribución al Fondo de Seguridad Solidaria de Pasto” establecida en el artículo 4 [c] del Acuerdo 029 de 4 de agosto de 1995 del Concejo Municipal de Pasto (folios 132 y siguientes c.ppal).

El 3 de Marzo de 2000 MADECONS Ltda., solicitó al Director de la Unidad Ejecutora del Plan Vial el reintegro de los dineros cobrados y pagados por concepto de la mencionada contribución por $120.080.218, lo cual fue negado por Oficio de 23 de marzo de 2000 suscrito por el Alcalde de Pasto (folios 38 y 45 c.ppal). LA DEMANDA La sociedad MADECONS Ltda., solicitó la nulidad del acto administrativo de 23 de marzo de 2000 proferido por el Alcalde de Pasto y a título de restablecimiento del derecho pidió que se devolvieran las sumas de dinero cobradas por concepto de “Contribución al Fondo de Seguridad Solidaria” con intereses moratorios del 5% mensual desde la fecha de la retención hasta la fecha de su devolución. En su defecto, que sean actualizadas. Citó como normas violadas los artículos 2, 4, 6, 287[3], 288, 313[1] de la Constitución Política; 84 del Código Contencioso Administrativo y 91[1] de la Ley 136 de 1994. El concepto de violación se sintetiza así: El fundamento del cobro de la contribución es el literal c) del artículo 4 del Acuerdo Municipal 029 de agosto de 1995, por medio del cual, el Concejo Municipal creo con carácter de cuenta especial, el Fondo de Seguridad Solidaria de Pasto, constituido, entre otros recursos, por una contribución por obras civiles del 5% para contratos que excedan de 170 salarios mínimos y del 3% para los contratos menores de 170 salarios mínimos. Se trata de un pago económico obligatorio, irresistible, que no retribuye ninguna

prestación, es decir, es un impuesto, manifiestamente contrario a la Constitución Política, pues, fue establecido por el Concejo Municipal sin autorización legal previa, por lo que desbordó las facultades constitucionales y legales atribuidas a las entidades territoriales. Como la contribución no tiene origen legal, el Municipio ha debido inaplicarla y abstenerse de cobrarla, sin embargo, no lo hizo así y por el contrario, persistió en su aplicación al negar la devolución a la sociedad de lo pagado por ese concepto, por lo que el acto administrativo que negó su devolución es igualmente violatorio de la Constitución y la Ley. Tampoco es aplicable el Acuerdo 032 de 1998 que establece el impuesto para el Fondo de seguridad ciudadana, pues grava a los contratos que se celebren a partir de su expedición y cuando esto sucedió, el contrato ya estaba en curso. El Alcalde de Pasto debió acudir a la excepción de inconstitucionalidad y abstenerse de ejecutar la parte pertinente del Acuerdo 29 de 1995 debido a su manifiesta oposición a la Constitución y la Ley, pues es claro, que el acto fue expedido sin competencia por el concejo y aplicado de manera irregular por la tesorería municipal. El mandato contenido en el artículo 4 de la Constitución Política, impone que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo inaplique el artículo 4 literal c) del Acuerdo 29 de 1995 y acceda a las pretensiones de la demanda. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El Municipio de Pasto contestó la demanda y propuso las siguientes excepciones: 1.- Caducidad La demanda fue presentada 9 meses después de la última retención que efectuó

el Municipio, por lo tanto, frente a todas las retenciones hechas al contratista, operó la caducidad. 2.- Falta de causa para demandar El actor no tiene causa para demandar, pues el municipio de Pasto expidió el acto acusado en desarrollo de la normatividad nacional y local vigente, así: La Ley 104 de 1993 expresamente autorizó a los municipios y departamentos para crear los Fondos de Seguridad, donde no existieran, y dispuso que todas las personas naturales o jurídicas que suscribieran contratos de obra pública para la construcción y mantenimiento de vías con entidades de derecho público o celebren contratos de adición a los ya existentes, debían pagar una contribución equivalente al 5% del valor del contrato o de la respectiva adición (artículos 122 y 123). El Acuerdo 29 de 1995 creó el Fondo de Seguridad Solidaria de Pasto y estableció la contribución para obras civiles del 5% para contratos que excedan de 170 salarios mínimos y el 3% para contratos menores de esa cuantía. Luego el Concejo de Pasto expidió el Acuerdo 054 del 31 de diciembre de 1995, que en aplicación de la Ley 104 de 1993 creó el impuesto especial sobre contratos y desarrolló sus elementos esenciales. La Ley 104 de 1993 tuvo una vigencia de dos años y fue prorrogada por la Ley 241 de 1995, a su vez prorrogada por la Ley 418 de 1997 y ésta por la Ley 548 de

1999. En todas estas leyes se dispone sobre el Fondo de Seguridad y sobre la contribución especial del 5% del valor del contrato o de la adición respectiva.

Lo anterior evidencia que el cobro realizado por el municipio a la demandante tiene su fuente en la Ley 104 de 1993 y en el Acuerdo 54 de 1995 (Código de Rentas) y, no en el Acuerdo 29 de 1995, que trata sobre la contribución para obras civiles en general, que se celebren con el Municipio de Pasto, excepto las de construcción y mantenimiento de vías, que ya están gravadas por ley. El Acuerdo 32 de 1998 del municipio, aunque derogó el artículo 4 del Acuerdo 29 de 1995 (contribución para obras civiles) ratificó el impuesto especial sobre contratos denominado CONTRIBUCIÓN DE SEGURIDAD CIUDADANA establecido en el Acuerdo 54 de 1995. Finalmente, aclaró que las otras demandas en las que el Municipio accedió a conciliar y a devolver los dineros retenidos por ese concepto, se debió a que los descuentos del 5% se realizaron por obras civiles que ejecutaron los contratistas y cuyo sustento sí fue el Acuerdo 29 de 1995, lo que no sucede en este caso, que se trata de un contrato de construcción de vía pública y el cobro del 5% para la seguridad está fundamentado en la Ley y en el Código de Rentas de Pasto. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal se abstuvo de inaplicar por inconstitucionalidad el literal c) del artículo 4 del Acuerdo 029 de 1995 y negó las súplicas de la demanda, con fundamento en los siguientes argumentos: En primer lugar declaró no probada la excepción de caducidad porque el acto administrativo demandado fue proferido el 23 de marzo de 2000 y la demanda de

nulidad y restablecimiento del derecho contra ese acto, fue instaurada el “día 24 del mismo año, es decir en tiempo hábil”(sic). En lo de fondo, precisó que la contribución cobrada al demandante, con fundamento en el Acuerdo 29 de 1995, no corresponde al concepto de impuesto, pues es una exacción obligatoria con destino al “Fondo de Seguridad Solidaria de Pasto”. No se demostró que el Concejo Municipal al crear esa contribución en el Acuerdo 29 de 1995 haya excedido los límites de la autonomía que en materia tributaria le otorga la Constitución Política a las autoridades administrativas por lo que no se probó que fuera manifiestamente contraria a la Constitución para que procediera la inaplicabilidad por vía de excepción. EL RECURSO DE APELACIÓN La demandante sustentó el recurso de apelación en los siguientes términos: Insistió en la ilegalidad del acto administrativo demandado que se fundamenta en la contribución creada por el Acuerdo 029 de 1995, expedido por el Concejo Municipal de Pasto, sin origen ni autorización legal, en contravía del artículo 313 de la Constitución Política; por lo tanto, debe ser inaplicado por inconstitucional, sin que sea necesario expresar de manera independiente el concepto de la violación frente a la solicitud de inaplicación. Al concejo no le corresponde establecer tributos, sólo el Congreso Nacional, a través de una ley puede señalar cuáles son los tributos municipales. En el caso de los Fondos de Seguridad Solidaria no hay una ley que establezca las retenciones al contrato de obra civil, como lo reconoció el municipio al devolver a varias personas que celebraron contratos de obras, como construcción de escuelas,

aulas escolares y demás obras civiles. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Ni la parte demandante ni el demandado alegaron de conclusión. El Ministerio Público solicitó que se revocara la sentencia de primera instancia y en su lugar acceder a las súplicas de la demanda porque el acto administrativo demandado no tiene fundamento legal válido. El Acuerdo 29 de 1995 únicamente adujo las facultades del artículo 313 de la Constitución Política, lo que demuestra que estableció un tributo sin fundamento legal, contrario a lo dispuesto en los artículos 287, 313 y 338 de la Constitución Política, por lo tanto, en virtud del artículo 4 ibídem debe inaplicarse; de manera que el cobro de la contribución a los contratos de obra efectuados con fundamento en esa disposición fue improcedente y debe devolverse a la demandante los dineros pagados por concepto de esa contribución. CONSIDERACIONES DE LA SALA En los términos del recurso de apelación de la demandante, la Sala debe decidir si los dineros retenidos en la ejecución del contrato de obra pública suscrito con el Municipio de Pasto, por concepto de la contribución de seguridad, con destino al Fondo de Seguridad Ciudadana, tienen fundamento legal, o si por el contrario, fueron indebidamente retenidos por el Municipio y debe en consecuencia hacerse el reintegro que solicita la demandante. De las pruebas allegadas por el demandante se observa que el 16 de julio de 1997 el Municipio de Pasto suscribió con el Consorcio Profesionales Asociados Limitada “PROA LTDA.” – EFRAIN RODRÍGUEZ GARZÓN el contrato de obra 028 para la

Construcción de la Avenida Oriental – Primera etapa en el Municipio de Pasto. En el Parágrafo Primero de la Cláusula Tercera se dispuso: “El presente contrato está sujeto a la contribución especial de que trata la Ley 241 del 26 de Diciembre de 1995, la cual prorroga el artículo 123 de la Ley 104 de 1993, desarrollada en el Municipio de Pasto por el Acuerdo 029 de fecha agosto 4 de 1995” (folio 47 y 48 del cppal). Este contrato fue cedido a la sociedad demandante, quien se subrogó en todos y cada uno de los derechos y obligaciones que tenía el cedente respecto del Municipio; cesión que fue autorizada por Resolución 001 de 15 de enero de 1999 por el Director Ejecutivo de la Unidad Especial del Plan Vial de Pasto (folios 64 y 68 c.ppal). En cada una de las órdenes de pago de las actas mensuales por entrega parcial de la obra, se hizo la deducción por concepto de “F.S.C. 5%” (folios 132 y siguientes c.ppal) En la petición que dio origen al pronunciamiento administrativo demandado, la sociedad actora, solicitó el reintegro de la suma retenida por concepto del Fondo de Seguridad Ciudadana porque a otros contratistas se les había efectuado la devolución teniendo en cuenta que el Concejo Municipal había creado ese impuesto sin competencia y el Acuerdo 29 de 1995 había sido derogado. Además, señaló que el Acuerdo 32 de 1998 que estableció el recaudo para el Fondo de Seguridad Ciudadana, sólo era aplicable para los contratos celebrados a partir de su vigencia, y por lo tanto, no podía ser fuente del cobro para el contrato en

cuestión (folios 38 y siguientes c.ppal). La Administración Municipal negó el reintegro porque el cobro de la contribución se encontraba establecido en el Acuerdo 29 de 1995, el cual estuvo vigente hasta 1998, fecha en que entró en vigencia el Acuerdo 32 de 30 de diciembre de 1998, que la derogó. Si bien en el contrato de obra pública, en la petición de reintegro y en el acto administrativo demandado se invoca como fundamento, a nivel local, de la contribución reclamada, el Acuerdo 29 de 1995 expedido por el Concejo Municipal de Pasto, lo cierto es que en el mismo contrato se cita como sustento legal de la contribución, las Leyes 104 de 1993 y 241 de 1995. Estas Leyes disponían en su orden: 1 Ley 104 de 1993: “Por la cual se consagran unos instrumentos para la búsqueda de la convivencia, la eficacia de la justicia y se dictan otras disposiciones”. FINANCIACIÓN DE LOS FONDOS DE SEGURIDAD ARTÍCULO 122. Podrán crearse Fondos de Seguridad en aquellos departamentos y municipios donde no existan. Los Fondos de Seguridad que se creen en virtud de la presente Ley, tendrán el carácter de "fondoscuenta". Los recursos de los mismos, se distribuirán según las necesidades regionales de seguridad y serán administrados por el gobernador o por el alcalde, según el caso, o por el secretario del Despacho en quien se delegue. ARTÍCULO 123. Todas las personas naturales o jurídicas que suscriban contratos de obra pública para la construcción y mantenimiento de vías 1Estas leyes fueron derogadas por la Ley 418 de 1997 ”Por la cual se consagran unos

instrumentos para la búsqueda de la convivencia, la eficacia de la justicia y se dictan otras disposiciones”. En su artículo 120 estableció en similares términos la contribución del 5% sobre los contratos de obra pública para la construcción y mantenimiento de vías con entidades de derecho público o contratos de adición al valor de los existentes. La Ley tuvo una vigencia inicial de dos años y fue prorrogada y modificada por las Leyes 548 de 1999 por tres años y, 782 de 2002 por cuatro años más. El artículo 35 de la Ley 782 de 2002 modificó el 120 de la Ley 418 de 1997 y estableció como hecho generador de la contribución la suscripción de contratos de obra pública para la construcción y mantenimiento de vías de comunicación terrestre o fluvial, puertos aéreos, marítimos o fluviales con entidades de derecho público o de contratos de adición al valor de los existentes. Finalmente, la Ley 1106 de 2006 prorrogó su vigencia por 4 años y amplió la contribución para las concesiones de construcción, mantenimiento y operaciones de vías de comunicación, terrestre o fluvial, puertos aéreos, marítimos o fluviales pagarán con destino a los fondos de seguridad y convivencia de la entidad contratante una contribución del 2.5 por mil del valor total del recaudo bruto que genere la respectiva concesión. Hasta ese momento los contratos de concesión estaban excluidos de la contribución. con entidades de derecho público o celebren contratos de adición al valor de los existentes, deberán pagar a favor de la Nación, departamentos o

municipios, según el nivel al cual pertenezca la entidad pública contratante, una contribución equivalente al cinco por ciento (5%) del valor total del correspondiente contrato o de la respectiva adición. PARÁGRAFO. La celebración o adición de contratos de concesión de obra pública no causará la contribución establecida en este capítulo. ARTÍCULO 124. Para los efectos previstos en el artículo anterior, la entidad pública contratante descontará el cinco por ciento (5%) del valor del anticipo, si lo hubiere, y de cada cuenta que cancele el contratista. El valor retenido por la entidad pública contratante deberá ser consignado inmediatamente en la institución financiera que señale, según sea el caso, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público o la entidad territorial correspondiente. […] ARTÍCULO 125. […] Los recursos que recauden las entidades territoriales por este mismo concepto deberán invertirse por el Fondo o Consejo de Seguridad de la respectiva entidad en dotación, material de guerra, reconstrucción de cuarteles y otras instalaciones, compra de equipos de comunicaciones, montaje y operación de redes de inteligencia, recompensas a personas que colaboren con la justicia y seguridad de las mismas, servicios personales, dotación, y raciones para nuevos agentes y soldados o en la realización de gastos destinados a generar un ambiente que propicie la seguridad ciudadana, el bienestar social, la convivencia pacífica, el desarrollo comunitario y, en general a todas aquellas inversiones sociales que permitan hacer presencia real del Estado” (subrayas fuera del texto). Posteriormente, la Ley 241 de 1995 prorrogó la vigencia de la Ley 104 de 1993 y

modificó, entre otros artículos, los siguientes: “ARTÍCULO 58. El artículo 122 de la Ley 104 de 1993 quedará así: 'Podrán crearse Fondos de Seguridad en aquellos departamentos y municipios donde no existan. Los Fondos de Seguridad que se creen en virtud de la presente ley, tendrán el carácter de "fondos cuenta". Los recursos de los mismos, se distribuirán según las necesidades regionales de seguridad y serán administrados por el Gobernador o por el Alcalde, según el caso, o por el Secretario del Despacho en quien se delegue esa responsabilidad. Las actividades de seguridad que se financien con estos fondos serán cumplidas exclusivamente por la Fuerza Pública y los organismos de seguridad del Estado". ARTÍCULO 62. El artículo 123 de la Ley 104 de 1993 quedará así: Todas las personas naturales o jurídicas que suscriban contratos de obra pública para la construcción y mantenimiento de vías con entidades de derecho público o celebren contratos de adición al valor de los existentes, deberán pagar a favor de la Nación, departamentos o municipios, según el nivel al cual pertenezca la entidad pública contratante, una contribución equivalente al cinco por ciento (5%) del valor total del correspondiente contrato o de la respectiva adición, a excepción de los contratos de construcción de vías terciarias y los de adición a éstos. PARÁGRAFO. La celebración o adición de contratos de concesión de obra pública no causará la contribución establecida en este capítulo”. En la contestación de la demanda, el municipio explicó que el Acuerdo 29 de 1995

no había desarrollado las leyes mencionadas, sino el Código de Rentas Municipales de Pasto, Acuerdo 54 de 1995, el cual fue allegado al proceso en diskette por el Secretario General del Concejo de Pasto en cumplimiento al auto que decretó pruebas en primera instancia (folio 263 c.ppal). Pues bien, el Acuerdo 54 de 1995, “por medio del cual se expide el Código de Rentas del Municipio de Pasto” desarrolló la Ley 104 de 1993, en los siguientes términos:

“CAPITULO XII

IMPUESTO ESPECIAL SOBRE CONTRATOS

(Ley 104 de 1.993, art. 123) ARTÍCULO 175.- HECHO GENERADOR El hecho generador del impuesto lo constituye la celebración de contratos de obra pública para la construcción y mantenimiento de vías con entidades de derecho público del orden municipal o contratos de adición al valor de los existentes. PARAGRAFO.- La celebración o adición de contratos de concesión de obra pública, no causará el impuesto. ARTÍCULO 176.- SUJETO PASIVO Son sujetos pasivos de este impuesto las personas naturales o jurídicas que celebren los contratos de que trata el artículo anterior, con entidades de derecho público del orden municipal. ARTÍCULO 177.- BASE GRAVABLE Está constituida por el valor total del contrato o de la respectiva adición ARTÍCULO 178.- TARIFA La tarifa es del 5% ARTÍCULO 179.- FORMAS DE RECAUDO La entidad pública contratante descontará el impuesto del valor del anticipo si lo hubiere, y de cada cuenta que cancele al contratista.

ARTÍCULO 180.- CONSIGNACION DEL RECAUDO

El valor retenido deberá ser consignado inmediatamente en la Tesorería Municipal, o en los bancos autorizados en la cuenta del Fondo de Seguridad. Cuando la retención se efectúe por dependencias diferentes a la Tesorería Municipal o por entidades descentralizadas, la copia del recibo de consignación de la retención deberá ser enviada a la Tesorería Municipal, a más tardar al día siguiente, so pena de incurrir en mala conducta. ARTÍCULO 181.- DESTINACION DEL IMPUESTO Los recaudos por este concepto deberán invertirse por intermedio del Fondo de Seguridad, en dotación, material de guerra, reconstrucción de cuarteles y otras instalaciones, compra de equipos de comunicaciones, montaje y operación de redes de inteligencia, recompensas a personas que colaboren con la justicia y seguridad de las mismas, servicios personales, dotación y raciones para nuevos agentes y soldados o en la realización de gastos destinados a generar un ambiente que propicie la seguridad ciudadana, el bienestar social, la convivencia pacífica, el desarrollo comunitario y, en general a todas aquellas inversiones sociales que permitan hacer presencia real del estado”. De acuerdo con lo anterior, para el momento en que se suscribió el contrato de obra pública 028 el 16 de julio de 1997 para la construcción de la Avenida Oriental – primera etapa, existía en el Municipio de Pasto el impuesto del 5% sobre el valor del contrato de obra pública para la construcción y mantenimiento de vías o de adición a los existentes, con destino al Fondo de Seguridad, cuya autorización estaba dada por la Ley 104 de 1993, prorrogada por la Ley 241 de 1995, por lo

tanto, las deducciones efectuadas por la Alcaldía de Pasto al momento del pago del anticipo en agosto de 1997 (folio 132), así como en los pagos por actas parciales de entrega y saldo final, por concepto de la contribución del 5% con destino al F.S.C., se encontraban debidamente autorizadas legal y territorialmente. Posteriormente y durante la ejecución del contrato, el Concejo Municipal expidió el Acuerdo 032 de 1998 por el cual se modificó y complementó el Código de Rentas y en relación con el impuesto especial sobre contratos del Capítulo XII del Código de Rentas, estableció que en adelante se denominaría “Contribución de Seguridad Ciudadana” y adecuó los artículos correspondientes al hecho generador y al sujeto pasivo con el término de contribución. Así las cosas, no tiene razón el demandante cuando afirma que la contribución fue creada sólo a partir de 1998, pues, la erogación con destino al Fondo de Seguridad ya estaba creada y aunque fue denominada “impuesto” su naturaleza correspondía a una contribución, por tener destinación especifica y porque así fue autorizada legalmente (folio 271 c.ppal). Ahora bien, el error en que incurrieron las partes en el contrato y en la petición de reintegro y su negativa, al citar como fundamento de la contribución el Acuerdo 29 de 1995, no puede conducir a negar la existencia del gravamen por la celebración de contratos de obras públicas para la construcción y mantenimiento de vías, pues, el Acuerdo 29 de 1995 creó el Fondo de Seguridad Solidaria de Pasto y estableció, entre sus recursos, una contribución para obras civiles del 5% para

contratos que excedan de 170 salarios mínimos y 3% en los de cuantía inferior, contribución que difiere de la establecida de manera especial, para los contratos de obra pública de construcción y mantenimiento de vías en el Acuerdo 54 de 2 1995 o Código de Rentas de Pasto, que tiene autorización legal y que fue el suscrito por el demandante y el Municipio de Pasto. Considerar que el error en la cita del Acuerdo que sustentaba el cobro de la contribución tuviera la consecuencia de invalidar la deducción, sería admitir, más que un enriquecimiento sin causa de la demandante, un detrimento en las arcas municipales en contravía del fundamento constitucional y legal que en que se soportó el cobro, de manera que el mencionado error no puede generar un derecho a favor del demandante. Por lo anterior, no hay lugar a analizar si el Acuerdo 29 de 1995 es inconstitucional con miras a ser inaplicado porque está probado que la contribución retenida en cada uno de los pagos del contrato de obra pública fue establecida a nivel municipal por el Acuerdo 54 de 1995 y sí tenía autorización legal, por lo que el Concejo Municipal acató los artículos 313 y 338 de la Constitución Política. En atención a las anteriores consideraciones y no por las expuestas por el Tribunal, se confirmará la sentencia apelada que denegó las pretensiones de la demanda, no estando llamado a prosperar el recurso de apelación de la demandante. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley

F A L L A: CONFÍRMASE la sentencia apelada.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. 2 Ley 80 de 1993, artículo 32: Contrato de Obra. Son contratos de obra los que celebren las entidades estatales para la construcción, mantenimiento, instalación y, en general, para la realización de cualquier otro trabajo material sobre bienes inmuebles, cualquiera que sea la modalidad de ejecución y pago.

MARÍA INÉS ORTIZ BARBOSA LIGIA LÓPEZ DÍAZ

-PresidenteJUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ HÉCTOR J. ROMERO DÍAZ