CE-SECCIÓN CUARTA-54001-23-33-000-2021-00027-01(26009)A

Radicado: 54001-23-33-000-2021-00027-01 (26009)

Demandante: Laura Ibed Picón Pino COMPETENCIA PARA LA RESOLUCIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN / APELACIÓN DEL AUTO DE RECHAZO DE LA DEMANDA / RECHAZO POR NO SUBSANACIÓN DE LA DEMANDA / CONTENIDO DE LA DEMANDA /

INDIVIDUALIZACIÓN DE LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA / DEMANDA DE NULIDAD / ACTO ADMINISTRATIVO DEMANDADO / RECHAZO DE LA DEMANDA / INTERPRETACIÓN DE LA DEMANDA POR EL JUEZ / PRINCIPIO

DE PREVALENCIA DEL DERECHO SUSTANCIAL / PRINCIPIO PRO

ACTIONE / PRETENSIÓN IMPLÍCITA / ACTO ADMINISTRATIVO DEFINITIVO / LIQUIDACIÓN OFICIAL DE REVISIÓN De conformidad con lo previsto en el artículo 125 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es competencia de la Sala resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la decisión adoptada en el auto del 13 de mayo de 2021, que rechazó la demanda por no haberse subsanado los defectos en la formulación de las pretensiones. 1. A esos efectos, debe tenerse en cuenta que conforme con el artículo 162 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo toda demanda debe contener “lo que se pretenda, expresado con precisión y claridad. Las varias pretensiones se formularán por separado”. Y, en el caso específico de la demanda de nulidad de actos administrativos, el artículo 163 ibidem establece que estos deben estar individualizados con toda precisión. Además, señala que “Si el acto fue objeto de

recursos ante la administración se entenderán demandados los actos que los resolvieron”. (…) La Sala observa que si bien los actos administrativos no están separados o enumerados en el escrito, la liquidación oficial de revisión que se pretende demandar sí se encuentra inmersa en la pretensión de nulidad, en la medida en que se menciona de manera expresa como el acto definitivo que fue confirmado por la resolución que resolvió el recurso de reconsideración interpuesto en su contra. A su vez, del análisis de la demanda y su subsanación se constata el concepto de la violación que expone el actor contra la liquidación oficial de revisión y su confirmatoria, así mismo ambos actos administrativos son mencionados en toda la demanda, y fueron allegados en copias. Lo que ratifica que dentro de la pretensión de nulidad, se encuentra tanto la liquidación oficial de revisión como la resolución que resolvió el recurso de reconsideración, sin importar su orden o separación.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 125, 162, 163

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera ponente: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO

Bogotá, D. C., veinticinco (25) de noviembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 54001-23-33-000-2021-00027-01(26009)A 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

Radicado: 54001-23-33-000-2021-00027-01 (26009)

Demandante: Laura Ibed Picón Pino

Actor: LAURA IBED PICÓN PINO

Demandado: DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES - DIAN AUTO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra el auto del 13 de mayo de 2021, proferido por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, que rechazó la demanda porque no fueron corregidos los defectos puestos de presente en el auto que la inadmitió.

ANTECEDENTES Hechos relevantes. Laura Ibed Picón Pino presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (en adelante DIAN), en la que pretendió la nulidad del acto administrativo que resolvió el recurso de reconsideración interpuesto contra una liquidación oficial de revisión. El Tribunal Administrativo de Norte de Santander, mediante auto del 22 de febrero de 2021, inadmitió la demanda y ordenó a la actora corregir las pretensiones de la demanda y el poder para incluir como acto demandado la liquidación oficial de revisión. Además, señaló que la actora debe enviar copia de la demanda, sus anexos y la corrección a la parte demandada, según lo indica el numeral 8 del artículo 35 de la Ley 2080 de 2021. Laura Ibed Picón Pino presentó la subsanación de la demanda el 10 de marzo de 2021, en la que reformuló las pretensiones en el sentido de indicar que controvierte la legalidad de la Resolución Nro. 992232020000134 de 2020, que

resolvió el recurso de reconsideración interpuesto contra la Liquidación Oficial de Revisión Nro. 07-241-2019-000009 de 2019. Providencia apelada. El Tribunal Administrativo de Norte de Santander, mediante auto del 13 de mayo de 2021, rechazó la demanda por las siguientes consideraciones: La actora, al subsanar la demanda, remitió copia de la demanda, de sus anexos y de la subsanación a la DIAN, por lo que cumplió con lo dispuesto en el artículo 35 de la Ley 2080 de 2021. No obstante, en el escrito de subsanación y en el poder no precisó que pretende la nulidad de la liquidación oficial de revisión, sino solo del acto administrativo que resolvió el recurso de reconsideración en su contra. Debido a lo anterior, la actora no corrigió todos los errores que fueron puestos de presente en el auto que inadmitió la demanda inicial. Además, indicó que el artículo 163 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que cuando se demanda un acto 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 54001-23-33-000-2021-00027-01 (26009) Demandante: Laura Ibed Picón Pino administrativo contra el cual se interpusieron recursos, se entiende que también son demandados los actos que resuelven dichos recursos. Sin embargo, esta presunción no opera cuando solo es demandado el acto que decide el recurso de reconsideración, como ocurrió en este caso. Recurso de apelación.

Laura Ibed Picón Pino solicitó revocar la providencia anterior con base en los siguientes argumentos: El artículo 720 del Estatuto Tributario establece que el contribuyente tiene dos opciones para agotar la vía gubernativa. La primera, mediante la interposición del recurso de reconsideración. La segunda, consiste en presentar la demanda per saltum dentro de los cuatro meses siguientes a la notificación de la liquidación oficial. En este caso, se optó por agotar la vía gubernativa mediante la presentación del recurso de reconsideración contra la liquidación oficial de revisión proferida por la DIAN. Así las cosas, existe un acto administrativo complejo conformado por la resolución que decidió el recurso y la liquidación oficial de revisión. El Tribunal rechazó la demanda porque consideró que no se pretendió la nulidad de la liquidación oficial de revisión. Sin embargo, no le asiste razón porque el contribuyente presentó recurso de reconsideración contra el acto liquidatorio, y la resolución que lo resolvió y agotó el procedimiento administrativo se demanda en la presente acción. De otro lado, el artículo 161 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dispone que cuando se pretende la nulidad de un acto administrativo particular deben haberse ejercido y decidido los recursos administrativos obligatorios en su contra. En concordancia, el artículo 163 ibidem establece que cuando se demanda un acto administrativo contra el cual se interpusieron los recursos, se entienden demandados los actos que los resuelven. Con base en lo expuesto, el Tribunal desconoció el derecho al debido proceso y el derecho de acceso a la administración de justicia de la demandante. Finalmente, deben tenerse en cuenta las providencias del 16 de diciembre de

2015 y del 25 de septiembre de 2019, en los que la Sección Cuarta del Consejo de Estado analizó las formas de terminación del procedimiento administrativo tributario1. Traslado del recurso. La DIAN se opuso al recurso de apelación por los siguientes motivos: Indicó que, aunque el Tribunal actuó de forma garantista al correrle traslado del recurso de apelación, en realidad no era procedente porque la entidad no ha sido 1 La actora citó las siguientes providencias: i) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Proceso: 2014-00707-01. Sentencia del 16 de diciembre de 2015. CP: Carmen Teresa Ortiz; y ii) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta.

Proceso: 2018-00375-01 (24800). Sentencia del 25 de septiembre de 2019. CP: Julio Roberto Piza

Rodríguez. 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 54001-23-33-000-2021-00027-01 (26009) Demandante: Laura Ibed Picón Pino vinculada como demandada mediante la notificación del auto admisorio de la demanda. En todo caso, el recurso de apelación no propuso ningún argumento tendiente a desvirtuar el auto apelado, por lo que no está llamado a prosperar. CONSIDERACIONES DE LA SALA De conformidad con lo previsto en el artículo 125 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es competencia de la Sala

resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la decisión adoptada en el auto del 13 de mayo de 2021, que rechazó la demanda por no haberse subsanado los defectos en la formulación de las pretensiones.

1. A esos efectos, debe tenerse en cuenta que conforme con el artículo 162 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo toda demanda debe contener “lo que se pretenda, expresado con precisión y claridad.

Las varias pretensiones se formularán por separado”. Y, en el caso específico de la demanda de nulidad de actos administrativos, el artículo 163 ibidem establece que estos deben estar individualizados con toda precisión. Además, señala que “Si el acto fue objeto de recursos ante la administración se entenderán demandados los actos que los resolvieron”.

2. En el expediente está probado que la demanda inicial formuló la pretensión de nulidad, así: “1. Declarar la Nulidad del Acto Administrativo que resuelve el recurso de reconsideración interpuesto Contra la Liquidación Oficial 07-241-2019-000009 de fecha 29 de julio de

2019. Proferido por la División Seccional de Impuestos de Cúcuta”2.

El Tribunal de origen inadmitió la demanda y expresamente ordenó a la actora corregir las pretensiones y el poder para incluir como acto administrativo acusado a la liquidación oficial de revisión, en los siguientes términos: “Al respecto, considera este Despacho que se hace necesario ordenar la corrección del acápite de pretensiones de la demanda y el poder allegado con la misma, para que se incluya como acto demandado principal la Liquidación Oficial No. 072412019000009 del

29 de julio de 2019 proferida por la Dirección Seccional de Impuestos de Cúcuta”3. Luego, en el escrito de subsanación, la pretensión de nulidad fue replanteada, así: “1. Declarar la Nulidad de la resolución 992232020000134 adiado 25 de agosto de 2020, Acto Administrativo que resuelve el recurso de reconsideración interpuesto Contra la Liquidación Oficial 072412019000009 de fecha 29 de julio de 2019, Proferido por la División Seccional de Impuestos de Cúcuta”4.

3. La Sala observa que si bien los actos administrativos no están separados o enumerados en el escrito, la liquidación oficial de revisión que se pretende demandar sí se encuentra inmersa en la pretensión de nulidad, en la medida

2 Página 2 del PDF 1 del índice 2 de SAMAI. 3 Página 1 del PDF 6 del índice 2 de SAMAI. 4 Página 6 del PDF 8 del índice 2 de SAMAI. 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 54001-23-33-000-2021-00027-01 (26009) Demandante: Laura Ibed Picón Pino en que se menciona de manera expresa como el acto definitivo que fue confirmado por la resolución que resolvió el recurso de reconsideración interpuesto en su contra. A su vez, del análisis de la demanda y su subsanación se constata el concepto de la violación que expone el actor contra la liquidación oficial de revisión y su confirmatoria, así mismo ambos actos administrativos son

mencionados en toda la demanda, y fueron allegados en copias. Lo que ratifica que dentro de la pretensión de nulidad, se encuentra tanto la liquidación oficial de revisión como la resolución que resolvió el recurso de reconsideración, sin importar su orden o separación. De tal manera que, puede deducirse del texto de las pretensiones formuladas por la demandante, la solicitud de nulidad de la Liquidación Oficial Nro. 072412019000009 de fecha 29 de julio de 2019 y de la Resolución Nro. 992232020000134 del 25 de agosto de 2020. Importante considerar que el juez está en la obligación de interpretar la demanda de manera útil y eficaz para lo fines del proceso, lo cual es consecuente con el deber de administrar justicia, con el principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el procedimental y con el derecho de los particulares de acceder a la administración de justicia. En igual sentido ha señalado la Sala (Auto del 12 de julio de 2018, exp. 23430, C.P. Milton Chaves García): “Al respecto, el Despacho pone de presente pronunciamientos en casos similares donde el principio pro actione juega un papel preponderante al momento de tomar una decisión: “Adicionalmente, «en atención a los derechos fundamentales a la defensa, al debido proceso, a la efectividad de la justicia material y a la realización del principio pro actione, corresponde dar aplicación a la interpretación más favorable tendiente a garantizar el acceso real y efectivo a la administración de justicia». De igual forma, la Corte Constitucional ha señalado que en razón al principio pro personae los interpretes jurídicos deben dar prevalencia a las interpretaciones «que propenda por el respeto de la dignidad humana y consecuentemente por la

protección, garantía y promoción de los derechos humanos y de los derechos fundamentales consagrados a nivel constitucional (…) En consecuencia, el papel del juez como aplicador y garante de la aplicación de la ley, no puede llegar a ser tan tajante en ciertos casos, pues dentro su libertad y ejecución tiene que interpretar jurídicamente, para un buen desempeño de su labor. Aunado a que con ello se protege el acceso a la administración de justicia sin formalismos innecesarios. (…) En ese orden, esta Sala Unitaria revocará la disposición jurídica acusada, pues, aun cuando el demandante se haya equivocado formalmente en la individualización de las pretensiones, la regla base de su reproche fue reproducida en otro acto administrativo que también fue demandado y, en consecuencia, debe primar el principio pro actione como expresión del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia y de primacía de la realidad sobre las formalidades, desde los cuales ha de entenderse que el juez sin desbordar el marco positivo debe llevar por el cauce adecuado el proceso con el único propósito de impartir justicia”.

4. En ese entendido, la Sala encuentra que el actor no omitió demandar la Liquidación Oficial Nro. 072412019000009 de fecha 29 de julio de 2019, en tanto su pretensión de nulidad está implícita en la demanda y su

5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 54001-23-33-000-2021-00027-01 (26009)

Demandante: Laura Ibed Picón Pino

subsanación, junto con la solicitud de nulidad de la Resolución Nro. 992232020000134 del 25 de agosto de 2020 que resolvió el recurso de reconsideración interpuesto contra el acto liquidatorio. Por lo expuesto, la Sala revocará el auto apelado y ordenará continuar con el trámite del proceso en primera instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta,

RESUELVE

1. Revocar el auto de primera instancia proferido por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander el 13 de mayo de 2021, que rechazó la demanda.

2. Ordenar continuar con el trámite del proceso en primera instancia.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)

MILTON CHAVES GARCÍA STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Presidente (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Aclaro el voto ACLARACIÓN DE VOTO / PRESUPUESTOS DE LA DEMANDA EN FORMA /

INDIVIDUALIZACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / INDIVIDUALIZACIÓN

DEL ACTO ADMINISTRATIVO DEMANDADO / INDEBIDA FORMULACIÓN DE LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA / LÍMITES DE LA INTERPRETACIÓN DE LA DEMANDA / PRINCIPIO DE JUSTICIA ROGADA / ALCANCE DE LA

JUSTICIA ROGADA El artículo 163 CPACA prevé que el acto demandado en nulidad y restablecimiento del derecho se debe identificar “con toda precisión”. De manera 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 54001-23-33-000-2021-00027-01 (26009) Demandante: Laura Ibed Picón Pino que, si el acto fue objeto de recursos ante la administración se entenderán demandados los actos que los resolvieron. (…). A mi juicio, ese criterio debió aplicarse al caso concreto para insistir en que el demandante tiene la obligación de identificar el acto demandado, al punto que debe demandar el acto definitivo y el que resuelva el recurso en sede administrativa. Se configurará un caso de indebida formulación de pretensiones cuando, por ejemplo, no se demanda el acto definitivo, sino el que resuelve el recurso, tal como lo prevé el artículo 163. Además, para mejor comprensión, debió explicarse que las obligaciones del juez de interpretar la demanda y de superar vicios procesales se cumplen cuando se concede término para subsanar para que el demandante integre debidamente la proposición jurídica.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 163

ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 54001233300020210002701 (26009)

Demandante: Laura Ibed Picón Pino

Demandado: DIAN

Temas: Presupuestos de la demanda: individualización de pretensiones

(artículo 163 CPACA) Con el respeto acostumbrado por las decisiones de la mayoría, enseguida presento las razones para aclarar el voto en el asunto de la referencia.

1. El artículo 163 CPACA prevé que el acto demandado en nulidad y restablecimiento del derecho se debe identificar “con toda precisión”. De manera que, si el acto fue objeto de recursos ante la administración se entenderán demandados los actos que los resolvieron.

2. Esta Sección ha interpretado ese artículo de la siguiente manera1: La obligación de individualizar claramente el acto demandado hace parte del principio de justicia rogada que rige en materia de lo contencioso administrativo, que, desde luego, no se opone a la obligación del juez de interpretar la demanda para superar cualquier vicio formal que impida continuar el proceso y dictar sentencia de fondo. Sin embargo, la debida formulación de la pretensión integra el derecho subjetivo de acción, al punto que delimitan la competencia del juez para decidir la controversia e impiden que declare la nulidad de actos administrativos no demandados, en virtud del principio de congruencia.

Al respecto, esta sala1 ha sostenido que: “…. las pretensiones de la demanda enmarcan el derecho subjetivo de acción, de modo que su deficiente individualización no puede subsanarse por interpretación de aquélla ni por prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal. 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 54001-23-33-000-2021-00027-01 (26009)

Demandante: Laura Ibed Picón Pino 1 Ver auto del 3 de diciembre de 2020, expediente 25388, que fue recientemente reiterado, el 7 de octubre de 2021, expediente 25589.

Así mismo, que esta exigencia es propia de un sistema de justicia primordialmente dispositiva2 como la Contenciosa Administrativa, en la que le está vedado al juez hacer abstracción de la demanda para declarar la nulidad de actos que no han sido atacados. Desde esta perspectiva, las morigeraciones de las que ha sido objeto el principio de justicia rogada, no pueden desvirtuar la imparcialidad de que debe estar investido el fallador, ni desconocer el principio de buena fe que ha de regir el proceso, a través de la corrección oficiosa de la demanda. Que, si bien es cierto que el juez contencioso, en su calidad de director del proceso, está en el deber de conducir el debate a fin de procurar siempre una solución efectiva de la controversia, no lo es menos, que el ejercicio de tal facultad encuentra límites en el principio de congruencia de la sentencia, así como en el respeto del derecho al debido proceso que le asiste a las partes”.

3. A mi juicio, ese criterio debió aplicarse al caso concreto para insistir en que el demandante tiene la obligación de identificar el acto demandado, al punto que debe demandar el acto definitivo y el que resuelva el recuso en sede administrativa. Se configurará un caso de indebida formulación de pretensiones cuando, por ejemplo, no se demanda el acto definitivo, sino el que resuelve el recurso, tal como lo prevé el artículo 163.

Además, para mejor comprensión, debió explicarse que las obligaciones del juez

de interpretar la demanda y de superar vicios procesales se cumplen cuando se concede término para subsanar para que el demandante integre debidamente la proposición jurídica.

4. Voté favorablemente el auto proferido, pues es cierto que la actora no omitió demandar la Liquidación Oficial 072412019000009 de 2019, en tanto que la pretensión de nulidad de dicho acto está implícita en la pretensión de nulidad de la Resolución 992232020000134 de 2020, que resolvió el recurso de reconsideración. La solución del caso era sencilla.

En esos términos, dejo expuestas las razones de la aclaración de voto. Atentamente, (Firmado electrónicamente) Julio Roberto Piza Rodríguez Fecha ut supra. 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co