CE-SECCION CUARTA-63001-23-31-000-1999-00381-01(14650)-2005

EXCEPCION DE PERDIDA DE FUERZA EJECUTORIA - Se presenta al decretarse la nulidad de la liquidación oficial que le dio origen al acto sancionatorio / DECAIMIENTO DE ACTO SANCIONATORIO - Hace improcedente que la DIAN pretenda hacer cumplir un acto sanciona torio que perdió fuerza ejecutoria / COBRO COACTIVO DE RESOLUCION POR DEVOLUCION IMPROCEDENTE - No es posible llevarlo a cabo hasta que se resuelva en forma definitiva la demanda contra la liquidación de revisión / TITULO EJECUTIVO SIN FUERZA EJECUTORIA - Se presenta cuando se declara la nulidad de la liquidación Lo anterior implica que, en los términos del articulo 66 del Código Contencioso Administrativo, según el cual, “...los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso administrativo, pero perderán su fuerza ejecutoria en los siguientes casos:..2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho”, el acto sancionatorio perdió su fuerza ejecutoria por decaimiento, y por ende su carácter ejecutorio, pues la causa material que le sirvió de sustento, esto es la liquidación oficial de revisión que modificó el saldo a favor, desapareció del mundo jurídico, por efectos de la nulidad decretada. Lo anterior, en aplicación del artículo 831 del Estatuto Tributario, según el cual contra el mandamiento de pago procede la excepción de pérdida de ejecutoria del título; que es concordante con la disposición prevista en el parágrafo 2 del artículo 670 ib. Quiere decir, según

los términos de la disposición transcrita, que por mandato legal, no es posible hacer efectivo el cobro de la resolución que sanciona por devolución improcedente, hasta tanto se decida en forma definitiva sobre la demanda instaurada contra la liquidación de revisión, precisamente porque si se declara nulo el acto de liquidación oficial del impuesto, que modifica el saldo a favor objeto de devolución, habrá operado el decaimiento del acto sancionatorio, y no será posible pretender su cobro por vía ejecutiva. En conclusión, la Sala encuentra configurada la excepción de pérdida de fuerza ejecutoria del título ejecutivo representado en el acto sancionatorio (Res.10007/93), propuesta por el accionante y en consecuencia, son nulos los actos administrativos acusados, tal como lo decidió el a quo, por lo que habrá de confirmarse la sentencia apelada.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: LIGIA LOPEZ DIAZ

Bogotá D.C., veintitrés (23) de noviembre de dos mil cinco (2005) Radicación número: 63001-23-31-000-1999-00381-01(14650)

Actor: JOSE RUBIEL GONZALEZ ORTIZ

Demandado: DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES

COBRO COACTIVO FALLO Se decide el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia de 3 de diciembre de 2003 del Tribunal Administrativo del Quindío, estimatoria de las súplicas de la demanda de nulidad y restablecimiento del

derecho incoada contra los actos administrativos que decidieron sobre las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago 021 de 1998. ANTECEDENTES La Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales de Armenia (Quindío) notificó, el 26 de enero de 1998, el mandamiento de pago 021, a cargo de JOSÉ RUBIEL GONZÁLEZ ORTIZ, por concepto de sanción por devolución improcedente, impuesta mediante Resolución 10007 de 8 de julio de 1993, por $5.382.000. Contra el citado mandamiento de pago, el actor propuso las excepciones de pérdida de ejecutoria del título y falta de título ejecutivo. Mediante Resolución 01-51-001568 de 13 de octubre de 1998, se declararon no probadas las excepciones propuestas y se ordenó seguir adelante al ejecución. El recurso de reposición interpuesto contra la anterior resolución se decidió con la Resolución 01-51-000075 de 18 de noviembre de 1998, y se confirmó el acto recurrido. LA DEMANDA El actor demandó la nulidad de las citadas resoluciones y a título de restablecimiento del derecho solicitó se declare que no está obligado a reintegrar suma alguna por concepto del saldo a favor registrado en su declaración de renta del año gravable 1989. Los fundamentos de la demanda se resumen así: Mediante Resolución 295 de 14 de septiembre de 1990 se devolvió al actor el saldo a favor de $5.382.000, registrado en su declaración de renta del año gravable 1989. Sobre la citada declaración privada la Administración profirió Liquidación de Revisión 50001 de junio 10 de 1993, confirmada con la Resolución 0037 de 8 de

julio de 1994. Con base en la modificación efectuada a la liquidación privada, se profirió la Resolución 10007 de 9 de julio de 1993, confirmada por la Resolución 0044 de 29 de julio de 1994, y se ordenó el reintegro de la suma devuelta. Los actos que modificaron la declaración de renta fueron demandados en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, siendo acogidas las súplicas de la demanda mediante sentencia de 17 de mayo de 1996 Exp. 7510, donde se declaró en firme la liquidación privada. Si bien es cierto, en la sentencia de 15 de marzo de 1996 Exp. 7484, que decidió sobre la acción de restablecimiento del derecho incoada contra la actuación que ordenó el reintegro de la suma devuelta, se confirmó la actuación oficial, se presenta el fenómeno del decaimiento del acto administrativo sancionatorio, que se pretende cobrar por la vía coactiva, por cuanto perdió toda su eficacia jurídica. Al insistir la Administración en el cobro de la suma devuelta, con base en la declaración de renta del año 1989, declarada en firme por el Consejo de Estado, incursiona en el campo de las causales de anulación del artículo 84 del Código Contencioso Administrativo y se aparta de la disposición prevista en el parágrafo 2 del artículo 670 del Estatuto Tributario, donde se dispone que la sanción por devolución improcedente no será exigible hasta tanto no quede ejecutoriado el acto confirmatorio de la liquidación de revisión, que originó la exigencia del reintegro, por ser la liquidación de revisión principal y lo accesorio la sanción por

devolución improcedente. También se desconoce la pérdida de fuerza ejecutoria que consagra el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo, en consideración a que es clara y legal la relación de dependencia que tiene el acto sancionatorio con el acto liquidatorio. OPOSICIÓN La demandada al contestar la demanda expuso: La Resolución 10007 de 8 de julio de 1993, objeto del proceso de cobro, fue confirmada por el Consejo de Estado mediante sentencia de 15 de marzo de 1995, en consecuencia, tiene fuerza ejecutoria, porque no existe constancia de que haya sido declarada nula o suspendida, sino que por el contrario, se encuentra en firme y por ello sirve de sustento para el cobro, por lo que no pueden prosperar las excepciones de falta de titulo ejecutivo ni falta de ejecutoria, tal como se decidió en las resoluciones acusadas. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal declaró la nulidad de los actos acusados y dispuso que el actor no está obligado a reintegrar la suma devuelta por concepto del saldo a favor registrado en su declaración de renta del año gravable 1989. Decisión que fundamentó en las siguientes consideraciones: La actuación tendiente a exigir al contribuyente el reintegro del saldo a favor devuelto, y la actuación que se adelantó con el fin de determinar oficialmente el impuesto de renta por el año grava le 1989, son autónomas, pero forman un todo, como operación administrativa. Del análisis de las sentencias de 15 de marzo de 1996, que dejó con vida jurídica las Resoluciones 10007 de 1993 y 044 de 1994, mediante las cuales se ordenó el

reintegro del saldo a favor; y de 17 de mayo de 1996, por la cual se declaró la nulidad de la Liquidación de Revisión 50001 de 1993, de la Resolución 0037 de 1994 y se declaró la firmeza de la liquidación privada, se concluye, en primer término, que la Administración podía librar el mandamiento de pago 021 de 1998, con base en la resolución sancionatoria, porque ésta se encontraba en firme. Sin embargo, como el demandante hace consistir la ocurrencia de la pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo que se pretende cobrar (Res. 10007/93), en la firmeza de la liquidación privada declarada por la jurisdicción, es válido afirmar que si la Administración no podía modificar la liquidación privada, tampoco podía ordenar el reintegro, porque existe una actuación principal que se inicia con la presentación de la declaración de renta y otra es accesoria, que es la orden de reintegro del saldo devuelto. De acuerdo con lo preceptuado en el parágrafo 2° del artículo 670 del Estatuto Tributario, la Administración no podía continuar el proceso de cobro, al quedar en firme la sentencia que anuló la liquidación de revisión y declaró en firme la privada, porque si ésta contiene el saldo a favor, el acto sancionatorio pierde fuerza ejecutoria y no es exigible, por haber operado el decaimiento de dicho acto, lo cual conlleva a afirmar la falta de título ejecutivo o pérdida de ejecutoria del título, que presentó el actor como excepciones y no fueron acogidas por la

Administración en las resoluciones demandadas. LA APELACIÓN La demandada sustentó el recurso de apelación interpuesto en los siguientes términos: Si bien es cierto que mediante sentencia de 17 de mayo de 1996 se declaró la nulidad de la Liquidación Oficial de Revisión, también lo es, que en sentencia de 15 de marzo del mismo año, se confirmaron los actos que ordenaron el reintegro del saldo a favor, providencia que se encuentra ejecutoriada y presta mérito ejecutivo, según el numeral 5 del artículo 828 del Estatuto Tributario. La Administración, al proferir el mandamiento de pago y rechazar las excepciones propuestas por el accionante, no hizo otra cosa que obrar conforme a lo dispuesto en el artículo 829 ib., por lo que no se comparte la decisión del a quo, pues la sentencia que sirve de título ejecutivo se encuentra en firme, dado que venció el término para intentar el Recurso Extraordinario de Revisión, que bien pudo ser intentado por el actor. Se solicita revocar la sentencia apelada y en su lugar confirmar los actos por los cuales se rechazaron las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago 021 de 1998. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN En esta oportunidad sólo intervino la entidad demandada, para insistir en los fundamentos de la apelación. El Ministerio Público no rindió concepto. CONSIDERACIONES DE LA SALA De acuerdo con los términos del recurso de apelación interpuesto por la demandada, corresponde decidir sobre la legalidad de los actos administrativos que declararon no probadas las excepciones de falta de título ejecutivo y falta de

ejecutoria del título, las que fundamenta el actor en el decaimiento del acto sancionatorio, por el cual se pretende exigir el reintegro del saldo a favor devuelto, registrado en su declaración de renta del año gravable 1989, cuya firmeza fue declarada en sentencia de 17 de mayo de 1996. De los antecedentes de la actuación acusada se advierte que la Administración libró el mandamiento de pago 021 el 26 de enero de 1998, contra JOSÉ RUBIEL GONZÁLEZ ORTIZ, por $5.382.000, con fundamento en la Resolución 10007 de 1993, confirmada con la Resolución 0044 de 25 de 1994, por la cual se impuso sanción por devolución improcedente del saldo a favor determinado en la declaración del renta del año gravable 1989 (fl.121 c.a.). Los citados actos sancionatorios, que sirven de título ejecutivo, fueron demandados en acción de nulidad y restablecimiento del derecho y mediante sentencia de 15 de marzo de 19961, se negaron las súplicas de la demanda (fl. 39 c.a.). Por ello, para la Administración, es procedente el cobro de la sanción por devolución improcedente, dado que el acto sancionatorio quedó en firme y presta mérito ejecutivo en los términos del artículo 828 del Estatuto Tributario. Para la Sala, contrario a lo estimado por la demandada, el acto sancionatorio perdió fuerza ejecutoria y en consecuencia no sirve de fundamento al cobro coactivo, por las siguientes razones: 1 Consejo de Estado –Sección Cuarta. Sentencia de 15 de marzo de 1996 Exp. 7484 M.P. Delio Gómez Leyva

Mediante sentencia de 17 de mayo de 1996, se declaró la nulidad de la Liquidación de Revisión 50001 de 1993 y su Resolución confirmatoria 0037 de 19942, actos administrativos por medio de los cuales se modificó el saldo a favor determinado en la declaración de renta del año 1989, objeto de devolución, cuyo reintegro se pretende a través de la Resolución Sanción 10007 de 1993. Como consecuencia de la nulidad decretada, se declaró en firme la liquidación privada (fl.57 c.a.). Lo anterior implica que, en los términos del articulo 66 del Código Contencioso Administrativo, según el cual, “...los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso administrativo, pero perderán su fuerza ejecutoria en los siguientes casos:..2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho”, el acto sancionatorio perdió su fuerza ejecutoria por decaimiento, y por ende su carácter ejecutorio, pues la causa material que le sirvió de sustento, esto es la liquidación oficial de revisión que modificó el saldo a favor, desapareció del mundo jurídico, por efectos de la nulidad decretada. Es por ello, que el acto sancionatorio, a pesar de estar en firme, deviene inejecutable, por cuanto el factor de hecho que existía al momento de su expedición y que le sirvió de fundamento, ya no subsiste. Es entonces válido, en el caso planteado, invocar la excepción de falta de ejecutoria del título, conforme lo ha precisado la jurisprudencia de la Corporación al decir:

“No existe en el derecho colombiano una acción autónoma declarativa del decaimiento de un acto administrativo o que declare por esa vía la pérdida de su fuerza ejecutoria. El decaimiento de un acto administrativo es sólo un fenómeno que le hace perder fuerza ejecutoria, con otros que enumera el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo; y por lo tanto, su declaración conforma una excepción, alegable cuando la Administración pretende hacerlo efectivo”3. Cabe entonces excepcionar por pérdida de esa fuerza ejecutoria del título ejecutivo, como lo hizo el accionante, puesto que en el caso bajo análisis, la Administración pretende hacer cumplir un acto administrativo decaído, dado que el acto sancionatorio que sirve de título ejecutivo aunque válido, perdió su 2 Consejo de Estado Sección Cuarta sentencia de 17 de mayo de 1996 Exp.. 7510 M.P. Germán Ayala Mantilla. 3 Consejo de Estado Sección Tercera Auto de 28 de julio de 1996 Exp. 12005 M.P. Carlos Betancur Jaramillo. obligatoriedad. Entonces, incurre la Administración en una vía de hecho, cuando insiste en dar a dicho acto, los efectos jurídicos que ya no tiene. Lo anterior, en aplicación del artículo 831 del Estatuto Tributario, según el cual contra el mandamiento de pago procede la excepción de pérdida de ejecutoria del título; que es concordante con la disposición prevista en el parágrafo 2 del artículo 670 ib., que reza: “Cuando el recurso contra la sanción por devolución improcedente fuere resuelto desfavorablemente, y estuviere pendiente de resolver en la vía gubernativa o en la jurisdiccional el recurso o la demanda contra

la liquidación de revisión en la cual se discuta la improcedencia de dicha devolución, la Administración de impuestos y aduanas nacionales no podrá iniciar proceso de cobro hasta tanto quede ejecutoriada la resolución que falle negativamente dicha demanda o recurso.” Quiere decir, según los términos de la disposición transcrita, que por mandato legal, no es posible hacer efectivo el cobro de la resolución que sanciona por devolución improcedente, hasta tanto se decida en forma definitiva sobre la demanda instaurada contra la liquidación de revisión, precisamente porque si se declara nulo el acto de liquidación oficial del impuesto, que modifica el saldo a favor objeto de devolución, habrá operado el decaimiento del acto sancionatorio, y no será posible pretender su cobro por vía ejecutiva. En conclusión, la Sala encuentra configurada la excepción de pérdida de fuerza ejecutoria del título ejecutivo representado en el acto sancionatorio (Res.10007/93), propuesta por el accionante y en consecuencia, son nulos los actos administrativos acusados, tal como lo decidió el a quo, por lo que habrá de confirmarse la sentencia apelada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

F A L L A: CONFÍRMASE la sentencia apelada.

Se reconoce a la doctora Esperanza Luque Rusinque como apoderada de la Nación, en los términos del poder que obra a folio 160. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase al Tribunal de origen.

Cúmplase. Esta providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ LIGIA LÓPEZ DÍAZ

PRESIDENTE DE LA SECCIÓN

MARÍA INÉS ORTIZ BARBOSA HÉCTOR J. ROMERO

DÍAZ

RAÚL GIRALDO LONDOÑO

SECRETARIO